徐祥民　孫明烈

摘要

制定渤海特別法是目前海洋管理部門與學(xué)界關(guān)注的熱點話題，而其中執(zhí)行體制的規(guī)定則是制定這部法律首先需要解決的難點問題。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)行的法律在現(xiàn)行的執(zhí)行體制下的實施沒有對渤海產(chǎn)生理想的管理效果。因此，討論渤海特別法的執(zhí)行體制就要選擇新的體制。影響渤海特別法執(zhí)行體制選擇的決定性因素有三個：第一個是自然因素。渤海是一個半閉海，是我國唯一的內(nèi)海，構(gòu)成一個獨立的環(huán)境單位，渤海作為一個完整的大生態(tài)系統(tǒng)，這就要求把渤海當(dāng)成一個整體來對待。第二個是行政區(qū)劃因素。渤海沿岸有4個省和直轄市，與渤海環(huán)境管理有關(guān)的共有10個省、自治區(qū)和直轄市，這些行政區(qū)劃單位管理上存在的“搭便車”的可能，從而導(dǎo)致“公地的悲劇”。第三個是管理層級因素。從中央、省市自治區(qū)到市、縣，構(gòu)成渤海管理的“四級寶塔”，這“四級寶塔”卻并不總是一個保持高度一致的執(zhí)法體系。在這三個因素存在的前提下，首先，渤海特別法應(yīng)當(dāng)選擇目標(biāo)導(dǎo)向的執(zhí)行體制，將渤海環(huán)境管理作為目標(biāo)，通過目標(biāo)的約束促發(fā)執(zhí)法者的積極性，再由執(zhí)法者調(diào)動行政相對人的行動。其次，渤海特別法應(yīng)當(dāng)選擇共同負(fù)責(zé)的執(zhí)行體制，建立一個由渤海周邊行政區(qū)參加渤海環(huán)境管理機(jī)關(guān)，各行政區(qū)對渤海環(huán)境管理共同負(fù)責(zé)。最后，渤海特別法應(yīng)當(dāng)選擇政府責(zé)任的執(zhí)行體制。渤海環(huán)境保護(hù)是政府責(zé)任，而不僅僅是政府職能部門的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)把法律所要求的渤海環(huán)境保護(hù)融入有關(guān)層級的整個政府政策的統(tǒng)一體中，使之始終與其它政策相互影響、相互協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞渤海環(huán)境；渤海特別法；執(zhí)行體制

中圖分類號X197文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2014）07-0005-07doi：103969/jissn1002-2104201407002

凡需要行政執(zhí)行的法律都一定有其執(zhí)行體制，不管立法者是否意識到了這一點，也不管執(zhí)法者是否感受到了暗含于法律中的執(zhí)行體制的規(guī)制或者約束的存在。在建立渤海特別法成為學(xué)界和海洋管理部門議論的熱門話題[1]，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會等立法機(jī)構(gòu)也認(rèn)為有必要“抓緊制定有關(guān)管理條例”的情況下，渤海特別法的執(zhí)行體制應(yīng)當(dāng)受到人們的重視。如果制定渤海特別法進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的議事日程，這一法律的執(zhí)行體制也將成為立法者不得不考慮并應(yīng)當(dāng)給出合理答案的重大問題。本文將對這一重大而又艱深的問題做進(jìn)一步的探討。

