趙淑芹 杜鵬飛

按照全國(guó)第一次土地詳查數(shù)據(jù)，我國(guó)1996年耕地面積為19.51億畝，人均耕地1.59畝。我們形成了2億多戶、戶均耕地7.5畝的超小規(guī)模的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)。截至2011年底，全國(guó)實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積12.77億畝，家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶2.288億戶。經(jīng)營(yíng)耕地10畝以下的農(nóng)戶有2億多戶，占家庭承包戶總數(shù)的85%以上。

“無(wú)地農(nóng)民”與流轉(zhuǎn)實(shí)踐

按照農(nóng)村土地承包法規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包。農(nóng)村土地承包制是以“家庭”為單位承包，非個(gè)人承包，就像任何集體成員都是集體經(jīng)濟(jì)的共有者一樣，所有家庭成員應(yīng)該是家庭承包地的承包者之一。1994年之前是集體向家庭發(fā)包，1994年之后集體發(fā)包的承包地通過(guò)家庭內(nèi)部調(diào)整實(shí)現(xiàn)均分。除土地征收、自然災(zāi)害或流轉(zhuǎn)等其他政策行為外，從政策推演上，實(shí)施家庭承包制不會(huì)產(chǎn)生“無(wú)地農(nóng)民”。

從1978年開(kāi)始實(shí)施家庭土地承包制算起，我國(guó)農(nóng)民可以劃分為三代，第一輪承包中獲得承包地的為第一代農(nóng)民，1994年第二輪延包中獲得承包地的為第二代農(nóng)民，“增人不增地，減人不減地”政策之后的為第三代農(nóng)民，即1994年后出生，通常意義上只能靠家庭內(nèi)部調(diào)整土地，而無(wú)村集體發(fā)包承包地的農(nóng)民。如果承包地在家庭內(nèi)部不均分，則第三代農(nóng)民就是 “無(wú)地農(nóng)民”。如果從1994年算起，今天這些“無(wú)地農(nóng)民”已經(jīng)成年了，只是他們還留在有地的家庭里。隨著時(shí)間的推移，農(nóng)村非流轉(zhuǎn)（非土地征收、非承包權(quán)轉(zhuǎn)讓等）導(dǎo)致的無(wú)地農(nóng)戶將會(huì)逐步增加。

“無(wú)地農(nóng)民”和“失地農(nóng)民”有差異。失地農(nóng)民是在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的，一般有土地補(bǔ)償款，通常被政府納入保障體系，在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面得到行政力量的照顧。 “有地農(nóng)民”有承包地，但“無(wú)地農(nóng)民”可以享有宅基地和其他集體建設(shè)用地的權(quán)利。由此可得，農(nóng)村存在無(wú)地戶和有地戶，無(wú)地戶分為流轉(zhuǎn)和非流轉(zhuǎn)無(wú)地戶，有地戶分化為少地戶和多地戶。

農(nóng)戶可以分為離農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶、純農(nóng)戶和無(wú)地戶四類。純農(nóng)戶是典型意義上的農(nóng)民，一般自己耕作土地，并具有盡力養(yǎng)護(hù)土地自然生產(chǎn)力的繼承慣性。以農(nóng)為主的兼業(yè)農(nóng)戶的主要收入來(lái)源于土地利用，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)是其補(bǔ)充。以非農(nóng)為主的兼業(yè)農(nóng)戶的主要收入來(lái)源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，土地利用是其補(bǔ)充，典型的傳統(tǒng)農(nóng)村的離農(nóng)者一般為通過(guò)升學(xué)、參軍、招工等進(jìn)入城市，且有穩(wěn)定職業(yè)和居所的城市“雙棲”居民和農(nóng)村工商戶。

政府應(yīng)當(dāng)同步推進(jìn)農(nóng)村各種要素市場(chǎng)的發(fā)展，在大力促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的同時(shí)，積極發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)，使勞動(dòng)力市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的發(fā)展相互匹配協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)不僅是擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模、土地資本化的需要，也是解決無(wú)地農(nóng)戶或無(wú)地農(nóng)民發(fā)展的需要。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式選擇

——通過(guò)農(nóng)地資本化利用外來(lái)資本與技術(shù)。城市企業(yè)或公司是通過(guò)股份集合分散的社會(huì)資本創(chuàng)造利潤(rùn)的基本組織形式。一家一戶的家庭經(jīng)營(yíng)方式難以與城市或產(chǎn)業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)。依托集體土地利用外來(lái)資本和外來(lái)資本利用集體土地有本質(zhì)區(qū)別。無(wú)論是江蘇的華西村，還是北京鄭各莊都是依托集體所有的土地和勞動(dòng)，充分利用外來(lái)資本富民的。

