文/林尚立

在整個國家治理體系當中，基層治理扮演什么樣的角色？它的現(xiàn)代化又有什么樣的內涵？

從國家整個制度安排來看，基層自治制度是我國制度體系的重要一環(huán)；從國家治理能力的建構來說，基層自治制度的完善，基層治理能力的提升，是國家治理體系現(xiàn)代化很重要的組成部分。我們的基層自治和基層社會治理存在著諸多的問題和缺陷，其核心就在于基層自治主體的成長、自治能力的提升與自治制度的安排沒有匹配起來。

基層自治意味著社會具有自我調節(jié)的能力，具備了這個能力，國家治理才能在比較低的成本上取得比較高的效益。如果基層自治能力不行，基層治理體系不完善，基層自治作用不顯著，國家的治理就是高成本的，而且同時可能是低效率的。所以，基層自治是一個創(chuàng)造低成本、高效益的治理體系。另外，基層治理的水平是國家治理水平的風向標，是國家治理體系是否完善的重要衡量標準。任何國家，它一定是多維治理的，而最最基本的主體就是社會，最最重要的空間就是基層，所以沒有基層治理也就沒有社會自治。

完善基層治理體系，提高基層治理能力，是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。在構建國家治理體系的時候，應該要包容、幫助、推動社會的成長，使社會成長之后去承擔自我治理和自我調節(jié)的功能。我國的基層治理不是通過創(chuàng)建體系來完成的，因為這個制度體系我們已經具備，而是應該通過創(chuàng)造、培育新的治理主體，讓基層自治制度真正發(fā)揮作用。

當代中國，基層情況千差萬別，基層治理能夠動用的資源、能夠采用的方式肯定也各有不同。但不管有怎樣的差別，要實行地方治理，首先，要組織起來，松散的基層社會要變成有序的社區(qū)組織；第二，要有公共利益關懷；第三，在這個關懷下有社區(qū)認同；第四，在社區(qū)里面有一兩個核心組織起作用，比如說外國人社區(qū)里可能是商會或其他組織；第五，要有社區(qū)精英，他們能夠很好地動員和服務社區(qū)。在任何一個社區(qū)治理中，這些都是基本的要素。要將這些基本要素整合起來，必須要具備三個層面要素：一是要有一些社區(qū)公約，二是要有一些組織機制和體系，三是社區(qū)要有自己的文化。但是，從我們今天的社區(qū)治理實踐來看，三個層面中我們比較充分的要素是組織，因為我們有黨組織、村委會、居委會等，但是公約和文化是缺乏的。

關于基層治理的體系，首要是參與者應該是居民，居民不參與，所謂治理就是空中樓閣；其次是居民自組織，比如業(yè)委會、各種興趣團體等；第三，在居民自組織主體中有一個核心組織，能夠把各種各樣的組織再組織起來，那就是我們的政黨組織；第四，核心主體是擁有行政權的政府，由其提供服務，進行管理，滲透到社區(qū)去。基層治理體系就是由個人、居民組織、組織的組織、政府四個層次構成的。

社區(qū)治理需要一定的組織機制基礎，這是前提。但是，我們還需要看這個組織機制是嵌入的還是內生的，從社區(qū)自治來看，最好的機制是內生的。我們的問題是，社區(qū)無法內生出組織，嵌入的組織能夠解決社區(qū)“管理”的問題，但是不能轉化為社區(qū)本身的一個內在的力量，也就解決不了社區(qū)“治理”的問題。所以，我們的基層治理經常會出現(xiàn)“行政有效，治理無效”的情況。因為，治理深入到一定的細致層面，它一定是社會自我組織、自我參與形成，它一定是社會和政府合作而形成的，如果沒有這種合作，只是政府單方面的行政行為或政治行為，那么這個行為也許能夠達到行政目標或政治目標，但達不到治理目標。

治理的最基本目標是創(chuàng)造一種有序的公共生活。公共生活，在不同的社區(qū)里面應該是有差異的；但行政卻是程式化的，靠程式化的行政管理不可能解決社區(qū)里的所有問題。一個社區(qū)存在的問題，另一個社區(qū)不一定有，這也正是說明了基層自治存在的必要性。

