陳艷華，林依標

(1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇南京 210093；2.福建省國土資源廳，福建福州 350001)

移土培肥專項規(guī)劃實施保障體系的研究

陳艷華1，2，林依標2

(1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇南京 210093；2.福建省國土資源廳，福建福州 350001)

移土培肥專項規(guī)劃實施保障體系與對策措施研究是移土培肥專項規(guī)劃編制的一項重要內(nèi)容。從制度、政策、觀念、技術(shù)等方面，總結(jié)了移土培肥工作存在的問題，提出了構(gòu)建移土培肥專項規(guī)劃實施保障體系的思路，制定了包括目標層、管理措施層和具體措施層3個層次的規(guī)劃實施保障措施體系與內(nèi)容。在實施保障體系中，目標層是指移土培肥專項規(guī)劃實施管理目標；管理措施層主要由法律法規(guī)、機制保障、管理保障和技術(shù)保障四大模塊構(gòu)成；具體措施層主要包括細化的法規(guī)、制度、規(guī)范、標準和技術(shù)等方面的內(nèi)容。規(guī)劃實施保障體系的研究與制定有助于理順移土培肥工作中存在的問題，提出有針對性的制度、政策與技術(shù)等方面的安排，促進移土培肥專項規(guī)劃發(fā)揮其應有的作用。

移土培肥；專項規(guī)劃；實施保障體系

耕作層是自然界成百上千年進化過來的[1]。保護耕地實際上是要保護耕作層。目前，絕大部分的耕作層都被占用耕地的建設項目占用了。2012年國土資源部出臺了《關(guān)于提升耕地保護水平 全面加強耕地質(zhì)量建設與管理的通知》(國土資發(fā)〔2012〕108號)，明確要求積極推行移土培肥，統(tǒng)籌做好建設占用優(yōu)質(zhì)耕地耕作層剝離和再利用；同時，要求凡城鎮(zhèn)周邊及各類園區(qū)、東北及中東部等優(yōu)質(zhì)土壤豐富地區(qū)，各類建設集中連片占用耕地的，都應開展耕作層剝離和再利用；占用基本農(nóng)田的，必須進行耕作層剝離和再利用。2014年，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》(國土資發(fā)〔2014〕18號)，進一步強化關(guān)于耕作層剝離再利用制度，要求全面實施耕作層剝離再利用制度，建設占用耕地特別是基本農(nóng)田的耕作層應當予以剝離，用于補充耕地的質(zhì)量建設，超過合理運距、不宜直接用于補充耕地的，應用于現(xiàn)有耕地的整治。開展移土培肥工作，首先是要開展移土培肥專項規(guī)劃工作，對特定區(qū)域范圍內(nèi)未來較長時期的建設占用耕作層剝離、存儲、覆土再利用等方面所作的統(tǒng)籌安排與綜合協(xié)調(diào)，并且制定實施規(guī)劃的對策與措施。

移土培肥專項規(guī)劃是一項新的規(guī)劃，國內(nèi)很少有地方開展相應的規(guī)劃編制與實施工作，只有部分地區(qū)針對個別建設占用耕作層項目開展耕作層剝離再利用工程[2-12]，耕作層剝離面積比例小。在實踐過程中也發(fā)現(xiàn)了一定的問題，包括制度安排、部門職責、組織實施、項目管理、評價考核等方面[13-18]，導致移土培肥制度難以全面推廣，項目實施難度大，需要進一步規(guī)范，并且理清關(guān)系。移土培肥專項規(guī)劃編制的最終目的是要付諸于實施，否則只能是紙上談兵。如何保障移土培肥專項規(guī)劃的順利實施，促進移土培肥專項規(guī)劃發(fā)揮其應有的作用，達到充分保護且優(yōu)化利用建設占用的耕作層，提高新開發(fā)耕地質(zhì)量，改良瘠薄型中低產(chǎn)田，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是該規(guī)劃編制時需要解決的重要問題。