目前，就村集體而言，來(lái)自外部的資金主要為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（耕地直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼）、各種政府惠農(nóng)工程投入（土地整治、中低產(chǎn)田改造）、政府政策性貸款（農(nóng)村小額低息貸款等）、城市工商下鄉(xiāng)資本等。城市工商下鄉(xiāng)資本與國(guó)家政策性資金不同，為外來(lái)資本利用集體土地的形式。雖然通過(guò)這種方式將城市資本、科技、人才等要素引入集體土地，有利于全面實(shí)現(xiàn)提升農(nóng)村土地要素能力，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模與集約經(jīng)營(yíng)，但這種方式以農(nóng)村讓出部分土地要素剩余為代價(jià)。只有農(nóng)戶家庭依托集體土地，通過(guò)承包地資本化流轉(zhuǎn)，比如抵押，加上家庭非農(nóng)剩余積累，引入一定的外部資金與技術(shù)，如城市工商資本創(chuàng)造財(cái)富是必然趨勢(shì)。

——通過(guò)農(nóng)戶承包地集中和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地集約拓寬農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈。農(nóng)村向城市輸送農(nóng)產(chǎn)品等生活必需品，城市向農(nóng)村提供高附加值的工業(yè)品一直是我國(guó)城鄉(xiāng)之間的分工格局。改變農(nóng)村地區(qū)單一產(chǎn)業(yè)類型，借助土地以最低成本延長(zhǎng)、拓寬農(nóng)業(yè)，主動(dòng)增強(qiáng)與現(xiàn)代工業(yè)的對(duì)接能力，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕的可選路徑。

按照不改變土地所有制、土地用途和不損害農(nóng)民利益的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前提，當(dāng)前可以采取承包地集中提高農(nóng)戶承包地收益：一是農(nóng)戶承包地松散集中。實(shí)行類似日韓和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)協(xié)組織進(jìn)行農(nóng)戶農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等環(huán)節(jié)的專業(yè)化分工，通過(guò)農(nóng)協(xié)組織（非盈利性的農(nóng)協(xié)生產(chǎn)組織、市場(chǎng)）+農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)（農(nóng)戶負(fù)責(zé)生產(chǎn)）的雙層合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)戶收益；二是通過(guò)農(nóng)戶承包地集中流轉(zhuǎn)。通過(guò)合作社規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方式，克服獨(dú)立農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的內(nèi)在缺陷和自產(chǎn)自銷與市場(chǎng)對(duì)接談判能力不足，減少由于市場(chǎng)波動(dòng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)及交易成本，既可增加農(nóng)戶收益，拓寬無(wú)地農(nóng)戶剩余勞動(dòng)力就地就業(yè)渠道。

建立農(nóng)村工業(yè)園，通過(guò)用地出讓、租賃、入股等，實(shí)現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)入農(nóng)村。工業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)入農(nóng)村，既能減少城市的環(huán)境污染，減輕因人口集中而產(chǎn)生的諸如住宅緊張、交通堵塞等“城市病”，又能擴(kuò)展農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使一部分農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，可以有效地促進(jìn)農(nóng)村的有限土地向資源配置效率高的地方集中，又可提高農(nóng)村集體建設(shè)用地效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村富余。

——依托宅基地集約流轉(zhuǎn)增強(qiáng)農(nóng)村自身的城市化能力。如何權(quán)衡農(nóng)村發(fā)展與城市發(fā)展優(yōu)先次序是集體土地制度改革的基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的相互作用下，傳統(tǒng)部門(mén)會(huì)發(fā)生內(nèi)部變化，形成一個(gè)源于傳統(tǒng)又突破傳統(tǒng)，與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)密不可分的新型中元結(jié)構(gòu)。過(guò)去一直走勞動(dòng)力進(jìn)入城市和集體建設(shè)用地通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤政策輸入城市的做法，造成土地先于人口城市化和只要農(nóng)村地不要農(nóng)村人的城市化，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)矛盾。新型城鎮(zhèn)化是中央提出的未來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的一個(gè)新的路徑，其核心與本質(zhì)是給予鄉(xiāng)村社會(huì)足夠的動(dòng)力和權(quán)力，發(fā)展其自我控制能力，以實(shí)現(xiàn)其自我維持機(jī)制，以應(yīng)對(duì)城市化和工業(yè)化過(guò)程中的種種挑戰(zhàn)，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌均衡發(fā)展。與農(nóng)村要素向城市流動(dòng)的遷移城市化比，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)兩條腿走路，推動(dòng)農(nóng)村自生城市化能力是必然趨勢(shì)。

以農(nóng)戶宅基地集約整治為基礎(chǔ)的村民集中居住之所以備受農(nóng)民詬病，主要緣于集中后節(jié)省的土地用于為城市騰挪建設(shè)用地指標(biāo)，遠(yuǎn)離了通過(guò)村民集中居住提高農(nóng)村居民的城市生活品質(zhì)的目標(biāo)?；貧w村民集中居住的真正目標(biāo)，通過(guò)農(nóng)戶宅基地集約流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村實(shí)現(xiàn)城市生活品質(zhì)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供動(dòng)力。