趙維新(桑普瑞特樣品管理(青島)有限公司)

1.“有限數(shù)量國標(biāo)”的法律效力

《GB28644.2-2012危險(xiǎn)貨物有限數(shù)量及包裝要求》

這兩個(gè)國標(biāo)(以下簡稱為“有限數(shù)量國標(biāo)”)于2012年7月31日公布，2012年12月1日起實(shí)施。該國標(biāo)由中華人民共和國國家交通運(yùn)輸部提出，由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢驗(yàn)總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布。國家法律賦予了國家標(biāo)準(zhǔn)的法律效力。

《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》：

第十四條 強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行。不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，禁止生產(chǎn)、銷售和進(jìn)口。推薦性標(biāo)準(zhǔn)，國家鼓勵(lì)企業(yè)自愿采用。

在“有限數(shù)量國標(biāo)”中，為了確保安全運(yùn)輸，符合“有限數(shù)量”運(yùn)輸?shù)臈l件比較嚴(yán)格，必須同時(shí)滿足下列5個(gè)條件，才能按照有限數(shù)量運(yùn)輸，獲得“有限數(shù)量國標(biāo)”的允許的豁免：

a)產(chǎn)品在“有限數(shù)量國標(biāo)”的列表中

b)要運(yùn)輸?shù)臄?shù)量滿足“有限數(shù)量國標(biāo)”的限量

c)產(chǎn)品的包裝材料、包裝程序等符合“有限數(shù)量國標(biāo)”的要求

d)產(chǎn)品的標(biāo)記符合“有限數(shù)量國標(biāo)”的要求

e)產(chǎn)品的運(yùn)輸單證符合“有限數(shù)量國標(biāo)”的要求

“有限數(shù)量國標(biāo)”前言曰：“本標(biāo)準(zhǔn)與聯(lián)合國《關(guān)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書 規(guī)章范本》(第十六修訂版)第3部分:“危險(xiǎn)貨物一覽表、特殊規(guī)定和例外”中的第3.2章“危險(xiǎn)貨物一覽表”(第1欄~第5欄和第7欄a)和第3.4章的技術(shù)內(nèi)容一致?！薄兑?guī)章范本》(俗稱“大橘皮書”)是聯(lián)合國各成員國政府及聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)涉及危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸和立法的基礎(chǔ)和指南?！兑?guī)章范本》全文可見：

《關(guān)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書 規(guī)章范本》(第十六修訂版)

http://www.unece.org/hk/trans/danger/publi/unrec/rev16/16files_c.html

“有限數(shù)量國標(biāo)”的制定吸收、轉(zhuǎn)化了聯(lián)合國《規(guī)章范本》對有限數(shù)量運(yùn)輸和例外數(shù)量運(yùn)輸?shù)南鄳?yīng)規(guī)定?！坝邢迶?shù)量標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)施在很大程度上促進(jìn)了小件危險(xiǎn)貨物的運(yùn)輸，在保證安全的前提下，提高運(yùn)輸效率，降低運(yùn)輸成本，減輕運(yùn)輸企業(yè)負(fù)擔(dān)，增加運(yùn)輸效益。

“有限數(shù)量國標(biāo)”是通過將國際標(biāo)準(zhǔn)(《關(guān)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書 規(guī)章范本》)轉(zhuǎn)化成國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)的，是中國作為聯(lián)合國常任理事國的典型的、積極采用國際標(biāo)準(zhǔn)的行為，是中國政府踐行《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》和國際義務(wù)的現(xiàn)實(shí)寫照：《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》：

第四條 國家鼓勵(lì)積極采用國際標(biāo)準(zhǔn)。

2.法律文本的協(xié)調(diào)性

在實(shí)際工作中，目前不少人對國家法律法規(guī)關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品的各種規(guī)定尚有些困惑。我國當(dāng)前規(guī)范危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)姆煞ㄒ?guī)主要有下列兩個(gè)：

《中華人民共和國郵政法實(shí)施細(xì)則》(1990年11月12日國務(wù)院令第65號發(fā)布，自發(fā)布之日起施行)

第三十三條

(快遞)禁止寄遞或者在郵件內(nèi)夾帶下列物品：

(三)爆炸性、易燃性、腐蝕性、放射性、毒性等危險(xiǎn)物品；

《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(已經(jīng)2011年2月16日國務(wù)院第144次常務(wù)會議修訂通過，現(xiàn)將修訂后的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》公布，自2011年12月1日起施行):

第四十六條 通過道路運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的，托運(yùn)人應(yīng)當(dāng)委托依法取得危險(xiǎn)貨物道路運(yùn)輸許可的企業(yè)承運(yùn)。