1渤海特別法需要建立新的執(zhí)行體制

所謂執(zhí)行體制，說的是被國家立法權(quán)創(chuàng)造出來的法律怎樣付諸實施，也就是法律所富含的力量怎樣對具體的人或事產(chǎn)生影響的問題。執(zhí)行是相對于立法的一個話題，而這里所說的執(zhí)行體制是一個關(guān)于法治意義上的執(zhí)法問題的探討。這種探討的基本假設(shè)是：被立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制出來的法律必然運行，而法律的運行存在如何運行以及如何運行才能更有效的問題。執(zhí)行體制不是一種授權(quán)，就像宣布某項事務(wù)由某個機(jī)關(guān)或機(jī)關(guān)系統(tǒng)管理那樣，而是立法對其自身如何運動起來的一種安排。它與國家職能管理中的管理體制不是同一概念。我國的海洋管理體制可以是先海洋管理法而存在的體制安排。法的執(zhí)行體制是為特定法律的執(zhí)行而安排的，它與法律共進(jìn)退，法易則安排易，法廢則安排廢。當(dāng)相關(guān)法律被廢止時，這種體制安排也就完成了歷史使命。特定法律可以創(chuàng)設(shè)自己的執(zhí)行體制，比如《吉林省松花江三湖保護(hù)區(qū)管理條例》第四條創(chuàng)立了由吉林省人民政府設(shè)立的“松花江三湖保護(hù)區(qū)委員會”、“吉林省松花江三湖保護(hù)區(qū)管理局”和由該保護(hù)局“在與保護(hù)區(qū)相關(guān)的縣、市或重點區(qū)域” 設(shè)立的“保護(hù)站”為執(zhí)行主體的執(zhí)行體制，而不是吉林省原已存在的林業(yè)管理體制；也可以借用已經(jīng)存在的國家職能管理中的管理體制等，如我國《海域使用管理法》就是直接借用了我國已實行多年的海洋管理體制。正是因為新的立法常常借用已經(jīng)存在的管理體制，或由其他先行頒布的法律創(chuàng)立的執(zhí)行體制，所以立法者，甚至也包括研究者往往忽視了法的執(zhí)行體制問題的存在。渤海特別法的執(zhí)行體制就是指擬議中的渤海特別法將創(chuàng)設(shè)或借用怎樣的組織、設(shè)計怎樣的工作程序、運用怎樣的工作機(jī)制以實現(xiàn)其立法目的。

在回答渤海特別法應(yīng)當(dāng)建立怎樣的執(zhí)行體制之前需要先明確一點，即渤海并非沒有法，適用于渤海管理的法也當(dāng)然具有其自身的執(zhí)行體制。毫無疑問，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海環(huán)法》）及其配套行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章都適用于渤海環(huán)境管理?！逗－h(huán)法》第5條的規(guī)定反映了該法的執(zhí)行體制?！吨袊Ｑ笫聵I(yè)的發(fā)展》白皮書對由《海環(huán)法》確定的執(zhí)行體制也有清晰的概括，認(rèn)為那是一個“分工合作的管理體制”，且“對確保海洋環(huán)境保護(hù)法律的實施及有效保護(hù)海洋環(huán)境發(fā)揮了重要作用”。

《海環(huán)法》適用于渤海管理，《海環(huán)法》確立的執(zhí)行體制毫無疑問也適用于渤海管理。國家顯然沒有在《海環(huán)法》之外用別的法律確定別的執(zhí)行體制，在《海環(huán)法》效力存在而國家又沒有制定適用于渤海管理的特別法的情況下，也不允許在渤海管理上實行別的管理體制?！肮芾眢w制”是從事務(wù)出發(fā)形成的概念，是一個不必借助法律的支持便可以自立的體制。這與法律的執(zhí)行體制是大不相同的。不過，存在于現(xiàn)代社會的行政管理實踐中的管理體制與法律，尤其是典型的行政法的執(zhí)行體制又具有相近性。既然現(xiàn)行法律適用于渤海管理，渤海管理在現(xiàn)行法的規(guī)制下實際地運行著，為什么還要制定渤海特別法，還要討論適用于渤海的法律的執(zhí)行體制問題？基本理由是現(xiàn)行的法律在現(xiàn)行的執(zhí)行體制下的實施沒有對渤海產(chǎn)生理想的管理效果。以下數(shù)據(jù)可以在一定程度上支持這一判斷：

《中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》（2003）顯示，2003年“遼東灣……水質(zhì)較差……為劣四類海水”。四大海域海水石油類平均濃度“樣品超標(biāo)率為16.0%”，渤海海域最高。這還是渤海海域海水石油類物質(zhì)“平均濃度有所降低”的一年。

