劉振華，劉 芳

(浙江水利水電學(xué)院 測繪與市政工程學(xué)院，浙江 杭州 310018)

目前，我國規(guī)劃內(nèi)剩余的1億農(nóng)村人口的飲水依然不安全，同時(shí)由于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提高、水源變化、水質(zhì)污染等原因，還有約2億新增農(nóng)村人口飲水不安全.根據(jù)《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間，全面解決2.98億農(nóng)村人口和11.4萬所農(nóng)村學(xué)校的飲水安全問題，使全國農(nóng)村集中式供水人口比例提高到80%左右，任務(wù)艱巨繁重.農(nóng)村飲水安全工程，凝聚民心，尊重民意，化解民憂，實(shí)現(xiàn)民愿，被譽(yù)為“德政工程”和“民心工程”.農(nóng)村飲水處理流程通常都采用“混凝-沉淀-過濾-消毒”的常規(guī)工藝，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低、飲水處理規(guī)模較小、飲水處理技術(shù)相對落后、飲水工程管理人員素質(zhì)較低等因素的影響，因此，水源安全就成為農(nóng)村飲水安全的核心，是民生水利的關(guān)鍵.因此，非常有必要探討農(nóng)村水源的公共物品屬性及保障農(nóng)村飲用水水源安全的相關(guān)問題，對政府部門及農(nóng)村居民解決農(nóng)村飲水安全提供參考作用.

1 農(nóng)村水源現(xiàn)狀

2010年12月31日出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(簡稱2011年中央一號文件)，提出：“到2013年解決規(guī)劃內(nèi)農(nóng)村飲水安全問題，‘十二五’期間基本解決新增農(nóng)村飲水不安全人口的飲水問題”水利部部長陳雷在2011年3月全國農(nóng)村水利工作會議上提出：“盡快讓農(nóng)民便捷地喝上潔凈水、放心水.要把農(nóng)村飲水安全擺在更加突出的位置.”農(nóng)村飲用水水源類型主要有地表水和地下水，供水工程類型主要有集中供水和分散式供水，水源安全是保障飲水安全的重要基礎(chǔ).根據(jù)水利部2008年組織調(diào)查數(shù)據(jù)顯示[1]，截止到2008年底全國農(nóng)村供水總?cè)丝?1 955萬人，集中式供水人口46 728萬人，分散式供水人口45 227萬人.其中，全國在農(nóng)村集中供水工程中采用地表水和地下水的供水人口比例，(見圖1)，東部地區(qū)(見圖2)，中部地區(qū)，(見圖3)，西部地區(qū)，(見圖4).由圖1、圖2、圖3、圖4可知，西部和東部農(nóng)村地區(qū)飲用水水源中采用地表水和地下水的供水人口基本相當(dāng)，中部地區(qū)采用地下水供水人口是地表水的2.5倍，全國整體上農(nóng)村飲用水水源主要還是以地下水為主，達(dá)到57%.

圖1 全國地表水和地下水的供水人口比例

圖2 東部地表水和地下水的供水人口比例

圖3 中部地表水和地下水的供水人口比例

圖4 西部地表水和地下水的供水人口比例

我國農(nóng)村飲用水水源地水質(zhì)保護(hù)形勢嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)為天然劣質(zhì)水問題突出、農(nóng)村飲用水水源地污染問題日趨嚴(yán)重.其中，農(nóng)村水環(huán)境的主要污染源包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、化肥和農(nóng)藥的過量和不合理使用、集約化養(yǎng)殖場污染、固體廢棄物污染和農(nóng)村污水處理基礎(chǔ)設(shè)施落后等.飲用水水源污染比較普遍，尤其是近年來相繼發(fā)生了一些突發(fā)性重大水污染事件，如沱江特大污染事故、松花江水污染事件、珠江北江水污染事件、湘粵邊界跨省鎘和砷污染事故、九洲江砷污染、陜西省山陽縣釩礦尾礦庫水污染事件.浙江省飲用水源地水體中氨基甲酸酯農(nóng)藥污染現(xiàn)狀及健康風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果表明：涕滅威、滅多威、克百威檢出率較高；河流型水源地水體中氨基甲酸酯農(nóng)藥污染比水庫型水源地嚴(yán)重[2].中國地質(zhì)調(diào)查局的相關(guān)專家在國際地下水論壇發(fā)言中提到，全國有90%的地下水都遭受了不同程度的污染，其中60%污染嚴(yán)重.除了其他污染源，化肥、農(nóng)藥的大量使用污染了農(nóng)村的地下水源，更由于村民大多是用手壓井直接抽取淺層的地下水，農(nóng)村居民往往成為地下水污染最直接的受害者.由此可見，農(nóng)村飲用水水源作為飲水安全的核心，與農(nóng)村居民的身體健康、生活幸福息息相關(guān)，是民生問題的關(guān)鍵，但水源安全形勢非常嚴(yán)峻.

