陳江　胡玲

歷時(shí)3年，由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同公安部、財(cái)政部、國(guó)土部等14部門編制的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（20142020）》于2014年3月16日正式發(fā)布。這一被稱為“新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型之路的風(fēng)向標(biāo)”的《規(guī)劃》，圍繞的主線就是全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式。而從理論脈絡(luò)探尋，城鎮(zhèn)化包含產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口轉(zhuǎn)移集聚和城市農(nóng)村雙繁榮的多重要義。

從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化，從粗放的工業(yè)發(fā)展到轉(zhuǎn)型期的工業(yè)未來(lái)籌謀，方方面面都關(guān)乎著未來(lái)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)前景。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的道路抉擇，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)命運(yùn)、產(chǎn)業(yè)革新、人民生活幸福等宏觀微觀的各個(gè)層面，這也顯示出研究城鎮(zhèn)化歷史與現(xiàn)實(shí)的意義。

城鎮(zhèn)化源流與要義

從概念上來(lái)講，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)鄉(xiāng)格局進(jìn)一步提高綜合配套設(shè)施，個(gè)體人員各司其職，以提高現(xiàn)代化的進(jìn)程。從源流上看，“城鎮(zhèn)化”一詞是中國(guó)學(xué)者創(chuàng)造的一個(gè)新詞匯，在實(shí)踐中逐漸發(fā)展并賦予其中國(guó)特色。1991年，學(xué)者辜勝阻在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》中使用并拓展了“城鎮(zhèn)化”的概念，在后來(lái)的研究中，他力推中國(guó)的城鎮(zhèn)化概念，并獲得一批頗有見解、影響較廣的研究成果。據(jù)粗略估計(jì)，在2012年之前，關(guān)于城鎮(zhèn)化的概念至少有20種以上。具有代表性的并符合中國(guó)西部地區(qū)現(xiàn)實(shí)的觀點(diǎn)是城鎮(zhèn)化是由農(nóng)業(yè)人口占很大比重的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向非農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的現(xiàn)代文明社會(huì)轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程，是衡量現(xiàn)代化過(guò)程的重要標(biāo)志。

中共第十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。這是近50年來(lái)中國(guó)首次在最高官方文件中使用“城鎮(zhèn)化”。

回顧國(guó)內(nèi)外學(xué)者們的研究，發(fā)現(xiàn)大體上是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化是否相協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化影響機(jī)理兩個(gè)方面來(lái)論述的。分析中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化問(wèn)題必須充分考慮所處的中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型周期。在經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及城鎮(zhèn)化發(fā)展主要是政府作用的結(jié)果。在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，中央與地方政府之間的財(cái)政分權(quán)決定了地方政府根據(jù)個(gè)地方的不同資源狀態(tài)，采取不同的經(jīng)濟(jì)支持計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)了不同時(shí)期、不同省份的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同特色。

改革背景下的城鎮(zhèn)化與工業(yè)發(fā)展

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中總結(jié)，可以看到政府對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及城鎮(zhèn)化發(fā)展作用的三個(gè)關(guān)鍵之處：第一是中央政府與地方政府之間關(guān)系，第二是政府政策對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及城鎮(zhèn)化發(fā)展影響，第三則是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期——中央政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。新中國(guó)成立后，我國(guó)通過(guò)社會(huì)主義改造，用了不到三年的時(shí)間就形成了集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。雖然在1958年到1978年改革開放之前，中國(guó)采取了多次分權(quán)化改革，但是由于存在著意識(shí)形態(tài)上的障礙，市場(chǎng)化改革很難在政治上被接受，社會(huì)主義只能采取行政命令配置資源。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府與地方政府之間是上下級(jí)關(guān)系，地方政府及企業(yè)只不過(guò)是執(zhí)行上級(jí)及中央政府的計(jì)劃而已。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)政府通過(guò)行政干預(yù)的方式實(shí)現(xiàn)了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展。但這種發(fā)展模式并不符合我國(guó)的國(guó)情。