1 現(xiàn)行移土培肥項目實施存在的問題

1.1 土壤保護認識不足 目前，土地的價值主要通過土地價格來體現(xiàn)，耕地的價值主要通過征地補償價格來體現(xiàn)，體現(xiàn)的主要是面積與位置的價值，并非真正的土壤價值。在現(xiàn)實社會中，建設占用耕地時往往采用的是占“地”又占“土”的方式，無視土壤的價值。土地危機意識并未轉(zhuǎn)化到土壤危機意識上來，社會對土壤的珍惜遠遠不如對水的珍惜，開發(fā)建設項目對土壤的取棄幾乎到“濫”的程度。

1.2 法律法規(guī)遇到瓶頸

1.2.1 《土地管理法》未對建設占用耕作層剝離再利用進行硬性要求?！锻恋毓芾矸ā返谌l規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。”“可以要求”只是一種“彈性管理”，地方政府可要求也可不要求，較少有地方政府出臺相應強制性的實施條例與辦法對建設占用耕作層進行剝離再利用。

1.2.2 補充耕地的責任與義務需要調(diào)整。按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，用地單位占用耕地時，交完耕地開墾費就完成了補充耕地的法定義務。如果再要求用地單位剝離、留存耕作層表土，或者剝離表土造成地表下降，用地單位再取回廢土墊地，那么就需再投入資金，大大影響用地單位開展耕作層剝離再利用的積極性。

1.3 缺乏相應的具體政策

1.3.1 出臺具體實施政策的地方政府少，而且政策缺乏可操作性。從目前各地出臺的移土培肥政策情況來看，地方政府真正出臺相關(guān)政策并進行大范圍實施的比例很少，即使有部分地方政策出臺相關(guān)辦法，但也存在操作難與難以實施的問題，實際開展移土培肥的規(guī)模比例十分低下。目前，僅有吉林省、貴州省、廈門市和寧波市等地方人民政府出臺建設占用耕地層再利用相關(guān)政策與方案。統(tǒng)觀各項政策文件，試點性的文件要求居多，納入常態(tài)化管理的少，而且文件中普遍缺乏對表土如何剝離利用、資金如何落實等方面的具體辦法與要求，可操作性與可持續(xù)性差。

1.3.2 表土剝離資金需求大，難以落實。耕作層土壤剝離再利用工程需要經(jīng)過剝離、運輸、存儲、覆蓋四道主要工序。據(jù)測算，1 hm2耕地剝離30 cm表土后，運到5 km以外的項目區(qū)上再利用，以實際值計，剝離和搬運成本需7.2萬元/hm2，每增加5 kg剝離和搬運成本平均增加3萬元/hm2。然而，按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，建設單位依法繳納耕地開墾費后就已履行了補充耕地義務，在目前沒有法律硬性規(guī)定的情況下要求用地單位再增加投入以開展土壤剝離工作，推行難度較大。而且，建設單位在剝離耕作層之后還需回填土，要負擔回填土的費用，如福州大學城閩江學院耕作層剝離項目中，建設單位因回填地基費用達4.5萬元/hm2。

1.4 缺乏相應的管理辦法與技術(shù)規(guī)范 ①缺乏相應的移土培肥項目管理辦法，包括立項、設計、檢查、驗收等各個環(huán)節(jié)；②缺乏相應的技術(shù)標準與規(guī)程，包括耕作層剝離項目規(guī)劃設計規(guī)范、耕作層剝離標準與技術(shù)規(guī)范、耕作層存儲點選址要求與建設技術(shù)規(guī)范、客土區(qū)選擇要求與客土技術(shù)規(guī)范等。

2 構(gòu)建移土培肥專項規(guī)劃實施保障體系的基本思路

規(guī)劃實施是落實規(guī)劃各項目標任務的具體措施和方法。通過制度的設計，規(guī)劃能夠在各級部門間有效實施，其側(cè)重點則在于貫徹規(guī)劃方案所要實現(xiàn)的特定目的和既定任務而采取的不同管理途徑與保障措施。構(gòu)建移土培肥專項規(guī)劃實施保障體系，應以科學利用、合理布局、效益成本兼顧、公眾參與的基本理念為指導原則，以實施科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和資源保護的戰(zhàn)略思路為基本目標，在結(jié)合規(guī)劃區(qū)實際情況的前提下，創(chuàng)新體制機制，落實移土培肥專項規(guī)劃。

