蔡晏平 喬希玲

（中共太原市委黨校，山西太原030012）

國土資源管理部門擁有行政審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、大額度資金的管理和支配權(quán)等，在土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)審批、土地和礦業(yè)權(quán)交易市場建設(shè)、土地價格和礦業(yè)權(quán)價款評估、儲量詳審、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估、礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價、行政執(zhí)法、重大項目資金使用等重點部門和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理、制度建設(shè)和執(zhí)行上存在多種權(quán)力運行風險點，受利益驅(qū)動，涉土涉礦腐敗案件呈現(xiàn)出易發(fā)多發(fā)態(tài)勢。因此，應(yīng)強化國土資源系統(tǒng)的管理體制、監(jiān)督體制的建設(shè)，科學規(guī)范權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)，建立教育、制度、監(jiān)督、懲處一體化的長效機制。

一、當前國土資源系統(tǒng)腐敗行為的表現(xiàn)

當前，針對國土資源管理核心業(yè)務(wù)和權(quán)力運行關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉土涉礦腐敗問題主要有以下表現(xiàn)：土地和礦業(yè)權(quán)審批過程中違法違規(guī)，官商勾結(jié)、內(nèi)外串通、索賄受賄；土地和礦業(yè)權(quán)出讓過程中，違反招標拍賣掛牌規(guī)定，徇私舞弊、行賄受賄；工業(yè)用地出讓過程中，濫設(shè)前置條件，搞量身定做、暗箱操作，以權(quán)謀私；擅自修改調(diào)整規(guī)劃、改變土地用途，從中謀取私利；土地確權(quán)和礦業(yè)權(quán)變更、延續(xù)中違規(guī)操作，弄虛作假，撈取好處；土地開發(fā)整治過程中管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位，失職瀆職，造成國有資產(chǎn)流失；土地、礦產(chǎn)行政執(zhí)法中瞞案不報、壓案不查、執(zhí)法放水，濫用自由裁量權(quán)，謀取私利；土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓、儲量評審和工程項目的評估中與中介機構(gòu)、委托方互相串通，弄虛作假；土地出讓金和礦產(chǎn)資源費的繳納、管理中，擅自減免或緩繳出讓金，以權(quán)謀私；違規(guī)使用專項資金，設(shè)“賬外賬”、“小金庫”，濫支亂花，甚至貪污挪用；在行政相對人公司參股入股，分紅得利。一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中掌握的土地、礦產(chǎn)審批、執(zhí)法權(quán)，參股入股行政相對人的公司或項目，有的甚至入干股，分取股份收益；在土地、礦產(chǎn)違法案件查處中執(zhí)法不嚴，以案謀私。如對違法用地視而不見，有案不查，或大事化小，小事化了。對收受礦主賄賂，對非法采礦、越界開采等違法行為不聞不問，或查處不嚴。

上述涉土涉礦問題，屬于國土資源領(lǐng)域的問題，范圍廣、牽涉面寬，具有很大的關(guān)聯(lián)性。

二、國土資源系統(tǒng)腐敗案件發(fā)生的主要原因

（一）主觀原因

1、思想滑坡。涉案人員普遍理想信念動搖，宗旨意識淡薄，導(dǎo)致世界觀、人生觀、價值觀扭曲，思想上滋生了貪欲，把黨和人民賦予的權(quán)力變成謀取私利的工具，最終走上犯罪道路。河南省方城縣國土資源局原局長朱某看到一些老板腰纏萬貫，覺得自己能力不比他們差，收入?yún)s差距很大，心理不平衡，認為拿點收點不算什么，從而違法犯罪。馬鞍山市國土資源局原局長王某從花山區(qū)區(qū)長平調(diào)市國土資源局局長，感覺仕途無望，不思進取，開始投資股票、房產(chǎn)、礦產(chǎn)等等，投資需要大量金錢，有人看中他手中的權(quán)力，權(quán)錢交易便自然產(chǎn)生了。

2、法紀觀念淡薄。涉案人員大多不注重對法律法規(guī)和黨紀政規(guī)的深入學習，對規(guī)定的內(nèi)容認識模糊，吃不透，拿不準，把受賄、受禮與正常人情往來相混淆。有的是知法知規(guī)，放松對自己的要求，不考慮違紀違法的后果，最終走上犯罪道路。江西省國土資源廳原副廳長許某認為逢年過節(jié)收受禮金是朋友之間的正常人情往來，在履行職責的同時收受他人錢物是社會“潛規(guī)則”，不是受賄犯罪；撫順市國土資源局原副局長孫某認為只要不是吃拿卡要，別人出自真心送的錢，收了也無妨；重慶市沙坪壩區(qū)國土資源分局原局長王某認為現(xiàn)在收點錢、收點禮是較為普遍的社會現(xiàn)象“，法不責眾”。

