劉 義，陳志英

(1．河北聯(lián)合大學(xué) 管理學(xué)院，河北唐山063009;2．河北聯(lián)合大學(xué) 文法學(xué)院，河北 唐山063009)

住房是人類賴以生存的必要條件之一，也是人類生存的基本權(quán)利之一，不僅僅關(guān)系到社會成員的基本生活，更關(guān)系到整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和住房商品化的改革，住房成為民生問題的重要方面，人類的居住需求與房屋價格之間的矛盾日益顯現(xiàn)，這就需要政府通過建設(shè)保障性住房加以解決。

我國從1995年開始開始推行保障性住房建設(shè)，即“安居工程”。目前，我國已經(jīng)建立起了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房、兩限房為主的住房保障基本框架。但是由于保障性住房用地供給不足、缺乏建設(shè)資金、地方政府消極怠慢、相關(guān)法制法規(guī)制度監(jiān)管不到位等各種原因，雖然經(jīng)歷了十五年歷程，但發(fā)展仍然滯后，無法滿足低收入者日益增長的基本住房需求。這不僅在社會中造成了比較惡劣的影響，同時也嚴(yán)重阻礙了我國保障房政策的順利實(shí)施。因此，把握我國保障房分配環(huán)節(jié)，完善我國保障性住房分配制度，實(shí)現(xiàn)保障房合理分配勢在必行。

一、我國保障性住房分配的現(xiàn)狀

從1998年開始，我國對城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)行全面的改革，保障性住房進(jìn)入起步階段。2003年，為了促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，國務(wù)院18號文件提出要建立和完善保障性住房制度，其中把經(jīng)濟(jì)適用房歸入城鎮(zhèn)居民保障性住房。

從2007年開始，保障性住房進(jìn)入快速的發(fā)展階段，在“十一五”期間，各個地區(qū)的各類保障性住房總量達(dá)1630萬套，其中1100萬套基本完成。到2010年底，各地區(qū)總數(shù)累計(jì)用實(shí)物方式解決了大約2200萬戶城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房困難，直接收益家庭占總戶數(shù)的9．4%。另外，還有大約400萬戶的住房困難家庭享受到了政府提供的廉租房房賃補(bǔ)貼。

從2011年開始，保障性住房“安居工程”成為“十二五”時期保障和改善民生的標(biāo)志性工程。計(jì)劃到2015年，國家累計(jì)建設(shè)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房3600萬套，使保障性住房計(jì)劃覆蓋率達(dá)到20%。

保障性安居工程是一項(xiàng)重大的民生工程，同時也是完善住房政策和供應(yīng)體系的必然要求。加快保障性住房建設(shè)，是推動科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的具體實(shí)踐，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。但是在保障性住房建設(shè)的實(shí)踐過程中，保障性住房的分配不斷充斥著各種各樣的黑幕和不公平，審核不嚴(yán)、分配標(biāo)準(zhǔn)不公、轉(zhuǎn)租等現(xiàn)象層出不窮，使一些“渾水摸魚”的人大量充斥在保障房的覆蓋范圍內(nèi)，占據(jù)著本不屬于自己的資源，造成目前受保障對象和實(shí)際入住者不一致的尷尬局面，“保障性住房”衍變成為“特權(quán)房”。然而那些真正需要它的人卻無法獲得這項(xiàng)福利。長此以往，非但不能解決安居問題，反而引發(fā)了新的社會矛盾。盡管國家有關(guān)部門相繼出臺了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》和《廉租住房保障方法》兩部主要法律，但其并沒有從根本上解決我國保障性住房的分配問題，缺乏科學(xué)合理的分配標(biāo)準(zhǔn)及方法、供應(yīng)對象界定出現(xiàn)的偏差，缺少行之有效的退出機(jī)制，法律責(zé)任懲戒力度較弱等難免會導(dǎo)致在實(shí)際分配操作的過程中產(chǎn)生很多有悖公平的現(xiàn)象發(fā)生，造成保障性住房的分配工作步履維艱。

二、我國保障性住房分配中存在的問題

(一)保障性住房申請中存在的問題

首先，在保障性住房資格申請程序上過于繁瑣，通常需要經(jīng)過一系列的流程，歷經(jīng)多大3～6個月之久，并且耗費(fèi)大量的人力物力。其次，保障性住房申請程序存在漏洞，例如缺乏完整的申請人信息數(shù)據(jù)庫相匹配導(dǎo)致填報(bào)虛假信息騙保行為屢有發(fā)生。再次，對于申請人是否符合申領(lǐng)資質(zhì)核實(shí)難度比較大，銀行、證券、房產(chǎn)局等機(jī)構(gòu)之間信息互通聯(lián)動性差，難以實(shí)現(xiàn)資源共享，這就無法對申報(bào)人資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查和界定，也就正確的識別申報(bào)人資質(zhì)。

(二)保障性住房資格審查中存在的問題

由于目前我國居民家庭收入渠道的多元化，以及家庭收入信息登記制度不完善等原因，使得對保障性住房申請人家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)際收入的審查難度加大。信息不對稱導(dǎo)致一些家庭隱瞞真實(shí)收入，這就難免會出現(xiàn)尋租問題。