為保障移土培肥專項規(guī)劃的順利實施，必須從法律法規(guī)、機制保障、管理保障和技術(shù)保障等方面入手，加強在組織管理、資金保障、績效考核等方面的體制機制創(chuàng)新。具體來看，就是要以完善的法律法規(guī)體系，作為規(guī)劃實施的必要依據(jù)，以靈活的、有效的機制建設保障強化規(guī)劃實施的效果，以有效的行政管理手段來組織、指揮和監(jiān)督規(guī)劃的實施，以運用科學先進的技術(shù)手段為規(guī)劃提供高效的技術(shù)支持。

3 移土培肥專項規(guī)劃實施保障體系基本框架和內(nèi)容

3.1 基本框架 移土培肥專項規(guī)劃實施保障體系設置分為三個層次、四大保障措施(圖1)。三個層次即目標層、管理措施層和具體措施層。目標層是指移土培肥專項規(guī)劃實施管理目標；管理措施層主要為法律法規(guī)、機制保障、管理保障和技術(shù)保障；具體措施層是上一層次的深化，主要體現(xiàn)為細化的法規(guī)、制度、規(guī)范、標準和技術(shù)等有關(guān)內(nèi)容。四大保障措施包括法律法規(guī)保障措施、規(guī)劃實施機制保障措施、規(guī)劃實施管理保障措施和規(guī)劃實施技術(shù)保障措施。

圖1 移土培肥專項規(guī)劃實施保障體系框架

3.2 基本內(nèi)容

3.2.1 法律法規(guī)保障措施。

3.2.1.1 修改《土地管理法》或地方法規(guī)，明確建設占用耕作層剝離要求。建立以法律法規(guī)為中心，專項法規(guī)和地方法規(guī)相配套的規(guī)劃實施法律運作體系，強化省、市級的地方性法律法規(guī)的建設。國家應盡快修改《土地管理法》，將建設占用耕作層剝離再利用由推薦性要求改為強制性要求，或者由省、市級地方政府綜合考慮本地實際情況，出臺基本農(nóng)田保護或土地整治條例，要求符合標準的耕作層必須進行剝離再利用。

3.2.1.2 出臺可操作性強的建設占用耕作層剝離再利用措施與辦法。應出臺相應的耕作層剝離再利用工作辦法，明確表土剝離利用管理工作的程序、職責、工作內(nèi)容及資金來源，將表土資源剝離再利用納入常態(tài)化管理。同時，建議規(guī)定凡是有非農(nóng)建設涉及占用耕地的項目，動工前應由國土部門或建設單位對表土進行剝離并運到指定地點，并由國土資源管理部門出具表土剝離驗收報告書后，非農(nóng)建設方可開工建設。

3.2.2 規(guī)劃實施機制保障措施。

3.2.2.1 資金保障機制。①擴大資金來源，強化資金保障。要充分發(fā)揮新增建設用地土地有償使用費和土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分，土地開發(fā)整理資金和小型農(nóng)田水利設施建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、耕地質(zhì)量建設、農(nóng)村道路、林網(wǎng)建設、庫周綠化帶等各項支農(nóng)資金的作用，提高資金使用的綜合效益。②探索移土培肥市場化運作。研究移土培肥市場化資金運作模式，建立多元化的移土培肥投融資渠道，形成以政府資金為主導，吸收社會資金投入的移土培肥資金保障體系。③實行項目資金專戶制，強化資金管理。設立項目資金專戶，工程項目實行“報賬”制管理，實行集中統(tǒng)一管理，專項列支，接受財政監(jiān)督和審計。由建設用地單位自己組織實施耕作層剝離的項目，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道驗收合格，按標準給予建設用地單位資金補助，或者對于該類企業(yè)可在稅收給予一定的減免。

