趙志浩

（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南鄭州450002）

1978年改革開放以來，土地問題在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著極大的作用，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，所需建設(shè)用地逐步擴(kuò)大，1982年憲法規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用?！奔w農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，一律只能通過政府征用，這一政策解決了各地工業(yè)化及城市化過程中的土地問題。但是1994年國家進(jìn)行了分稅制改革使地方財(cái)政分配比例減少，與此同時(shí)中央確立的城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方針，使各級地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中面臨著發(fā)展資金不足、財(cái)政赤字增長問題，2003年國家出臺(tái)了國有土地使用權(quán)出讓政策，使地方政府找到了解決財(cái)力不足問題的辦法，即以賣地收入和土地抵押貸款來彌補(bǔ)不足，這就是土地財(cái)政的由來。2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，中央采取以拉動(dòng)內(nèi)需來刺激增長的應(yīng)對策略，各地機(jī)場、公路、地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資增多，支出超過收入，為此，地方政府最大限度地利用土地財(cái)政彌補(bǔ)了財(cái)政赤字。

一、土地財(cái)政的積極作用

土地財(cái)政主要包括以下幾個(gè)部分：首先，土地出讓金收入構(gòu)成土地財(cái)政中最大的一項(xiàng)收入；其次，地方政府可以通過出讓工業(yè)用地招商引資，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是可以擴(kuò)張城市規(guī)模，促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)地方稅收收入增加；四是以土地作為抵押獲得銀行貸款；五是獲得土地房產(chǎn)稅費(fèi)?？梢姡恋刎?cái)政在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，曾發(fā)揮過積極作用，如地方政府通過經(jīng)營土地，積聚了大量建設(shè)資金，使城市經(jīng)濟(jì)獲得飛速發(fā)展，市民生活水平提高，帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引大量外地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。

所以，土地財(cái)政對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用，特別是推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動(dòng)各地房地產(chǎn)及相關(guān)稅收、融資投資、城市基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)，促進(jìn)了土地市場和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，利用土地財(cái)政進(jìn)行土地融資，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，并激活了房地產(chǎn)市場；地方政府承擔(dān)著社會(huì)養(yǎng)老、保障、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共事務(wù)職能，分稅制之后帶來的財(cái)力不足可以從土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)收益中得到彌補(bǔ)；土地財(cái)政還拉動(dòng)和促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，主要表現(xiàn)地價(jià)征用土地為地方的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來了資金支持，轉(zhuǎn)移了農(nóng)村勞動(dòng)力，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變了土地用途，提高了土地利用率等。

具體來看，土地財(cái)政的積極作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，地方政府承擔(dān)著社會(huì)保障、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共事務(wù)職能，土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)收益彌補(bǔ)分稅制之后帶來的地方財(cái)力不足，特別是土地出讓收入為地方政府提高財(cái)政收入和公共投資的來源，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了財(cái)力支持，因此土地財(cái)政彌補(bǔ)了地方財(cái)政支出的不足，解決了地方財(cái)政困難；第二，土地抵押成為城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資的主要融資工具，帶動(dòng)房地產(chǎn)及相關(guān)稅收、融資投資、城市基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)，推動(dòng)和促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；第三，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。土地財(cái)政拉動(dòng)和促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變了土地用途，提高了土地利用率；第四，拉動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地財(cái)政促進(jìn)了土地市場和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，利用土地財(cái)政進(jìn)行土地融資，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，并激活了房地產(chǎn)市場。

因此，不應(yīng)簡單否定土地財(cái)政在城市基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)化等方面的積極作用，而應(yīng)把它置入具體的歷史過程中進(jìn)行考察，具體地分析和看待土地財(cái)政發(fā)揮的作用。

二、土地財(cái)政的弊端分析

在有些地方，土地財(cái)政的收入高于第一財(cái)政的收入，受到廣大民眾的非議，給政府形象造成不良影響?！百u地生財(cái)”的地方財(cái)政機(jī)制成為土地違法的重要誘因，這不利于土地資源的高效合理利用。土地財(cái)政還與房地產(chǎn)投資過熱、房價(jià)居高不下等聯(lián)系在一起，給群眾的生存和發(fā)展造成諸多不利。