改革開放時(shí)期——地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由于信息及激勵(lì)不足必然導(dǎo)致效率低下，出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。為緩解財(cái)政危機(jī)，中國(guó)政府試圖通過(guò)分權(quán)改革解決出現(xiàn)的問(wèn)題，但是由于意識(shí)形態(tài)的影響始終沒(méi)有在體制上實(shí)現(xiàn)突破。財(cái)政壓力的進(jìn)一步加大催生了財(cái)政分權(quán)改革，突破了體制障礙。以1994年為分界線，劃分為兩個(gè)不同階段。

第一，20世紀(jì)80年代，計(jì)劃與市場(chǎng)并行配置資源的“雙軌制”形式大大調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，有利地促進(jìn)了地方工業(yè)的發(fā)展。當(dāng)時(shí)所處的宏觀環(huán)境下，中國(guó)政府實(shí)行的是增量改革戰(zhàn)略，即在大體上維持國(guó)有經(jīng)濟(jì)現(xiàn)有體制的條件下，容許私有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和引入部分市場(chǎng)機(jī)制，使中國(guó)出現(xiàn)計(jì)劃與市場(chǎng)并行配置資源的“雙軌制”形式。地方政府地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)了民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展。而價(jià)格“雙軌制”下的“財(cái)政包干”在制度上為促進(jìn)地方政府有動(dòng)力去增加地方財(cái)政收入、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)提供了激勵(lì)。但這一階段的改革，由于主要發(fā)生在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展吸引農(nóng)村勞動(dòng)力的工業(yè)化并沒(méi)有對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生較大影響，因此，這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化水平仍然沒(méi)有調(diào)整到與工業(yè)化水平相適應(yīng)的程度。加之，我國(guó)以戶籍制度為核心的二元經(jīng)濟(jì)體制的延續(xù)，造成地方政府沒(méi)有足夠權(quán)利推動(dòng)城鎮(zhèn)化。

第二，20世紀(jì)90年代，伴隨著中央新一輪的改革，建筑業(yè)與地產(chǎn)業(yè)異軍突起，帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展。經(jīng)過(guò)多次的嘗試與反復(fù)的爭(zhēng)論，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的若干問(wèn)題的決定》，這標(biāo)志著財(cái)政體制全面改革的開始。這一階段的財(cái)政改革主要是以“分稅制”代替“財(cái)政包干”?！胺侄愔啤备母镆?guī)范了地方政府的行為，并按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則按稅種劃分中央與地方的收入。實(shí)行“分稅制”直接導(dǎo)致了企業(yè)大部分收入劃歸中央政府，地方政府開始尋求其它增加財(cái)政收入的方式，繼而把精力放在了發(fā)展建筑業(yè)上。與之相伴而生的是城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展。

中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

從《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》等權(quán)威資料中可以得知，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平總體上呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的勢(shì)頭，從1949年的10.64%上升到2011年的51.27%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的最新數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)2013年的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.7%，再創(chuàng)新高。

但從結(jié)構(gòu)上來(lái)看，在不同時(shí)期我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平存在著明顯的區(qū)別。大致上以1978年和1994年為界將我國(guó)城鎮(zhèn)化水平劃分為三個(gè)不同階段。建國(guó)后到改革開放這段時(shí)期城鎮(zhèn)化水平比較低，去除掉特殊情況，城鎮(zhèn)化率維持在10%—20%之間。如果僅僅考察1950年代到1978年代的城鎮(zhèn)化水平，可以看到這時(shí)的城鎮(zhèn)化水平基本是穩(wěn)定在17%水平上。

背景因素上看，我國(guó)為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)而實(shí)行的一系列制度安排限制了人口在城鎮(zhèn)（城市）的聚集。從1978年代到1990年代中期城鎮(zhèn)化率維持在20%—30%之間。這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化水平相對(duì)于前一時(shí)期有了明顯的提高，但比后一時(shí)期低很多，因此屬于中等發(fā)展水平。這一時(shí)期，國(guó)家的政策是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，采取“就地轉(zhuǎn)移”吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的方式，因此，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城鎮(zhèn)化水平雖有上升，但速度還不是很高。endprint

