黃劍輝
核心提示:在建立規(guī)范有效的融資機制方面,當(dāng)下第一步可以在規(guī)范地方政府平臺公司的基礎(chǔ)上完善“市政信貸”。
國家審計署去年底發(fā)布了全國政府性債務(wù)審計結(jié)果,目前中國政府債務(wù)整體規(guī)模與國際相比尚處于合理水平,中短期內(nèi)違約集中爆發(fā)的可能性不大,現(xiàn)階段的大規(guī)模融資具有合理性,但債務(wù)的相關(guān)風(fēng)險隱患正在逐漸顯現(xiàn),建議從完善制度設(shè)計、化解存量風(fēng)險和有效管理增量三方面同時入手進行“標(biāo)本兼治”。
《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》分別規(guī)定地方政府不得負(fù)債、不得為債務(wù)擔(dān)保,這既是地方政府通過“平臺公司”、影子銀行等工具融資的主要動因,也導(dǎo)致地方政府平臺的債務(wù)問題難以得到有效監(jiān)管。為此,建議國家盡快研究制定相關(guān)管理法規(guī),將原先隱蔽的問題“陽光化”。此外還應(yīng)加緊編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表,并根據(jù)各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況和政府債務(wù)現(xiàn)狀等因素,量化分析評估未來一個時期政府融資的合理規(guī)模,并以此作為對地方債務(wù)進行總量控制的主要依據(jù)。
作為配套政策,財稅體制改革也應(yīng)加快步伐。
在化解存量債務(wù)風(fēng)險方面,要進行分類清理。對于具有較大正外部性的公益性質(zhì)項目所對應(yīng)的債務(wù),可通過政府發(fā)行長期債券進行債務(wù)置換。其本質(zhì)是將長期的正外部性收益對應(yīng)的債務(wù)分?jǐn)偟捷^長時間內(nèi)由社會公眾進行消化。
對于因盈利性不足、效率低下而產(chǎn)生的非公益性不良債務(wù),可通過地方注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加大政策支持力度、盤活存量資產(chǎn)、提升效率和盈利性等方式改善償債能力;而對于收益確實無法改善的項目所對應(yīng)的債務(wù),首先可由地方政府出售一定的國有資產(chǎn)和土地直接償債,其次可通過成立資產(chǎn)管理公司,剝離壞賬處理,最后可通過銀行債轉(zhuǎn)股或直接核銷壞賬處理。
而對于可償還的債務(wù),首先可通過地方政府發(fā)債進行債務(wù)置換,其次可通過債轉(zhuǎn)股,并向市場出售部分股份,吸引民間資本投入。對于項目優(yōu)質(zhì)、債務(wù)期限匹配的債務(wù)(如長期政策性貸款項下的優(yōu)質(zhì)項目),既可以保留債務(wù)不變,也可通過資產(chǎn)證券化騰挪出低成本的信貸空間,以服務(wù)于其他項目,化解其他政府債務(wù)創(chuàng)造良好的宏觀條件。
在建立規(guī)范有效的融資機制方面,當(dāng)下第一步可以在規(guī)范地方政府平臺公司的基礎(chǔ)上完善“市政信貸”。比如,可從改革、規(guī)范“城投債”入手:第一,延長城投債的償還期限,將用于長期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城投債償還期限放寬至20年甚至更長;第二,在總量控制的前提下,適當(dāng)擴大城投債發(fā)行規(guī)模,使成本低、期限長的債券融資成為繼信貸后的又一主要方式,降低高成本債務(wù)比重;第三,建立類似美國的“一般責(zé)任債券”制度,對于長期的純公益性建設(shè)債券,由財政資金負(fù)責(zé)償還;第四,加強城投債及發(fā)行主體的信息披露,避免“黑箱”帶來場內(nèi)交易恐慌,波及一級市場發(fā)行。
還應(yīng)該最大限度鼓勵社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,降低地方政府負(fù)債融資壓力。比如可以通過資產(chǎn)證券化,將收益較好的債務(wù)向社會資本出售,可以通過出讓國有資本股權(quán),吸進社會資本進入,積極引入公私合營(PPP)的模式,還可以向社會開放能源、通信、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和文化事業(yè)領(lǐng)域,降低進入門檻。(支點雜志2014年7月刊)endprint