第一，土地財(cái)政使地方政府收入占GDP比重過高，導(dǎo)致農(nóng)民收入增長緩慢，抑制了居民消費(fèi)和社會(huì)投資能力。此外，土地財(cái)政收入主要用于城市建設(shè)，不利于縮小城鄉(xiāng)差距；第二，地方政府投資主要傾向于城市建設(shè)，刺激了房地產(chǎn)、建筑行業(yè)，帶動(dòng)了建材、民用五金等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力過剩，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；第三，地方政府利用土地財(cái)政自收自支，缺乏規(guī)范監(jiān)督，造成監(jiān)管缺位，滋生腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致資源資金浪費(fèi)；第四，地方政府?dāng)U張出賣現(xiàn)有土地，甚至侵害耕地和農(nóng)民合法土地權(quán)益。所以土地財(cái)政不利于保護(hù)耕地和農(nóng)民的合法權(quán)益，還造成生態(tài)破壞；第五，土地財(cái)政造成地價(jià)偏高，連帶地使房地產(chǎn)價(jià)格攀升；第六，造成土地開發(fā)商大量瘋狂購置土地、囤積土地，妨害土地的合理利用，產(chǎn)生土地投機(jī)、房地產(chǎn)投機(jī)等行為，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)；第七，土地財(cái)政還導(dǎo)致與土地相關(guān)的種種矛盾問題，主要表現(xiàn)在地方政府與開發(fā)商之間，地方政府與民眾之間。危害土地市場和土地交易，激化地方政府和民眾之間的緊張關(guān)系。另外，土地財(cái)政還擴(kuò)大了貧富差距。

土地財(cái)政在實(shí)際運(yùn)作過程中之所以產(chǎn)生這些弊端，其主要原因在于政府角色不明確，地方政府直接參與土地的市場經(jīng)營，又同時(shí)作為微觀規(guī)劃管制的制定及實(shí)施者，房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控執(zhí)行者，在其中的角色十分不明確，由此造成諸多非議和誤解。政府在征地過程中，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性過大，多數(shù)僅按照農(nóng)民收入進(jìn)行補(bǔ)償，而非市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。失地農(nóng)民利益缺乏保障，由此引起了諸多的征地拆遷等社會(huì)問題。地方政府為了獲得建設(shè)資金和土地，導(dǎo)致征地范圍過寬，農(nóng)地過度非農(nóng)化，造成城市建設(shè)用地利用粗放，城市化用地效率不高。土地價(jià)格的上漲導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格高漲，投資房產(chǎn)的預(yù)期高收益使得其他產(chǎn)業(yè)的資金畸形化地流入不動(dòng)產(chǎn)業(yè)，阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、現(xiàn)有土地財(cái)政存在的主要問題

面對經(jīng)濟(jì)增長、改善民生以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求，地方財(cái)政的鋼性支出依舊很大，中國過去十年的城鎮(zhèn)化走的就是一條土地財(cái)政的道路，解決新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金和土地問題，都離不開土地財(cái)政的支持，那么，在辨證分析其積極作用和弊端的基礎(chǔ)上，了解現(xiàn)有土地財(cái)政存在的主要問題是改革土地財(cái)政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，土地財(cái)政金比重過大。在有些地方，土地財(cái)政收入高于第一財(cái)政的收入，土地財(cái)政使地方政府收入占GDP比重過高，容易導(dǎo)致農(nóng)民收入增長緩慢，抑制居民消費(fèi)和社會(huì)投資能力；由于規(guī)范、監(jiān)督和監(jiān)管等的缺位，“賣地生財(cái)”的地方財(cái)政機(jī)制成為土地違法的重要誘因，地方政府?dāng)U張出賣現(xiàn)有土地，甚至侵害耕地和農(nóng)民合法土地權(quán)益，激化地方政府和民眾之間的矛盾。

