文 王 劍 呂 震 吳 穎

加快品質(zhì)公交建設實踐“公交優(yōu)先”的杭州范本

文 王 劍 呂 震 吳 穎

近年來，杭州市深入實施“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略， 在今年的“四治”攻堅戰(zhàn)之交通治堵工作中，杭州市開出了“標本兼治、疏堵結(jié)合、雙限并舉、搖競共推”的藥方。在這樣的形勢下，如何進一步貫徹落實“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，加快品質(zhì)公交建設，提高公交出行分擔率和利用率，有效疏導市民群眾通勤和出行需求，成為了杭州公共交通管理者面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

杭州公共交通管理工作中存在的問題剖析

缺乏持續(xù)有力的領導協(xié)調(diào)機制和輿論氛圍?！肮粌?yōu)先”涉及路網(wǎng)建設、用地規(guī)劃、設施投入、資金扶持、路權保障等一系列問題，是非常復雜的系統(tǒng)工程。在實際工作中，由于尚未建立起強有力的領導和協(xié)調(diào)機制，市政府各相關部門之間沒有真正形成“公交優(yōu)先”的統(tǒng)一工作目標和持續(xù)有效的協(xié)調(diào)協(xié)作機制，存在碎片化、短期化、部門化的現(xiàn)象。同時，由于公交乘客以城市中低收入群體為主，對于社會輿論和政府公交相關決策的影響和話語權較弱，乘客公交出行的期待和訴求得不到持續(xù)關注和重視，全社會和各級政府部門支持“公交優(yōu)先”的輿論氛圍不濃。

常規(guī)公交的整體運行效率不升反降。我市公共汽（電）車的通行速度下降、準點率較低的現(xiàn)象一直沒有得到明顯改善，對于乘客的吸引力正在下降。除了小型轎車數(shù)量劇增的客觀因素外，公交道路通行優(yōu)先權的缺失和公交線路、站點的科學調(diào)整機制缺乏也是重要原因。一方面，公交路權優(yōu)先缺乏有力保障，市區(qū)內(nèi)尚未形成與公交線路相配套的公交專用道網(wǎng)絡體系，道路交叉口公交優(yōu)先未能落到實處，公交專用道被其他非特許車輛占用的情況仍時有發(fā)生。另一方面，我市公交線路的設置和調(diào)整主要采取由公交公司擬定后向主管部門上報審批的方式進行，公交線路的重復系數(shù)和非直線系數(shù)都較高，且部分公交站臺由于無法滿足高頻率到達的公交車輛進站上下客需求，公交列車化現(xiàn)象較為嚴重。

公共汽（電）車站點配套設施缺失。目前杭州市區(qū)（包括蕭山、余杭）共有公交首末站186個，其中121個采取臨時租用、借用或路邊臨時占道方式進行調(diào)度發(fā)車，相關站點配套設施無從保障。如45路公交首末站（長板巷站），所有公交司機和工作人員調(diào)度、吃飯、休息都在一間不到10平方米的站房內(nèi)；13路公交線首末站（文三路馬塍路路口站），由于缺乏站點配套設施，司機如廁要步行1公里多。為了避免高峰時段形成堵點只能采取現(xiàn)場人工調(diào)度車輛，類似的公交一線司機在起終點站停車難、就餐難、如廁難、休息難的問題一直沒有得到有效解決。

大公交規(guī)劃實施的剛性弱。圍繞大公交體系換乘銜接，我市先后編制完成了《杭州市換乘樞紐規(guī)劃》、《杭州市軌道交通站點周邊綜合交通銜接規(guī)劃》、《杭州市公交場站規(guī)劃》等相關規(guī)劃。然而，在實施過程中，規(guī)劃的剛性不足，調(diào)整的隨意性往往較大。近幾年，規(guī)劃中的多個公交中心站或停?；仨椖勘蝗∠?。如地鐵1號線的婺江路站、鳳起路站、彭埠站、九堡站等公交銜接場站至今未按規(guī)劃落實，喬司南站公交場站現(xiàn)被改作停車場。

公交相關補貼和票價的形成機制不夠科學。杭州市《關于政府購買城市公交服務的實施意見》（杭政辦函〔2007〕330號）所建立的“一購買兩聯(lián)動”機制，在具體實施過程中，只對燃料成本進行聯(lián)動補貼，而未對公交企業(yè)員工工資進行聯(lián)動補貼，原定三年一核定的規(guī)定沒有實行。同時，我市仍是國內(nèi)為數(shù)極少的還保留公交月票制的城市，公交票價優(yōu)惠項目繁多，有待進一步優(yōu)化理順。

公交企業(yè)員工隊伍的建設缺乏保障和前瞻性考慮。常規(guī)公交一線司機勞動強度大，工作責任重，還面臨著停車難、就餐難、如廁難、休息難的“四難”問題，工作環(huán)境較差，但其收入水平卻低于杭州全市非私營單位就業(yè)人員平均工資水平，導致目前公交司機招工難、留人難，一線司機缺口不斷加大，公交司機隊伍青黃不接情況較嚴重。另一方面對今后大公交體系從業(yè)員工的用工數(shù)量、薪酬待遇也缺乏前瞻性的考慮和保障機制。