第六條 對危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營、運(yùn)輸實(shí)施安全監(jiān)督管理的有關(guān)部門(以下統(tǒng)稱負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門)，依照下列規(guī)定履行職責(zé)：

(三)質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門負(fù)責(zé)核發(fā)危險(xiǎn)化學(xué)品及其包裝物、容器(不包括儲存危險(xiǎn)化學(xué)品的固定式大型儲罐，下同)生產(chǎn)企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，并依法對其產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督，負(fù)責(zé)對進(jìn)出口危險(xiǎn)化學(xué)品及其包裝實(shí)施檢驗(yàn)。

(五)交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸?shù)脑S可以及運(yùn)輸工具的安全管理，對危險(xiǎn)化學(xué)品水路運(yùn)輸安全實(shí)施監(jiān)督，負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸企業(yè)、水路運(yùn)輸企業(yè)駕駛?cè)藛T、船員、裝卸管理人員、押運(yùn)人員、申報(bào)人員、集裝箱裝箱現(xiàn)場檢查員的資格認(rèn)定。

(八)郵政管理部門負(fù)責(zé)依法查處寄遞危險(xiǎn)化學(xué)品的行為。

“有限數(shù)量國標(biāo)”其實(shí)上是對上述兩個(gè)法律法規(guī)中所特定要求的“有適當(dāng)身份的承運(yùn)人”的豁免。

“有限數(shù)量國標(biāo)”的第9章“豁免”：“以有限數(shù)量運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物時(shí)，無須適用《規(guī)章范本》1.4中的安全規(guī)定和《規(guī)章范本》7.2.4中，對公路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸、和內(nèi)河運(yùn)輸?shù)陌踩?guī)定。”

現(xiàn)將豁免的《規(guī)章范本》中的1.4相關(guān)文本錄于此：

聯(lián)合國《關(guān)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書 規(guī)章范本》(第十六修訂版)

1.4.1 一般規(guī)定

1.4.1.1 所有從事危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)娜?，均須考慮與他們的責(zé)任相稱的運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物的安全要求。

1.4.1.2 發(fā)貨人只能將危險(xiǎn)貨物交給有適當(dāng)身份的承運(yùn)人。

1.4.1.3 轉(zhuǎn)運(yùn)場地，如機(jī)場倉庫、鐵路貨運(yùn)編組站和其它臨時(shí)存放地點(diǎn)，應(yīng)有適當(dāng)?shù)陌踩ＷC、照明，并在可能的情況下禁止一般公眾進(jìn)入。

1.4.2 安全培訓(xùn)(略)

1.4.3 對有嚴(yán)重后果的危險(xiǎn)貨物的規(guī)定(略)(通常指，“散貨”是指以便攜式容器或散裝貨箱運(yùn)輸?shù)臄?shù)量在3,000千克或3,000升以上的貨物)

豁免的“第1.4.1.2發(fā)貨人只能將危險(xiǎn)貨物交給有適當(dāng)身份的承運(yùn)人”，對于我們討論的問題最有相關(guān)性?；砻獯藯l，意味著：以有限數(shù)量運(yùn)輸時(shí)，發(fā)運(yùn)人交付給承運(yùn)人時(shí)，就不必只能將危險(xiǎn)貨物交給有適當(dāng)身份的承運(yùn)人，也就是說，對承運(yùn)人的適當(dāng)身份，就不必嚴(yán)格限制。在現(xiàn)實(shí)操作上，托運(yùn)人可以交給“交通運(yùn)輸主管部門認(rèn)定的有危險(xiǎn)品運(yùn)輸資質(zhì)的卡車公司”，也可以是快遞，甚至個(gè)人。

本質(zhì)上講，以危險(xiǎn)貨物有限數(shù)量或者例外數(shù)量運(yùn)輸時(shí)，可以按照普通貨物來運(yùn)輸，但作業(yè)人員培訓(xùn)和危險(xiǎn)貨物分類依然按危險(xiǎn)貨物規(guī)定執(zhí)行(即后面的豁免條款所規(guī)定的)。

“有限數(shù)量國標(biāo)”的前言說：“本標(biāo)準(zhǔn)的第5章、第6章、第7.1章和第9章為強(qiáng)制性的，其余為推薦性的?！钡?章是推薦性的，可以理解為，法規(guī)不強(qiáng)制這種“豁免”(“只能”將危險(xiǎn)貨物交給有適當(dāng)身份的承運(yùn)人)--企業(yè)可以自主選定不豁免這個(gè)安全要求，從而將有限數(shù)量危險(xiǎn)品的運(yùn)輸仍然交給“有適當(dāng)身份的承運(yùn)人”。當(dāng)然，企業(yè)自愿選定“有適當(dāng)身份的承運(yùn)人”，這是一種相對比較高標(biāo)準(zhǔn)的要求，在現(xiàn)實(shí)操作中，成本比較高的，當(dāng)然安全性比較高，這是國家政府部門平衡各種需求的一種現(xiàn)實(shí)考量的表現(xiàn)，并非宣示“有限數(shù)量國標(biāo)”的無效或者不具備法律約束力。