一方面，目前社區(qū)審核主要依據(jù)申請者提供的材料，缺乏實(shí)際考察過程，致使材料缺乏全面性和真實(shí)性;另一方面，相關(guān)部門缺乏責(zé)任心以及存在營私舞弊現(xiàn)象存在，導(dǎo)致沒有對申請者的實(shí)際情況進(jìn)行核查，官員貪圖逐利行為使得一些并不具有資質(zhì)的申請者也得意蒙騙過關(guān)。

(三)保障性住房輪候搖號中存在的問題

輪候搖號中突顯的問題就是公平性問題。首先，輪候搖號本身的公平性就受到質(zhì)疑，雖然搖號是由電腦程序隨機(jī)抽取的數(shù)碼來決定講保障房住房權(quán)利分配給誰。但是這種看似公平的機(jī)制卻忽略了現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際公平，搖號對各類人群不加區(qū)分，老年人、中年人以及年輕人，對于房屋的需求緊迫程度也是存在差異的，這種不加區(qū)分的給予不同群體的人相同的機(jī)會，這種制度本身就是對需求最迫切的人群的不公平。

(四)保障性住房退出機(jī)制中存在的問題

在流通管理和回收保障性住房的過程中，由于個人收入申報(bào)制度和個人信用制度不健全等原因，當(dāng)保障性住房用戶資質(zhì)不再符合受保障標(biāo)準(zhǔn)的時候，沒有任何主動措施予以監(jiān)控，唯有期望保障性住房用戶主動申報(bào)，這就無形中降低了保障性住房的使用率和保障率。

(五)保障性住房監(jiān)管機(jī)制中存在的問題

在建設(shè)保障性住房制度的過程中，由于國家立法方面滯后，專門的保障性住房法律法規(guī)還不完善，也沒有通過立法自成體系用以確保保障性住房政策的有效性和權(quán)威性。另外，各有關(guān)部門對保障性住房違法現(xiàn)象的懲罰缺乏行之有效的手段，對因故意隱瞞資產(chǎn)情況而騙保的處理主要是取消五年內(nèi)申請保障性住房的資格，退出保障性住房以及幾千元的行政處罰，很難達(dá)到嚴(yán)肅根治的效果。

三、造成我國保障性住房分配不公的原因

(一)政府之責(zé)

1．政府權(quán)責(zé)不清

政府作為公共部門對公共物品進(jìn)行分配，然而保障性住房又是一種公共物品，所以政府是保障性住房的分配主體，也是確保公平分配的決定性力量。然而，由于政府職權(quán)劃分混亂、職責(zé)界定不明確，造成了在保障性住房分配問題上的種種不公平現(xiàn)象。廉租房建設(shè)由財(cái)政部主管，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)由建設(shè)部主管。實(shí)施住房公共政策的機(jī)構(gòu)繁多，并且機(jī)構(gòu)之間信息溝通性差，中央財(cái)政和地方政府的管理界限不清。眾多管理機(jī)構(gòu)各自為政，互相推脫，形成“尋租”利益的博弈局面，這就極大降低了行政效率，也由此產(chǎn)生保障性住房分配不公的現(xiàn)象。

2．信息不對稱

全面準(zhǔn)確的掌握申請人的實(shí)際信息，是保證公平分配的重要條件之一。但在實(shí)際核查流程中，信息不完善、各部門之間的信息溝通和共享性差致使監(jiān)管部門無法準(zhǔn)確核查居民的家庭收入、房產(chǎn)信息以及家庭總資產(chǎn)。政府與申請人之間的信息不對稱是保障性住房公平分配難的又一原因。對于家庭收入的界定是世界性的難題，再加上家庭收入是一個長期動態(tài)的變化過程，加之對象收入來源的多元化、隱匿性，這就給收入界定帶來了更大的難度。

3．法律法規(guī)制度不健全

政府忽視了法律法規(guī)監(jiān)管分配環(huán)節(jié)的重要性，缺乏行之有效的法律法規(guī)制度對保障房分配的各個環(huán)節(jié)給予保障。其次，目前試行的各種規(guī)定缺乏嚴(yán)肅性，并沒有對不正常手段申請人進(jìn)行一個具有嚴(yán)肅震懾性的打擊。再次，現(xiàn)行制度、法規(guī)漏洞百出，各種鉆法律“空子”的行為屢見不鮮。

4．政府官員倫理缺失

行政倫理道德是規(guī)范行政人員的價值約束，公平與正義是行政倫理的兩個基本價值理念。不少職能部門的工作人員進(jìn)行暗箱操作，營私舞弊。巨大的收益使得政府官員變成“經(jīng)濟(jì)人”，把保障房當(dāng)成“唐僧肉”，利用公共權(quán)力來滿足私利。

(二)申請人之責(zé)

瞞報(bào)、虛報(bào)、假報(bào)家庭信息，團(tuán)購保障性住房的丑聞不斷報(bào)道。從公共政策學(xué)上來看，這是一種政策制度的上的失靈。作為公民，誠實(shí)守信是現(xiàn)代社會倫理的主要道德，也是最最基本的行為規(guī)范，是解決好一切問題的基石。這種申請人瞞報(bào)、虛報(bào)、假報(bào)信息的行為就是典型的社會失范行為。如果失去了誠信，又何談公平?