3.2.2.2 激勵與約束機制。①制定移土培肥考核與獎懲辦法，建立移土培肥的獎懲機制。將建設占用耕作層剝離與再利用工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道年度工作目標考核。對積極實施建設占用耕作層剝離的基層組織和企事業(yè)單位，在經(jīng)濟上給予一定的獎勵；對建設占用耕作層剝離與再利用工作未達到上級政府規(guī)定要求的，可取消當年評先資格，并且取消其第2年建設用地計劃和暫停第2年建設用地農(nóng)轉(zhuǎn)用申報工作。②實行表土剝離保證金制度，鼓勵企業(yè)自主剝離。可實行表土剝離保證金制度，要求企業(yè)報送農(nóng)轉(zhuǎn)用項目時，附上建設占用耕作層表土剝離與運輸存儲方案，并且交納表土剝離保證金。待相關(guān)部門組織驗收通過后，退回表土剝離保證金。③建立剝土區(qū)與客土區(qū)農(nóng)民利益協(xié)調(diào)機制，提高項目實施效益。剝離的耕作層有可能客土在他人的土地上，或者客土于較遠的其他行政區(qū)新開發(fā)或新復墾的土地上，失地農(nóng)民無法繼續(xù)耕作，因此需要構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制，平衡剝土區(qū)農(nóng)戶與客土區(qū)農(nóng)戶之間的利益關(guān)系。

3.2.2.3 監(jiān)督機制。①鼓勵農(nóng)民參與，保障農(nóng)民權(quán)益。鼓勵農(nóng)民參與移土培肥工程規(guī)劃設計、項目實施的相關(guān)過程，鼓勵農(nóng)民投工投勞。項目實施要充分尊重農(nóng)民意愿，嚴禁侵害農(nóng)民利益。工程項目實施后，確需對土地權(quán)屬和承包地進行調(diào)整的應依法及時辦理。②充分征求意見，接受社會監(jiān)督。建立健全規(guī)劃編制的專家咨詢制度和部門協(xié)調(diào)機制，加強規(guī)劃的論證和協(xié)調(diào)。規(guī)劃批復之前要進行公示，充分征求社會大眾特別是相關(guān)利益群體的意見。規(guī)劃經(jīng)批準后，為提高規(guī)劃實施的透明度，實行移土培肥“陽光操作”，自覺接受公眾對規(guī)劃實施、管理的監(jiān)督。③廣泛宣傳耕作層保護的重要性，建立破壞耕作層舉報制度。進行廣泛宣傳，提高公眾保護耕作層的意識，并且在社會媒體上公布破壞耕作層舉報方式，建立舉報制度。

3.2.3 規(guī)劃實施管理保障措施。

3.2.3.1 加強規(guī)劃實施的組織領(lǐng)導。建立政府主導、國土搭臺、部門合作、公眾參與的工作機制，落實移土培肥目標任務。這是一項新工作。推進情況復雜，難度較大，必須切實加強領(lǐng)導。國土部門是該項工作的職能部門，負責牽頭該項工作的規(guī)劃計劃制訂，實施方案的審查批準和工程實施檢查及竣工驗收等工作；財政部門會同國土部門負責工程項目預算的審批下達、資金撥付和監(jiān)管，參與工程項目論證、實施監(jiān)督檢查和竣工驗收；農(nóng)業(yè)部門負責研究制定工程項目取土、客土技術(shù)規(guī)范和實施技術(shù)指導，參與工程的論證、實施監(jiān)督檢查和竣工驗收；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是表土剝離與再利用的直接實施者，要根據(jù)自身的工作任務，建立專門機構(gòu)，明確一名分管領(lǐng)導，指定專人負責這項工作，建立工作網(wǎng)絡，真正把這項工作落實到實處，以保證各地建設占用耕作層剝離和再利用工作深入規(guī)范有序地開展。積極爭取基層政府的支持。

3.2.3.2 嚴格移土培肥專項規(guī)劃的實施。建立農(nóng)轉(zhuǎn)用耕作層剝離預審制度，強化耕作層剝離行政管理，做好用地預測與計劃，同時編制移土培肥項目實施年度計劃；落實建設耕作層剝離過渡存儲區(qū)，構(gòu)建剝離耕作層存儲制度；做好客土區(qū)評價選擇工作，進行客土項目立項實施；加強計劃執(zhí)行情況的評估和考核，保障規(guī)劃目標的落實。