2 農(nóng)村水源的公共物品屬性分析

農(nóng)村飲用水水源安全涉及的內(nèi)容較多，如水源水質(zhì)、水量、水源地氣候、備用水源地建設(shè)、水源地的生態(tài)環(huán)境保護(hù).在農(nóng)村地區(qū)一定區(qū)域內(nèi)，農(nóng)村居民人數(shù)和所需要的飲用水水源量相對保持穩(wěn)定，基本上可以認(rèn)為是一個(gè)定值.如果在該區(qū)域內(nèi)能夠提供的飲用水水源是安全的，則享受水源安全帶來的益處與該區(qū)域內(nèi)的居民人數(shù)無關(guān)，每位居民都能平等享受，此時(shí)具有完全的非競爭性.如果該區(qū)域內(nèi)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、社會福利較好，會吸引外地居民在本地進(jìn)行工作和生活，則會導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)居民人數(shù)的增加.由于該地飲用水水源的供給量是按照當(dāng)?shù)氐木用袢藬?shù)多少而設(shè)計(jì)的，即水源供給量是恒定的，則會造成由于外來人員的增加，導(dǎo)致本地居民享受水源安全帶來的益處下降或水源品質(zhì)降低.如果要繼續(xù)保持原來的飲用水水源安全帶來的益處，就只有增加水源的供給量，但這會造成水源安全成本的上升，導(dǎo)致邊際擁擠成本增加為正而不是零，表現(xiàn)出一定的擁擠現(xiàn)象.同時(shí)，還需要增加水源工程建設(shè)費(fèi)用、水源地保護(hù)成本，導(dǎo)致邊際生產(chǎn)成本增加為正而不是零，表現(xiàn)出一定的消費(fèi)競爭性特點(diǎn).因此，在該區(qū)域內(nèi)的一定居民人數(shù)下，飲用水水源安全具有完全的非競爭性；如果該區(qū)域內(nèi)的居民人數(shù)增加，則水源安全具有有限的非競爭性.

要保障農(nóng)村飲用水水源安全，從根本上需要改善水源地的生態(tài)環(huán)境，需要居民與政府一起共同參與保護(hù)水源的各種行為，如禁止堆放、傾倒和填埋粉煤灰、廢渣、放射性物品、有毒有害物品等各種固體廢物；禁止向水體排放含重金屬、病原體、油類、酸堿類污水等有毒有害物質(zhì)；禁止在水體清洗裝貯過油類或者有毒有害污染物的車輛、容器和包裝器材；禁止使用化肥和化學(xué)農(nóng)藥；破壞水源涵養(yǎng)林、護(hù)岸林以及與水源保護(hù)相關(guān)的植被；禁止新建化工、電鍍、制革、冶煉、印染、煉油、制漿造紙項(xiàng)目，以及含放射性的和其他嚴(yán)重污染環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目.保護(hù)飲用水水源地的生態(tài)環(huán)境、防治水體污染，無論從效率上還是從倫理道德上都需要每一位居民的參與，都不應(yīng)該將任何一位居民排除在外.在享受飲用水水源安全帶來的益處，不管是該區(qū)域內(nèi)的居民還是外來人員，也很難通過技術(shù)手段將他們排除在外，不然可能會引起社會的不穩(wěn)定，所以農(nóng)村飲用水水源安全具有非排它性.因此，農(nóng)村飲用水水源安全具有有限的非競爭性或排它性，屬于準(zhǔn)公共物品.同理也可以根據(jù)公共物品理論，分析得出農(nóng)村飲水安全具有準(zhǔn)公共物品特性.