四、完善我國保障性住房分配的對策

(一)優(yōu)化保障性住房申請流程

一方面，利用電子政務(wù)的快捷、便利的特性，建立保障性住房電子政務(wù)平臺，簡化保障性住房申請流程。同時，設(shè)立全國范圍內(nèi)的個人及家庭住房信息系統(tǒng)，內(nèi)容涵蓋全國范圍內(nèi)的住房信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，全方位了解個人及家庭住房的基本信息和動態(tài)變化，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的跨平臺、跨機(jī)構(gòu)指尖的信息通達(dá)和信息資源共享。

另一方面，將匯總的申請人家庭以經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ)，講家庭結(jié)構(gòu)、年齡、優(yōu)撫條件等其他要素參與進(jìn)去進(jìn)行科學(xué)的綜合排名，按照一定順序統(tǒng)一起來，并計(jì)算出家庭對住房的需求程度，再通過排列好的先后緊迫順序分配保障房。采用這種科學(xué)的輪候制度才能夠有效的解決我國保障性住房分配在程序上出現(xiàn)的問題。

(二)建立科學(xué)的申請人準(zhǔn)入資格審查監(jiān)督機(jī)制

建立市－區(qū)－街三級聯(lián)動的保障性住房審核機(jī)制。

第一，建立保障性住房申請資格三級聯(lián)動審查機(jī)制，依據(jù)“兩級審核、兩次公示”的要求，以市、區(qū)、街道為三級，通過初審、公示、復(fù)審等方式對申領(lǐng)人資格進(jìn)行層層檢查，確保資格審核的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

第二，建立三級聯(lián)動管理機(jī)制，通過年審、資格重審、定期及不定期抽查，對保障性住房的使用情況和保障對象的資格進(jìn)行動態(tài)管理。

這樣不僅可以對申領(lǐng)人的家庭實(shí)際的經(jīng)濟(jì)狀況有一個充分的了解，還可以對保障性住房的使用情況進(jìn)行全面的、動態(tài)的掌握。

(三)完善保障性住房分配中違法行為的懲罰機(jī)制

有法可依是有法必依和執(zhí)法必嚴(yán)的前提條件。通過對國外住房保障成功經(jīng)驗(yàn)的了解可知，出臺相關(guān)的法律政策作為先行軍，執(zhí)法部門才能夠具有相應(yīng)的權(quán)利保證保障性住房準(zhǔn)入、退出機(jī)制的順利實(shí)施。

一方面，量化對保障性住房尋租者的違規(guī)處罰，制定出有效的懲治措施，違規(guī)者應(yīng)承擔(dān)的何種法律懲罰應(yīng)當(dāng)明確界定出來。對于情切惡劣的“騙保”行為，主管部門除做出必要行政處罰外，還行對其尋租者進(jìn)行公開通報(bào)批評，同時可將其不良行為記入個人信用檔案。

另一方面，對于利用公職權(quán)力進(jìn)行暗箱操作、營私舞弊的公務(wù)人員，除開除其供職之外，還應(yīng)該追求其刑事責(zé)任。

(四)完善保障性住房的退出監(jiān)督機(jī)制

首先，應(yīng)該制定嚴(yán)格的定期審核制度。一方面，受保障的家庭應(yīng)當(dāng)按規(guī)定定期向監(jiān)管部門主動如實(shí)申報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況;另一方面，監(jiān)管部門也同時應(yīng)該對申報(bào)家庭的申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)核實(shí)，定期復(fù)核，及時掌握受保障家庭的收入變化，為保障性住房的動態(tài)管理提供數(shù)據(jù)支持。

其次，制定有效的退出政策。不同類型的保障房應(yīng)當(dāng)采用不同類型的退出方式，當(dāng)受保障家庭不再符合保障性住房分配條件時，必須對其進(jìn)行強(qiáng)制性的退出制度，也可以通過一些優(yōu)惠政策，例如優(yōu)先購買經(jīng)濟(jì)適用房、見面購房稅費(fèi)等手段，鼓勵其主動退出。

(五)加強(qiáng)保障性住房后期監(jiān)管

可引入第三方機(jī)構(gòu)，例如大眾媒體配合政府對已申領(lǐng)保障性住房的家庭進(jìn)行全方位的監(jiān)督檢查工作。后檢監(jiān)管的重點(diǎn)主要有幾個方面:一是保障房是否是申請家庭居住，有無轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、出租等違法行為的存在。二是保障房的使用情況，是否經(jīng)?？罩貌⒄{(diào)查了解控制原因。通過這樣的監(jiān)管措施，可以保證保障性住房的真正的落到實(shí)處、效用達(dá)最大化。同時也促使保障性住房工程更加公開透明，更容易得到社會大眾的認(rèn)可和支持。

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