在目前的基層治理工作中，維穩(wěn)是重要的一塊，基層社會的維穩(wěn)，第一層意思是保一方平安與和諧，第二層意思是保證社區(qū)里不要生出危險因素。維護社區(qū)的自我穩(wěn)定和安全，是任何一個社區(qū)都要面臨的問題。但社區(qū)的維穩(wěn)能力和范圍是有限的，它應該限于社區(qū)治理的事務范圍之內。社區(qū)成員所具有的權利空間是超越社區(qū)的，而社區(qū)的治理權能卻僅限于社區(qū)事物和社區(qū)范圍內。社區(qū)成員的“維權”，很多時候是針對國家、政府甚至市場行為的，涉及到的權利義務關系遠遠超出社區(qū)“維穩(wěn)”和社區(qū)治理的范疇，要社區(qū)針對這樣的“維權”行為進行“維穩(wěn)”是勉為其難的。比如，由于拆遷、環(huán)境污染等問題引發(fā)上訪，再讓社區(qū)去做維穩(wěn)，實際上等于讓社區(qū)來承擔由上一級政府或者國家所帶來的問題，這超出了社區(qū)的能力范圍。

維權是維穩(wěn)的基礎。基層治理層面的維權，維護的是各種各樣的基本權益，比如：居住權、公民基本的交往的權利等。這個維權除了面對政府之外，有時候還面對市場和社會。因此，社區(qū)不僅要維整個社區(qū)的權，而且要維所有居民的權。維穩(wěn)是消極的，維權是積極的，等到權利被侵害才維權就有可能導致維穩(wěn)，而保障社區(qū)以及社區(qū)居民的基本權利不因社區(qū)任何一個人的不當行為而被侵害，這叫維權，如此這個社會就和諧了。因此維權是更高形式的維穩(wěn)。維權本身也是很好的社區(qū)建構機制，當我們能夠維權的時候，實際上社區(qū)就開始形成協(xié)商和談判的機制。當我們的社區(qū)治理能夠使這個社區(qū)的基本權益得到保障，這個社區(qū)就一定是自治的。

不能把社區(qū)的維穩(wěn)混同于國家的維穩(wěn)，也不能把國家治理和維穩(wěn)的任務簡單地轉移給社區(qū)，那是不現(xiàn)實的。社區(qū)對國家維穩(wěn)最大的貢獻是保護社區(qū)的平安和諧，不讓危險的因素在社區(qū)里產生。超出這個層面的維穩(wěn)和維權，應該按照法律的程序來解決。

如何去培育社會的自組織能力？要實現(xiàn)有效的社會自組織，其實根本還在于法治化跟制度化，行政命令式的管理，難免出現(xiàn)低效率和“一放就亂，一管就死”的問題。傳統(tǒng)中國“皇權不下縣”，到縣以下就是自治的。只要自治的氛圍好，它就能形成一個比較好的自治狀態(tài)。這涉及到當?shù)氐淖迦航Y構、文化資源、鄉(xiāng)紳力量等，這些因素決定一個社區(qū)的治理狀況。而目前的問題是，原先村落社會的這些治理要素已經被破壞，城市社區(qū)治理也不可能再依賴這些要素，我們需要的是社區(qū)公約、居民組織、社區(qū)文化存在等新的要素。在這些要素的共同作用下，培育有機的社會。

要形成有機的社會，需要幾方面因素的共同作用，不能絕對化。既需要政府跟政黨積極去培養(yǎng)，也需要通過制定制度和法律為社會自治創(chuàng)造成長的空間，讓各類社會組織、社區(qū)精英成長起來。當然，黨的組織也好，政府組織也好，要學會去做社會的工作，培養(yǎng)和成長之間存在一個互動的過程。這個過程的長短，取決于有沒有社區(qū)精英這么一個能夠做社會工作的“種子”，有這個種子就能把社會力量聚合起來，反之，社會的自我發(fā)育就很難。

所以對政府來說，所謂引導培養(yǎng)社區(qū)的有機生長，關鍵就是要播撒一些能夠激活社會生長的“種子”。比如說，上世紀九十年代有一批從企業(yè)退下來的車間主任很會做社會工作，很熟悉很了解社會，通過他們的作用，整個社區(qū)變成一個共同體，居民、社區(qū)單位、市場組織就聚合起來了。這類社區(qū)精英就是社區(qū)有機生長的種子。而我們現(xiàn)在的基層，了解社會、善于做社會工作的種子太少了。我們進行社區(qū)管理靠簡單地推行政策是不夠的，實際上社區(qū)工作不是靠政策，而是靠人做的。革命要播種，社會建設也要播種，中國共產黨就是要做好社區(qū)建設的“播種”工作。有機社會的建設并不是一件復雜的事情，有種子，有土壤，有空間，有陽光雨露，它自然就生長發(fā)育了。