3 基于公共物品理論的農(nóng)村水源保障措施

3.1 健全農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的法律法規(guī)體系

目前，我國現(xiàn)行法律架構(gòu)體系中，涉及飲用水源保護(hù)的法律主要有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國水土保持法》.其中，《中華人民共和國憲法》由全國人民代表大會通過，屬于基本法范疇，對水環(huán)境保護(hù)做了原則性規(guī)定；其余五部法律由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過，屬于一般法，或者單行法，他們從不同角度對水環(huán)境或水源保護(hù)進(jìn)行直接或間接的法律規(guī)定，是我國飲用水水源保護(hù)主要的法律依據(jù).涉及飲用水源保護(hù)的國家行政法規(guī)主要有《中華人民共和國水污染防治法實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國城市供水條例》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》.涉及飲用水源保護(hù)的地方法規(guī)比較多，如《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》《陜西省城市飲用水水源保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》《合肥市飲用水水源保護(hù)條例》《杭州市生活飲用水源保護(hù)條例》《廣東省東江水系水質(zhì)保護(hù)條例》《上海市飲用水水源保護(hù)條例》《大同市飲用水水源保護(hù)條例》《四川省飲用水水源保護(hù)管理?xiàng)l例》《南寧市飲用水水源保護(hù)條例》《安徽省城鎮(zhèn)生活飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》《青島市生活飲用水源環(huán)境保護(hù)條例》.這些法律法規(guī)中，涉及飲用水水源保護(hù)的規(guī)定比較分散，沒有形成系統(tǒng)的水源保護(hù)法律規(guī)定.由于各部法律法規(guī)的立法背景、立法目的等方面的差異，法律法規(guī)間存在不協(xié)調(diào)問題，甚至相互沖突，導(dǎo)致水源保護(hù)執(zhí)行難.同時(shí)，這些涉及飲用水水源保護(hù)的法律法規(guī)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)城市飲用水水源保護(hù)，對農(nóng)村水源保護(hù)的適用性較差，導(dǎo)致農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的法律法規(guī)體系不健全.因此，非常有必要建立健全飲用水水源保護(hù)的法律法規(guī)體系，或者由國務(wù)院負(fù)責(zé)制定“農(nóng)村安全飲用水條例”，或者由全國人民代表大會及其常委會制定一部覆蓋城鄉(xiāng)的“安全飲用水法”，以填補(bǔ)我國目前缺少農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的專門法律法規(guī).將飲用水水源保護(hù)，特別是農(nóng)村水源保護(hù)，單獨(dú)列出，對水源保護(hù)進(jìn)行系統(tǒng)性法律規(guī)定，為政府、社會團(tuán)體、農(nóng)村居民保護(hù)飲用水水源提供直接的明確的法律依據(jù)，規(guī)范水源保護(hù)相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)，從根本上解決農(nóng)村飲用水水源不安全問題.

3.2 政府應(yīng)承擔(dān)保障農(nóng)村水源安全的責(zé)任

農(nóng)村飲用水水源安全具有準(zhǔn)公共物品的屬性，無論從供給者角度還是消費(fèi)角度分析，都具有明顯的外部性特點(diǎn).從水源供給者角度分析，享受水源安全帶來的益處難以排除其他居民，所以供給者難以通過對水源收取費(fèi)用的形式將不付費(fèi)的居民完全排除在外，此時(shí)作為準(zhǔn)公共物品的水源安全產(chǎn)生了正外部性，對農(nóng)村居民的安全飲水福利產(chǎn)生正的溢出效應(yīng).從水源消費(fèi)者角度分析，由于供給水源難以排除他，消費(fèi)者即使不付費(fèi)也能從中享受水源安全帶來的益處，這就大大削弱了居民為消費(fèi)安全的水源而付費(fèi)的動(dòng)機(jī)，居民總是傾向于“搭便車”，享受水源安全帶來的正溢出效應(yīng).農(nóng)村居民的這種“搭便車”行為導(dǎo)致難以通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)安全水源的供需，大家都不愿意作為安全水源的供給者，出現(xiàn)“市場失靈”，即市場不能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu).公共物品具有外在正效應(yīng)，如果能像私人物品那樣能明確界定產(chǎn)權(quán)的話，那么公共物品的市場供給則是有效率的；但是，公共物品具有 “公共性”，明確界定產(chǎn)權(quán)是不可能實(shí)現(xiàn)的；因?yàn)槿绱耍参锲凡抛屨畞硖峁3].公共物品消費(fèi)上的非競爭性，使公共物品一直處于較低的定價(jià)水平，從而加劇了對公共物品消費(fèi)的不節(jié)制，而公共物品的非排它性則降低了私人供給公共物品的積極性[4]，所以政府需要承擔(dān)公共物品供給的責(zé)任.因此，對于農(nóng)村飲用水水源安全的供給必須依靠一種集中計(jì)劃的過程，以達(dá)到資源的有效配置.這種“集中計(jì)劃配置資源”的主體應(yīng)該是政府，包括中央政府和地方政府，中央政府為地方政府提供財(cái)政和政策支持，地方政府作為農(nóng)村飲用水水源安全的主要供給主體，應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任.同時(shí)，政府是可以潛在地解決農(nóng)村水源安全問題，因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)發(fā)展總體處于上升階段，財(cái)政收入以較高比例逐年增加，就可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，增加對農(nóng)村飲用水水源保護(hù)的投資，如水源地生態(tài)補(bǔ)償基金，為農(nóng)村居民提供安全的飲用水源，可以使居民的飲用水源狀況變得更好.必須把保障農(nóng)村飲用水水源安全供給，作為政府不可推卸的責(zé)任，是體現(xiàn)社會和諧、社會公正的重要方式.