3.2.3.3 建立規(guī)劃實施監(jiān)督考核與修訂制度，確保規(guī)劃實施效果。監(jiān)測移土培肥專項規(guī)劃實施效果，建立規(guī)劃實施效果評估機制，及時修正規(guī)劃實施評估中發(fā)現(xiàn)的問題。構(gòu)建規(guī)劃修訂制度，明確修訂和調(diào)整前置條件，嚴格規(guī)劃修改和調(diào)整程序。

3.2.4 規(guī)劃實施技術(shù)保障措施。

3.2.4.1 完善移土培肥技術(shù)標準體系。制定移土培肥專項規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程、耕作層剝離和客土工程設計、實施技術(shù)標準與規(guī)范、耕作層存儲技術(shù)規(guī)范與要求等相關(guān)技術(shù)規(guī)范與標準，形成集“調(diào)查—設計—施工—監(jiān)理—驗收”于一體的移土培肥工程技術(shù)標準與體系。

3.2.4.2 規(guī)范項目管理。規(guī)模項目實施要實行“業(yè)主負責制、公告制度、工程招投標制、監(jiān)理制”等項目管理制度。使用項目管理制度中，引入項目調(diào)查、設計、預算、監(jiān)理和驗收機制。

3.2.4.3 加強培訓，提高從業(yè)人員技術(shù)水平。加強移土培肥專業(yè)教育，提高項目立項、項目設計、工程概預算、項目審查、項目實施、項目驗收等業(yè)務管理水平，切實提高移土培肥技術(shù)人員專業(yè)素質(zhì)，為移土培肥工作提供專業(yè)的人力資源保障。

4 結(jié)語

移土培肥專項規(guī)劃是一個新事物。規(guī)劃對象有著自己的特色與特點。在規(guī)劃實施時，會遇到各種各樣的問題，需要憑借一種系統(tǒng)性的思路與方法去構(gòu)建規(guī)劃實施保障體系。制定相應的法律法規(guī)、保障機制、管理措施以及相應的技術(shù)，全面系統(tǒng)地解決相應的問題，有助于保障專項規(guī)劃的順利實施，發(fā)揮專項規(guī)劃應有的作用，順利實現(xiàn)規(guī)劃確定的目標。移土培肥專項規(guī)劃是一個新的系統(tǒng)工程，探索實施過程中出現(xiàn)的新問題有待進一步探討。

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Study on Implementation Security System about Special Plan of Topsoil Stripping and Reuse

CHEN Yan-hua et al

(School of Geographic and Oceanographic Sciences of Nanjing University, Nanjing, Jiangsu 210093)

This paper aims to draw up the basic framework and content of the implementation security system about the special plan of topsoil stripping and reuse. Systematic analysis method is applied. This paper summarizes the existing problem about the topsoil stripping and reuses work from the law system, policy, ideas, technology and so on, and then proposes the train of thought to construct the implementation security system about the special plan. Based on the above analysis, this paper formulates the implementation security system and content about the special plan, which includes the target layer, the management measures layer and the specific measures layer of three levels. The target layer is the implementation management target about the special plan. The management measures layer includes laws and regulations, mechanism security, management security and technical support. The specific measures layer includes detailed regulations, system, norms, standards, technology and so on. The results indicate that it is an important content about the special plan compilation to study and make up the implementation security system about the plan, which will help to solve the existing problem in the topsoil stripping and reuse work, and put forward the targeted arrangement from the system, policy, technology and so on, and promote the special plan to play its due role.

Topsoil stripping and reuse; Special plan; Implementation security system

國土資源部公益行業(yè)專項項目(201011016-2)。

陳艷華(1983- )，男，福建福州人，工程師，在讀博士，從事土地整治規(guī)劃與技術(shù)方面的研究。

2014-04-28

S 28

A

0517-6611(2014)15-04647-03