程慧

2014年4月29日，美國商務部產業(yè)安全局發(fā)出緊急通知，宣布在其《出口管理條例》實體清單（Entity List）中增加8家中國公司和1名中國個人，理由是這9個實體通過中國的核武器銷售商（李方偉）給伊朗彈道導彈項目提供了支持，不符合美國防擴散出口管制法規(guī)，違背了美國的國家安全和外交利益。這意味著，涉及的實體在今后與美國相關管制物項的進口、轉出口必將受阻。美國政府在未給予任何事先告知的情況下，單方面出擊，涉及實體正常國際貿易的運轉將被迫中斷或調整。中國企業(yè)，尤其是管制物項進出口企業(yè)，必須充分了解美國實體清單的規(guī)定及運作過程，從而提高風險防范意識，采取必要措施，規(guī)避和減少國際貿易中擴散的風險和損失。

一、實體清單是美國最終用戶管制的重要組成部分

出口管制是美國維護其國家安全利益的重要手段，經過多年的積累，美國出口管制的很多措施已經成為國際通行做法，其中就包括了最終用戶和最終用途管制措施。最終用戶（End User）是指商品和技術的最終接收人。最終用途（End Use）是指商品和技術的實際目的和應用。美國通過最終用戶和最終用途的核查，來決定是否批準管制物項及技術的出口許可。

美國商務部產業(yè)安全局根據《出口管理條例》對兩用物項的出口實施最終用戶和最終用途管制?！冻隹诠芾項l例》第744部分是美國商務部關于最終用戶和最終用途管制政策規(guī)定最集中的體現，全共22個章節(jié)并有5個附件。20世紀90年代以來，最終用戶的核查問題不斷受到重視。為了使核查工作更順暢地開展，產業(yè)安全局通過制定和公布名單的方式，以警示出口商，這類名單包括了實體清單、拒絕人員名單以及紅旗指標等。其中，實體名單于1997年2月由商務部首次發(fā)布，被認為參與擴散活動的最終用戶都進入榜單，以此明確告知出口商，在未得到許可證時，不得幫助這些實體獲取受本條例管轄的任何物項，同時，有關許可證的申請應按照《出口管理條例》第744部分規(guī)定的審查標準接受審查，且向此類實體出口或再出口有關物項不適用任何許可例外的規(guī)定。

根據《出口管理條例》的規(guī)定，實體清單內容的增加、刪除和更改，都必須經過“最終用戶審查委員會”（以下簡稱委員會）。該委員會由商務部牽頭，包括國務院、國防部、財政部等部門代表。確定增加實體名單需要多數委員會成員投票通過，而確定刪除或更改實體名單則需要全體成員投票通過。委員會基于明確的事實，可以判定一個實體曾經、正在或有可能違背美國國家安全或外交政策利益時，就可以將該實體列入名單。與此同時，根據具體的情況，確定適用于該實體的許可證要求和申請審查政策。除了由組成部門提議增加、刪除或更改特定的實體名單外，委員會至少每年審查一次所有的名單。實體清單內的實體也可以申請取消或修訂名單，但申請不是單方面的，遞交書面申請的同時，還需要得到委員會主席提供的支持信息。

二、實體清單帶來的負面影響難以消除

2014年5月1日，美國商務部產業(yè)安全局公布了最新的實體清單。這份實體清單共涉及38個國家（地區(qū)）的583個實體，其中俄羅斯以131個實體位居第一，占22.47%；伊朗涉及的實體共59個，位居第二，占10.12%；阿拉伯聯合酋長國涉及的實體共56個，位居第三，占9.61%。1997年6月，中國工程物理研究院被列入實體清單，成為第一家進入實體清單的中國企業(yè)，截至目前，中國涉及的實體共49個，位居第四，占8.40%①。

根據清單內容，美國商務部對中國實體許可證審查政策提出了四種處理意見：其一，拒絕推定，涉及實體27個；其二，依照特定火箭系統和無人飛行載具最終用途的審查標準審核許可證，涉及實體16個；其三，逐案審查，涉及實體4個；其四，依照核最終用途的審查標準審核許可證，涉及實體2個。從此次新增的9個中國實體的情況看，其中8個實體都給予了拒絕推定的處理意見。

實際上，進入了實體清單就意味著進入了一個“黑名單”，美國出口商在向清單內的實體出口、再出口或轉讓《出口管理條例》中所列的物項及技術，必須申請許可證，并將接受更為嚴格的出口審查標準。從某種意義上說，進入實體清單已經成為拒絕給予許可證的主要依據。雖然《出口管理條例》為進入清單的實體提供了申請取消實體名單的程序，但具體的評價標準和條件卻非常模糊，美國政府更多的基于國家安全利益和外交政策需求去考量刪減的問題。此外，刪除實體還需要經過“最終用戶委員會”全體成員一致同意，這無疑又構成了一道程序性障礙，限制了企業(yè)自身作為以脫離清單的行動。