第三階段是從20世紀(jì)90年代中期到現(xiàn)在，這一階段城鎮(zhèn)化水平較高，從1996年的30%一直上升到2003年的40%，到2013超過(guò)5%達(dá)到歷史最高點(diǎn)，年平均增長(zhǎng)率達(dá)到了41%之多。根據(jù)前面的分析可知，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因?yàn)槲覈?guó)戶籍制度的松動(dòng)，城市產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力主要是農(nóng)村勞動(dòng)力的吸引，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化水平的迅速提高。

從1978年實(shí)行農(nóng)村改革開始，地方政府為了增加財(cái)政收入，在“雙軌制”體制背景下，大力促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重得到明顯的提升，與之伴的是第一產(chǎn)業(yè)（主要的工業(yè)）產(chǎn)值及第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重的相應(yīng)下降。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量從1978年的152萬(wàn)個(gè)發(fā)展到1988年的1888個(gè)，在整個(gè)20世紀(jì)的90年代基本保持穩(wěn)定。企業(yè)職工人數(shù)從1978年的2826萬(wàn)人，呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，到20世紀(jì)的90年代達(dá)到了近億人的規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值也呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從1978年的493億元，到1983年已過(guò)千億，并且在1988年之后出現(xiàn)更大幅度的增長(zhǎng)，達(dá)到了6千億水平，在此基礎(chǔ)上逐年增長(zhǎng)，到1990年更是超過(guò)萬(wàn)億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量、職工人數(shù)及總產(chǎn)值數(shù)據(jù)的變化，反映出在當(dāng)時(shí)地方政府的維護(hù)和支持下鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展情景。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

從總體趨勢(shì)上看，中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)同城鎮(zhèn)化發(fā)展水平基本一致（由于我國(guó)原有重工業(yè)比重較大的初始條件和特色發(fā)展的道路，其變動(dòng)不符合錢納里模式）。伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重逐年下降和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重逐年上升，城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)。

整體上看，三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展都呈現(xiàn)出規(guī)律性的變動(dòng)，即第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重逐年下降，同時(shí)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重逐年上升。從1952年至1978年改革開放之前，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平基本上屬于停滯時(shí)期，這一時(shí)期實(shí)行的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，并利用各種制度安排勞動(dòng)力就業(yè)，因此，這一時(shí)期第二產(chǎn)業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重基本沒(méi)有太大變動(dòng)。1978年到1990年代中期，隨著農(nóng)村改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展吸引了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力及城市失業(yè)人員就業(yè)，使城鎮(zhèn)化水平得到了提升。20世紀(jì)90年代以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的全面推進(jìn)，戶籍制度為中心的城鄉(xiāng)二元體制改革的有序進(jìn)行，我國(guó)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村人口得以大規(guī)模流動(dòng)與轉(zhuǎn)移，使得城鎮(zhèn)化水平得到較大幅度的提升，保持了一個(gè)較高速度的增長(zhǎng)。

可見，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)化水平有顯著影響，尤其是第二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展有較大的作用。因此，在我國(guó)新一輪的以城鎮(zhèn)化（城市化）發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史時(shí)期，應(yīng)當(dāng)充分重視第二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重的穩(wěn)步提升。這就要求政府政策要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)注意農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整加以適應(yīng)。面對(duì)著現(xiàn)階段地方政府“土地財(cái)政”負(fù)面效應(yīng)的不斷加劇，中央政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行深入的財(cái)政體制改革，調(diào)整與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，使其政策向有益于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及城鎮(zhèn)化的方向發(fā)展。

作者陳江系黑龍江省綏化學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究

作者胡玲單位系綏化學(xué)院檔案室endprint