第二，土地財(cái)政金使用結(jié)構(gòu)不盡合理。地方政府通過土地財(cái)政獲得的土地財(cái)政金，大多用在了城市基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)上，而較少用在改善百姓生活水平、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險(xiǎn)等上，這樣雖刺激了房地產(chǎn)、建筑行業(yè)、建材等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也導(dǎo)致了這些產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力過剩，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。另外，投資房產(chǎn)的預(yù)期高收益使得其他產(chǎn)業(yè)的資金畸形化地流入不動(dòng)產(chǎn)業(yè)，阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

第三，土地財(cái)政金的效益未得到最大發(fā)揮。土地財(cái)政金的效益發(fā)揮存在的問題主要表現(xiàn)在：對于土地出讓金是否真正用于解決征地補(bǔ)償費(fèi)用、拆遷安置費(fèi)等民生問題，還是被截留挪用，缺乏監(jiān)管力度；土地財(cái)政金一方面存在閑置狀況，另一方面無法及時(shí)撥付到用款單位，難以發(fā)揮資金的使用效益；借助于土地融資所進(jìn)行的銀行貸款需要支付高昂利息，而對融資后的項(xiàng)目績效難以保證。

第四，土地財(cái)政加大財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。通過土地財(cái)政，地方政府可以獲得很大一部分收入用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但是由于市場經(jīng)濟(jì)周期的變動(dòng)性，一旦出現(xiàn)市場變化、地價(jià)下跌、房地產(chǎn)不景氣等情況，就會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政還造成土地開發(fā)商大量瘋狂購置土地、囤積土地，不利于土地資源的高效合理利用，并引發(fā)土地投機(jī)、房地產(chǎn)投機(jī)等行為，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

第五，土地財(cái)政缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性。土地財(cái)政靠出讓土地維持地方財(cái)政，不利于土地資源的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也不利于地方政府獲得持續(xù)性的財(cái)政收入，所以，靠出讓或抵押土地維持地方財(cái)政缺乏持續(xù)性。地方政府以土地出讓收入作為抵押取得銀行貸款用于城市建設(shè)，只有土地出讓順利且價(jià)格較高的情況下，才可能按時(shí)以土地出讓金收入來償還貸款，否則就只能以其他方式取得財(cái)政收入償還貸款，所以，土地財(cái)政具有不穩(wěn)定性的因素，還可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，土地財(cái)政還與房地產(chǎn)投資過熱、房價(jià)過高、拆遷補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境破壞等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題聯(lián)系在一起。

四、改革規(guī)范現(xiàn)有土地財(cái)政的建議

“土地財(cái)政”的弊端和危害已被社會(huì)普遍公認(rèn)，其所產(chǎn)生的諸多問題也是有目共睹，當(dāng)出現(xiàn)問題、矛盾激化時(shí)，通常的解決辦法是用行政手段強(qiáng)令禁止違法占地，然而長期有效的辦法還是應(yīng)該從制度層面入手，改革現(xiàn)有的征地制度。

（一）為土地財(cái)政“瘦身”

土地財(cái)政包括土地出讓金、出讓工業(yè)用地招商引資、擴(kuò)張城市規(guī)模增加稅收、以土地作為抵押獲得銀行貸款、土地房產(chǎn)稅費(fèi)這五個(gè)方面，其中土地出讓金的范圍包括土地價(jià)款、土地租金、征地補(bǔ)償費(fèi)和拆遷補(bǔ)償費(fèi)等，其收入構(gòu)成土地財(cái)政中最大的一項(xiàng)收入，所以應(yīng)特別注重規(guī)范和監(jiān)管土地出讓金收入管理，控制土地價(jià)格和土地租金，逐步形成公開、公平的土地價(jià)格市場形成機(jī)制。