受實體清單的影響，相關中國企業(yè)正常的經濟行為被迫中斷，從美國采購任何《出口管制條例》項下的物項及技術的可能性幾乎為零。這實際上是剝奪了相關企業(yè)在美國的貿易機會，從而被迫退出美國市場。與此同時，相關企業(yè)在國際上的信譽也受到沖擊，在歐盟、日本等國家與美國出口管制保持步調一致的情況下，實體清單所帶來的連鎖反應不斷放大，受負面形象的拖累，相關企業(yè)有可能喪失在美國以外其他市場的機會，潛在的經濟損失是巨大的。

三、建立內控機制是企業(yè)防范風險的有效手段

近年來，隨著國際社會對安全問題的日益關注，防擴散出口管制已經成為廣泛共識。早在2004年，聯合國安理會就通過了1540號決議，要求各成員國政府與企業(yè)一起加強防擴散出口管制。各主要發(fā)達國家也已推動企業(yè)建立內部控制機制，以幫助解決最終用戶和最終用途的界定，降低企業(yè)成為擴散源頭的風險。

作為負責任的大國，我國政府已經加入一系列國際防擴散條約和國際公約，也頒布了一系列出口管制法規(guī)和條例。然而，由于出口管制在我國發(fā)展的時間并不長，大多數企業(yè)的出口管制意識不高，對違規(guī)出口的風險也沒有太多的認識。與此同時，我國企業(yè)數量龐大、業(yè)務內容多樣、經營活動廣泛，政府很難在全球范圍內對其出口活動實施統一、有效的監(jiān)管，因而企業(yè)成為了出口管制鏈條中薄弱的環(huán)節(jié)，容易因自身的行為落人口實，成為國際社會尤其是美國密切關注的對象。當前，我國正加大對國防工業(yè)和科技創(chuàng)新的高額投入，一批新興的高新技術企業(yè)迅速壯大，同時，傳統軍工產業(yè)市場化趨勢明顯，軍工企業(yè)自主經營權進一步放開，軍民兩用品以民品形式出口的情況增多?？梢灶A見，我國兩用品和高科技產品的國際貿易將不斷增加，技術轉讓也會日益頻繁。面對異常復雜的國際國內安全形勢，如何在國際市場上追求經濟利益的同時，減少擴散帶來的風險和損失，更成為企業(yè)審慎對待的問題。

實際上，為了幫助企業(yè)規(guī)避擴散風險，我國政府已出臺相關指導政策。在2007年1月國務院頒布的《關于修改<中華人民共和國核兩用品及相關技術出口管制條例>的決定》中，首次提出了企業(yè)內控機制建設的問題。2007年8月，我國商務部發(fā)布《關于兩用物項和技術經營企業(yè)建立內部出口控制機制的指導意見》，提出了在從事兩用物項和技術研發(fā)、生產及進出口企業(yè)中，推行建立內控機制。該指導意見還明確了企業(yè)內控機制建設的基本原則、構成要素及政府在企業(yè)內控機制建設中起到的作用。為鼓勵企業(yè)建立內控機制。2009年，商務部出臺《兩用物項和技術出口通用許可管理辦法》，建立內控機制成為企業(yè)申請通用許可的必要條件之一。

內控機制要求企業(yè)以防擴散為最終目的，建立起資源流動的追蹤和控制系統，從企業(yè)業(yè)務意向階段開始，明確定位企業(yè)相關資源流動狀態(tài)，排除敏感國家、敏感物項和敏感用戶?；谠撓到y，企業(yè)能夠對客戶背景和相關交易進行全面的盡職調查，并能夠將最終用途和最終用戶與我國及其他國家管制要求加以對比，對被限制的目的地或用戶不予轉讓。通過這種做法，一方面可以防止違法出口，避免納入相關國家擴散“黑名單”的范圍，維護企業(yè)正常國際貿易的良性運轉；另一方面也更好地應對日趨復雜的國際國內安全形勢，為企業(yè)后續(xù)開展國際經濟合作提供便利條件。

從根本上說，建立內控機制不僅僅是企業(yè)履行防擴散責任的義務，更是企業(yè)贏得國際合作伙伴信賴，穩(wěn)定和擴大海外市場，獲得可持續(xù)發(fā)展的重要保證。目前，世界主要國家的大型企業(yè)和國防企業(yè)都建立了嚴格的內控機制。我國企業(yè)在開展國際業(yè)務時，也應提高對擴散風險的防范意識，加強自身控制機制的建設，尋求企業(yè)在經濟全球化形勢下更有利的發(fā)展。

注：

①中國實體數據僅限大陸地區(qū)，不包括中國香港所涉的49個實體和中國臺灣所涉的2個實體。

（作者單位：商務部研究院）