3、心存僥幸。大多數(shù)涉案人員總是心存僥幸，自以為違紀違法難以被察覺，鋌而走險。衡陽市國土資源局原副局長劉某在面對某公司董事長送來的金錢時，心想：反正是“天知地知，他知我知”，彼此不說誰知道？不拿白不拿。重慶市沙坪壩區(qū)國土資源分局原局長王某在受賄中認為“哥們”是信得過的，不會出問題。湖州市國土資源局原副局長毛某抱著自己做得天衣無縫，誰都無法察覺的心理，大肆收受賄賂，在行賄人被調(diào)查時，還設(shè)法隱瞞事實。

4、交友不慎。部分涉案人員與公司老板、開發(fā)商等長期來往，親如“兄弟”，沉溺于阿諛奉承之中，放松了警覺，逐漸被拉下水。這些“兄弟”多是投其所好、有所圖謀的人。江西省國土資源廳原副廳長許某和薛某是“哥們”，許某說想給自己妻子買臺車，薛某就送他一臺寶馬車，為的是在承接業(yè)務(wù)上得到更多關(guān)照。江西省國土資源廳原副廳長李某說：“開始開發(fā)商、企業(yè)家圍繞著，我是清醒警惕的，但隨著接觸增多，接受他們一些錢物，成了他們所謂的‘朋友’，在不知不覺中被腐敗‘浸潤’?！?/p>

5、生活作風腐化。有些涉案人員生活作風敗壞，搞婚外情，甚至包養(yǎng)情婦，僅靠工資收入不夠開支，轉(zhuǎn)而利用職權(quán)謀取非法利益，滿足私欲。江蘇省銅山縣國土資源局原局長胡某長期與一名女性保持情人關(guān)系，為其買車買房，僅靠工資收入難以為繼，不得不走上以權(quán)謀私、收取賄賂之路。江西省國土資源廳原副廳長李某結(jié)識情人李某，為個人欲望完全喪失原則，成為了金錢和“感情”的奴隸。

（二）客觀原因

1、土地和礦產(chǎn)資源的市場競爭日趨激烈。土地和礦產(chǎn)資源都屬于稀缺資源，這些資源的開發(fā)利用能帶來巨大利益。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，對于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所具有的戰(zhàn)略意義和重要作用正日益凸顯，供需矛盾也日益突出，市場競爭越來越激烈。相關(guān)利益群體為了順利取得土地、礦產(chǎn)資源或盡快辦理相關(guān)手續(xù)，采取多種手段大肆賄賂國土資源部門的領(lǐng)導(dǎo)干部。

2、行政權(quán)力較為集中且缺乏有效制約。目前國土資源部門擁有行政審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、大額度資金支配權(quán)，行政權(quán)力相對集中且缺乏有效的制約。從土地管理來看，由于土地的獨特性，土地開發(fā)利用“一地一議”，難以用統(tǒng)一的標準來約束，自由裁量權(quán)過大；土地管理政策涉及面寬、政策性強，土地管理行政權(quán)力集政策制定與執(zhí)行于一體，對政策的解釋權(quán)和執(zhí)行權(quán)往往集中于一個部門甚至一個人，有效的內(nèi)部制約機制還不健全，缺乏對土地管理權(quán)力的制衡。

3、工作制度不健全且執(zhí)行力度不夠。一是相關(guān)配套制度不完善。有的制度只有原則規(guī)定，配套制度不健全，在具體工作環(huán)節(jié)未形成統(tǒng)一透明的操作規(guī)程。二是一些制度可操作性不強。比如，查處土地違法行為的認定和處罰標準不夠明確、具體和細化，自由裁量空間較大。三是制度執(zhí)行力度不夠。比如，土地審批、土地出讓、政務(wù)公開等制度已經(jīng)較為完善，但執(zhí)行不嚴格，特別是基層國土資源部門違反制度規(guī)定、曲解制度含義、打所謂的擦邊球等。

4、對基層國土資源部門領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督無力。國土資源管理體制改革后，省以下國土資源部門以上級主管部門監(jiān)督為主，地方黨委、政府是協(xié)管。作為市、縣國土資源部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是“一把手”的監(jiān)督，上級主管部門離得遠，看不見；地方黨委、政府主動監(jiān)督不夠；同級、下級監(jiān)督無力，形成“管得著的看不見，看得見的管不著”的狀況。

三、國土資源系統(tǒng)反腐倡廉對策思考

（一）豐富廉政教育載體，筑牢拒腐防變防線

本著教育先行、預(yù)防在前的原則，把黨員干部的思想教育和廉潔從政教育作為第一要務(wù)，納入國土資源管理的全過程。運用多種教育手段，增強宣傳教育的有效性和感染力，努力筑牢黨員干部拒腐防變的思想防線。一是注重教育的主動性。結(jié)合學習貫徹“十八大”精神，分析國土資源系統(tǒng)面臨的新情況和新問題，通過集中學習，述職述廉，警示教育，專題討論等形式，堅定黨員干部的理想信念，從思想上提高預(yù)防意識，筑牢拒腐防變的防線。二是增強教育的針對性。為使廉政教育更具有針對性，必須在干部中開展權(quán)力觀、地位觀、利益觀和政績觀教育，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部正確對待和行使手中的權(quán)力。對黨員干部突出新黨章、黨紀政紀政規(guī)和國家法律法規(guī)教育，促使干部增強紀律意識和法制觀念。