3.3 鼓勵(lì)農(nóng)村居民參與水源安全的供給

長期以來，政府對農(nóng)村水源安全的供給處于缺位狀態(tài)，基本上是農(nóng)村居民自給自足，但水源安全本身具有公共特性.在公共物品提供方面存在著政府主導(dǎo)、社會主導(dǎo)和政府社會共同主導(dǎo)的三種模式，更為貼近我國實(shí)際的模式應(yīng)該為政府和社會共同主導(dǎo)模式；但是，我國的中介組織和第三部門在農(nóng)村公共物品供給過程中，其作用還沒有得到有效地發(fā)揮[5].根據(jù)農(nóng)村飲用水水源安全的內(nèi)容，包括水源水質(zhì)、水源水量、水源保證率、備用水源、水源地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，其中，農(nóng)村居民可以直接或間接參與水源安全供給的方面比較多，如參與防治污染水源的行為、備用水源建設(shè)、水源地的生態(tài)環(huán)境保護(hù).實(shí)際上政府也不可能完全供給水源安全，不然會導(dǎo)致供給的高成本和低質(zhì)量，必須要農(nóng)村居民的積極參與，特別是水源地環(huán)境保護(hù)和禁止污染水源的行為.農(nóng)村居民參與水源安全的供給，不僅僅可以保持水源安全，而且可以降低供給成本，提高水源供給效率.德國公共服務(wù)提供者實(shí)現(xiàn)了多元化，通過市場化方式，私營部門已廣泛從事于傳統(tǒng)上依賴于政府的行業(yè)，如水、能源等；美國采用私人供給城市供水，運(yùn)行費(fèi)用比政府供給減少15%～60%[6].因此，政府可以制定農(nóng)村水源安全供給的政策，鼓勵(lì)更多的農(nóng)村居民積極參與水源安全供給，如防治污染水源、水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)；方式可以靈活多樣，如政府與居民合作、委托居民保護(hù)水源；對參與的居民進(jìn)行必要的財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠措施，如醫(yī)療保障、教育等方面，調(diào)動(dòng)居民的積極性.

4 結(jié) 語

飲用水水源安全是農(nóng)村飲水安全的關(guān)鍵性因素， 2011年中央一號文件提出了解決飲水安全的目標(biāo).在中部地區(qū)，農(nóng)村飲用水水源主要以地下水為主，水源水質(zhì)、水源地環(huán)境污染是農(nóng)村飲用水水源不安全的重要因素，水源安全形勢總體上嚴(yán)峻.由于農(nóng)村飲用水水源的準(zhǔn)公共物品屬性，政府需要承擔(dān)起保護(hù)水源安全的責(zé)任，健全水源保護(hù)的法律法規(guī)體系，采取政策措施鼓勵(lì)農(nóng)村居民積極參與水源安全的供給，有利于從根本上解決水源不安全的問題，從而促進(jìn)農(nóng)村飲水安全的解決.

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