《中華人民共和國郵政法實(shí)施細(xì)則》(1990)、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(2011)和“有限數(shù)量國標(biāo)”，都是國務(wù)院及其部門頒布的法規(guī)，在法律效力上是同等的，是互為補(bǔ)充關(guān)系，都是旨在規(guī)范危險(xiǎn)品的行業(yè)行為，加強(qiáng)監(jiān)管，不存在誰更優(yōu)先于誰的問題和爭辯。

“有限數(shù)量國標(biāo)”的起草者，正是中華人民共和國國家交通運(yùn)輸部，而國家交通運(yùn)輸部，正是《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》所賦予的“負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸?shù)脑S可以及運(yùn)輸工具的安全管理”職能管理部門。它制定的有限數(shù)量國標(biāo)，就是為了精確規(guī)范“危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸”，單獨(dú)針對《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》所沒有明確規(guī)范的、數(shù)量較少、危險(xiǎn)性較低、公眾危害性可控的危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸，免除其常規(guī)運(yùn)輸?shù)葪l件限制，將國際標(biāo)準(zhǔn)國內(nèi)化，從而促進(jìn)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的提高。

前述兩個(gè)法規(guī)，規(guī)范的是一般原則，為了保障公眾安全；而“有限數(shù)量國標(biāo)”，則是前兩者一般原則下，專門針對特定的對象——小數(shù)量危險(xiǎn)品的規(guī)范。從立法時(shí)間上，由于晚于前兩者，是對前兩者的細(xì)化、完善、與可操作化；從立法精神上，它規(guī)范的是前兩者中數(shù)量較小、危害性較低的危險(xiǎn)化學(xué)品，是基于前兩者的安全原則之上、一種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的、更加細(xì)化的法規(guī)，并不存在根本意義上的沖突與抵觸，屬于法律體系的進(jìn)一步完善、細(xì)化、協(xié)調(diào)、提高操作性的表現(xiàn)，而非制造沖突。

如果僅僅以《郵政法實(shí)施細(xì)則》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》的字面表述來理解“有限數(shù)量國標(biāo)”，這無疑是否定了這個(gè)國標(biāo)的存在意義和法律效力，等于人為否定國家的權(quán)威，拒絕執(zhí)行法律，擅自宣布政府頒布法律文件的無效，而沒有人或組織有權(quán)這樣，除非根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，由全國人大公布新的法律或國務(wù)院制定新的行政法規(guī)明確加以廢止。

本文以“有限數(shù)量國標(biāo)”來代指開頭所述的兩個(gè)國標(biāo)，是因?yàn)橛邢迶?shù)量和例外數(shù)量兩標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)大體一致，且兩者主要技術(shù)內(nèi)容與聯(lián)合國《關(guān)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書規(guī)章范本》(第十六修訂版)一致，因此沒有詳述例外數(shù)量的具體問題，可以同理推之。不同的是，“例外數(shù)量”的豁免程度大于“有限數(shù)量”，但包裝要求比“有限數(shù)量”更為嚴(yán)格。

結(jié)論：

1.《GB28644.2-2012危險(xiǎn)貨物有限數(shù)量及包裝要求》是國家標(biāo)準(zhǔn)，是中華人民共和國國家交通運(yùn)輸部制定的行政法規(guī)，是具有法律效力的。

2.以有限數(shù)量運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物時(shí)，《GB28644.2-2012危險(xiǎn)貨物有限數(shù)量及包裝要求》、，非強(qiáng)制性地豁免了聯(lián)合國“《規(guī)章范本》”中的安全規(guī)定，尤其豁免了“發(fā)貨人只能將危險(xiǎn)貨物交給有適當(dāng)身份的承運(yùn)人”這樣的規(guī)定。因此可以認(rèn)定，不必(當(dāng)然也不禁止)只能僵化地按照“發(fā)貨人只能將危險(xiǎn)貨物交給有適當(dāng)身份的承運(yùn)人”執(zhí)行。在這種情況下，企業(yè)可以根據(jù)“有限數(shù)量國標(biāo)”自主選擇其認(rèn)為合適的運(yùn)輸方式，例如，可以交由快遞來遞送。

3.《GB28644.2-2012危險(xiǎn)貨物有限數(shù)量及包裝要求》與《中華人民共和國郵政法實(shí)施細(xì)則》(1990)、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》(2011)不存在沖突。在國家統(tǒng)一的法律體系下，針對同一管理對象，彼此互為補(bǔ)充關(guān)系?