進一步推進“公交優(yōu)先”工作的建議

領導到位，形成強有力的協(xié)調(diào)機制和輿論氛圍。盡快成立由市政府領導牽頭、市級相關部門和區(qū)、縣（市）主要領導參加的優(yōu)先發(fā)展城市公共交通協(xié)調(diào)領導小組，落實辦事機構與人員，提出公交發(fā)展的總體意見，充分發(fā)揮其領導和規(guī)劃、統(tǒng)籌作用，協(xié)調(diào)解決包括常規(guī)公交、地鐵、出租車、小區(qū)（水上）巴士、公共自行車在內(nèi)的大公交體系發(fā)展過程中存在的難題。提升社會大眾和新聞媒體對于“公交優(yōu)先”的關注度，提升公交乘客的話語權，在全社會形成公交優(yōu)先不是公交企業(yè)優(yōu)先，不是部門優(yōu)先、行業(yè)優(yōu)先，其實質(zhì)是百姓優(yōu)先、大眾優(yōu)先、多數(shù)人優(yōu)先，是在城市人口擁擠、交通擁堵、空間狹小、環(huán)境污染嚴重、大多數(shù)人收入不高的情況下的城市交通發(fā)展的明智選擇的共識，為我市公共交通發(fā)展創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境和社會氛圍。

整合力量，盡快提升常規(guī)公交整體運營效率。一方面，要不斷加強公共汽（電）車的路權優(yōu)先保障：結(jié)合杭州實際情況，確定明晰的公交專用道設置標準，對公交專用道實施系統(tǒng)性規(guī)劃和建設；抓緊研究落實公交車優(yōu)先通行信號系統(tǒng)，確保公交車路口優(yōu)先通行；加快人行過街設施建設，提升公交車輛通行速度；加大執(zhí)法力度，查處違規(guī)占用使用公交專用道行為，保障公交專用道的使用效率。另一方面，要積極探索公共汽（電）車線路和站點的優(yōu)化機制，整合各方力量，逐步梳理和優(yōu)化市區(qū)現(xiàn)有的公交線路；對市區(qū)現(xiàn)有的部分公交車站進行改進，應用推廣分離式設站和深港灣改造，增加公交?？康目臻g。

科學規(guī)劃，大力加強大公交體系的長遠建設。要堅持以公共交通為核心，科學規(guī)劃、配置和利用交通資源，建立以公共交通為主導的城市交通發(fā)展模式。要提早進行地鐵沿線站點周邊配套公共交通設施的配套規(guī)劃，并確保規(guī)劃實施的剛性。對于地鐵出入口和站點上蓋物業(yè)，應當借鑒國內(nèi)外其他城市的先進經(jīng)驗，形成將地鐵、公共汽（電）車、小區(qū)巴士、出租車等交通車輛和設施綜合在一起無縫對接的公交體系，從而將地下交通和地面交通有機組合，實現(xiàn)相互補充和相互支撐。同時，還要加強地鐵與公交在導向標志完善、語音播報提示、換乘票價優(yōu)惠方面的銜接和聯(lián)系。大力提倡和鼓勵開通小區(qū)巴士、區(qū)域環(huán)線、支線等短距離“微循環(huán)”公交線路，接駁主干道公交站點和地鐵。繼續(xù)優(yōu)化公共自行車還取點與地鐵公交站點的銜接，以無縫對接助力公交“最后一公里”。

完善機制，落實政府購買服務政策。對于“一購買兩聯(lián)動”政策，要在對燃料價格進行聯(lián)動補貼的基礎上，落實對公交企業(yè)員工的工資聯(lián)動補貼，并結(jié)合市場成本變動和公交優(yōu)惠人員數(shù)量增減的科學統(tǒng)計，建立補貼標準的動態(tài)調(diào)整機制。在強化成本費用的評估和約束機制、合理審定成本及加強公交內(nèi)部管理的基礎上，進一步完善政府購買服務機制。物價部門應在堅持公交低票價的原則下，對各種票價優(yōu)惠政策和優(yōu)惠措施進行清理、規(guī)范與簡化。

以人為本，改善公交司機工作環(huán)境與待遇。加強大公交從業(yè)人員的用工數(shù)量、保障機制的前瞻研究。目前要采取有效措施，改善公交司機工作環(huán)境，提高薪酬待遇，以穩(wěn)定的員工隊伍保障我市公共交通的持續(xù)健康發(fā)展。要動員各方力量，利用各類資源，完善主城區(qū)、中心區(qū)域公交首末站服務保障設施，解決一線司機起終點站就餐難、如廁難、休息難的問題。

（作者單位：市人大常委會財經(jīng)工委）