（二）明確土地出讓金使用方向

由于法律規(guī)定政府征地的目的，主要是為了滿足公共利益的需要，因而需要界定公共利益的范圍和界限，避免以“公共利益”的名義危害民眾利益。土地出讓金使用方向集中在征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、農(nóng)民補(bǔ)償、城市建設(shè)、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等幾個(gè)方面，為了防止征地過程中危害農(nóng)民土地權(quán)益和征地權(quán)的濫用，應(yīng)按照征地程序進(jìn)行，保證公開性和協(xié)商性。為了切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)提高征地補(bǔ)償費(fèi)、建立補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放公示制度、增強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放透明度、改革補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放方式和建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。在征地補(bǔ)償方面，應(yīng)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償措施，還應(yīng)根據(jù)土地位置、升值預(yù)期、市場物價(jià)上漲等情況，對征地進(jìn)行補(bǔ)償。

（三）監(jiān)管土地財(cái)政金的分配和使用機(jī)制

關(guān)鍵是如何使用和分配土地再增值收益問題，應(yīng)把土地財(cái)政金的收入納入預(yù)算管理，收入地方國庫，并在國庫中設(shè)立專賬，核算土地收支情況，對出讓金的收入支出情況進(jìn)行規(guī)范管理。具體的做法是：健全土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度，建立土地出讓收入定期對賬制度，定期核對出讓收入數(shù)額；建立健全土地出讓金審計(jì)制度和內(nèi)部控制制度，出讓金的收支情況應(yīng)該信息公開，財(cái)政部門、國土資源管理部門、銀行機(jī)構(gòu)以及審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全對土地收支情況的監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化對土地出讓收支的監(jiān)督管理。

（四）改革政績考核體系

政績考核應(yīng)從過去追求單純以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)為目的，轉(zhuǎn)向以保障和改善民生和可持續(xù)發(fā)展為目的，注重在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)上下功夫。在具體做法上，發(fā)展改革局、財(cái)政局、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局、國土規(guī)劃局、建設(shè)環(huán)保局通過制定政策，嘗試把改革土地財(cái)政與干部政績考核、節(jié)約土地資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)掛鉤，形成土地規(guī)劃、工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)的機(jī)制。

（五）建立征收土地稅的改革試點(diǎn)

國家分稅制改革導(dǎo)致地方稅規(guī)模太小，地方財(cái)政體制缺乏主體稅種，因此中央應(yīng)該改革財(cái)政預(yù)算，把部分財(cái)權(quán)下放，使地方政府財(cái)力和事權(quán)相匹配，這樣才能從根本上改變地方政府借地生財(cái)?shù)男袨?，在此基礎(chǔ)上為了解決地方財(cái)政收入問題、創(chuàng)建可持續(xù)的地方財(cái)政模式以及可持續(xù)的土地生財(cái)長效機(jī)制，還可以試點(diǎn)改革土地出讓金為征收土地稅，給地方財(cái)政開辟新的資產(chǎn)增值稅。以土地稅替代土地出讓金不是簡單地否定土地財(cái)政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，而是改變一次性征收方式，由稅務(wù)部門按一定標(biāo)準(zhǔn)長期、分期、持續(xù)地征收土地稅，使地方政府獲得可持續(xù)的財(cái)政收入，同時(shí)降低為獲得短期內(nèi)大量土地收益而擴(kuò)張土地征占規(guī)模，使土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

可以在以下三方面嘗試推進(jìn)土地財(cái)政改革的試點(diǎn)工作：一是要強(qiáng)化已有土地稅的征收。強(qiáng)化對耕地占用稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等已有土地稅種的征收，并查處偷稅、逃稅、漏稅行為，依法處理；二是要合理設(shè)計(jì)土地保有環(huán)節(jié)稅收制度。根據(jù)市場供需調(diào)節(jié)土地收益再分配，重點(diǎn)完善征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅，或增設(shè)新的物業(yè)稅種；三是建議將土地收益建立基金賬戶?；鹳~戶可分作兩部分使用，一部分供后任政府使用，一部分用于建立耕地保護(hù)、復(fù)墾、開發(fā)和反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基金。