（二）強化市場配置資源的決定性作用，著力解決土地和礦業(yè)權(quán)出讓中存在的突出問題

一是開展土地交易市場專項治理。著重解決規(guī)避招拍掛、違反規(guī)定設(shè)置出讓條件、領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)土地出讓、擅自批準調(diào)整修改土地出讓條件的問題和土地儲備、土地供應(yīng)及土地出讓信息不公開、不對稱等問題。二是開展礦業(yè)權(quán)交易市場專項治理。重點解決礦業(yè)權(quán)出讓公開競爭制度不健全、交易制度不完善、監(jiān)管不到位和領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)礦業(yè)權(quán)出讓等問題。推進礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)。

（三）規(guī)范行政審批行為，加強執(zhí)法監(jiān)管，著力解決國土資源開發(fā)利用中存在的突出問題

一是強化國土資源督察和執(zhí)法監(jiān)察。認真開展土地例行督察，嚴厲查處涉土涉礦違法違規(guī)案件。與監(jiān)察部聯(lián)合開展嚴肅查處“未報即用”違法用地專項行動，加大土地執(zhí)法檢查力度，按照有關(guān)規(guī)定，會同監(jiān)察部、人力資源和社會保障部，對地方政府有關(guān)人員進行問責。二是開展國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同專項清理和探礦權(quán)采礦權(quán)出讓審批制度執(zhí)行情況專項清理工作，逐個項目、逐個環(huán)節(jié)進行深入自查自糾，建立項目臺賬、摸清底數(shù)，對存在的問題整改落實到位。三是對重大項目和專項資金進行清理檢查。部署開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作，全面摸清增減掛鉤執(zhí)行情況，提出改進管理的措施辦法。

（四）加強對國土資源管理權(quán)力運行的民主監(jiān)督，構(gòu)建具有國土資源管理特點的廉政風險防控管理制度體系

土地和礦產(chǎn)資源行政審批一律實行內(nèi)部集體會審制度。行政審批事項由政務(wù)大廳統(tǒng)一受理，實行接辦分離、限時辦結(jié)。積極推進覆蓋全業(yè)務(wù)、全流程的電子政務(wù)系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，促進國土資源管理標準化、規(guī)范化、透明化。加強對重大項目和資金使用的監(jiān)督。對土地整治、礦山環(huán)境治理等項目立項、審批、竣工驗收及資金使用和監(jiān)管情況進行全面清理，形成國土資源市場配置、管理創(chuàng)新、行政權(quán)力監(jiān)督制約、廉政風險預(yù)警防控、教育培訓和責任追究六大機制，構(gòu)建具有國土資源管理特點的廉政風險防控管理制度體系。

（五）嚴明各項規(guī)章制度、努力規(guī)范執(zhí)法行為

把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，把工作置于監(jiān)督的陽光下，把行為納入防控的體系中。一是認真查找在崗位職責、業(yè)務(wù)流程、制度機制、外部環(huán)境等四個方面可能造成部門或個人權(quán)力失控、行為失范的廉政風險點，對每個流程、每個環(huán)節(jié)、辦結(jié)時限及運行機制進行定位，并逐一對照監(jiān)督檢查，把利用決策權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，吃拿卡要、謀取私利的行為作為重點整治內(nèi)容，把國土資源行政許可、審批和執(zhí)法崗列入重點防控范圍，發(fā)現(xiàn)問題嚴肅處理，以此來規(guī)范國土資源管理的工作行為，提高廉政建設(shè)的效果，防范風險隱患。二是圍繞土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)市場交易、土地開發(fā)整理、地質(zhì)災(zāi)害治理、執(zhí)法監(jiān)督、行政審批、耕地占補平衡、大額資金使用、干部選拔任用等重點部門、重要環(huán)節(jié)和核心業(yè)務(wù)，根據(jù)權(quán)力的重要程度、自由裁量權(quán)的大小、腐敗現(xiàn)象發(fā)生的概率及危害程度等因素，加強黨內(nèi)監(jiān)督，突出對“一把手”的監(jiān)督；強化行政監(jiān)督，重點對涉土涉礦的管理處室和人事財務(wù)等重點部門加強監(jiān)督；加大社會監(jiān)督，著力推行陽光政務(wù)，實現(xiàn)政務(wù)公開由點到面、由小到大、由一般到制度化的三大轉(zhuǎn)變。