《中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》（2004）顯示，2004年渤?！八念惡土铀念惡Ｋ壤黾恿?2.0個百分點。主要污染因子為無機(jī)氮、活性磷酸鹽、石油類。”其中，“盤錦、滄州、唐山、濱州……近岸海域污染較重，全部為劣四類水質(zhì)”。

《中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》（2005）顯示，2005年雖然“四類和劣四類海水占19.2%，減少了26.1個百分點”，但“遼東灣、渤海灣，四類、劣四類海水比例”仍“在60%至80%之間”。渤海海域四類和劣四類海水在全國四大海域中仍高居第二位。

《中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》（2006）顯示，2006年渤海“輕度污染，一、二類海水比例為69.6%，……四類、劣四類海水為21.7%，……主要污染因子是無機(jī)氮、活性磷酸鹽和石油類?！薄斑|東灣、渤海灣”“水質(zhì)為重度污染”。

1999年修改的《海環(huán)法》已經(jīng)吸取了1982年《海環(huán)法》實施近20年的經(jīng)驗和教訓(xùn)，它應(yīng)該算一部“制定得良好的法律”，但這部法律的實施并未根本改變渤海嚴(yán)重污染的情況。2009年1月通過的《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》在充分肯定“十五”期間渤海環(huán)境保護(hù)工作的成績的基礎(chǔ)上不得不說渤海環(huán)境“形勢仍不容樂觀”。從該《規(guī)劃》列舉的“渤海生態(tài)環(huán)境存在的主要問題”來看，渤海環(huán)境形勢其實不只是不容樂觀，而是依然十分嚴(yán)重。這個判斷包含對現(xiàn)行《海環(huán)法》及其所確立的執(zhí)行體制的否定性評價。這是必須正視的結(jié)論。如果不能接受這個結(jié)論，制定渤海特別法的討論將失去必要性。盡管渤海是我國唯一的內(nèi)海，盡管渤海是一個半閉海，具有自成一體的獨立性，但這些特點都不能成為制定渤海特別法的充足理由。如果現(xiàn)行法律按照現(xiàn)行的執(zhí)行體制繼續(xù)執(zhí)行便可以把渤海環(huán)境治理好，便不需要另外制定渤海特別法，也不需要為這個新的法律重新設(shè)計執(zhí)行體制。

2渤海特別法執(zhí)行體制選擇的幾個“前提”

我國早已有適用于渤海的法，討論渤海特別法的執(zhí)行體制就是要在原有的適用于渤海管理的法律的執(zhí)行體制之外選擇新的體制。但是，這個選擇卻并不十分自由，盡管可以為選擇新的執(zhí)行體制找到很多理由，很多有很強(qiáng)說服力的理由。討論中的渤海特別法不僅是在《海環(huán)法》等已經(jīng)存在前提下的補(bǔ)救性立法，而且也不能不是在復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等背景下制定。如果說在新法與原有法律體系之間的關(guān)系上，在新法與舊法的關(guān)系上，渤海特別法一定要在適應(yīng)原有法律體系的前提下，在舊法許可的范圍內(nèi)選擇新的體制，那么，在討論中的立法與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等的關(guān)系上，渤海特別法同樣也只能是在適應(yīng)的前提下，在原有制度以及其他限制性條件許可的范圍內(nèi)做體制創(chuàng)新的努力。

通盤考慮影響渤海特別法執(zhí)行體制選擇的各種因素，我們認(rèn)為具有決定性影響力的因素有三個，即：自然因素；行政區(qū)劃因素；管理層級因素。

2.1自然因素

提出為渤海建立特別法的理由之一是在現(xiàn)行的《海環(huán)法》下渤海環(huán)境沒有得到有效治理。這個理由其實是不完整的。環(huán)境沒有得到有效治理這個判斷并非只適用于渤海。《中國環(huán)境狀況公報》（2006）顯示，在“渤海近岸海域水質(zhì)為輕度污染”時，“東海近岸海域水質(zhì)為中度污染”，其受污染的程度高于渤海。之所以沒有人主張為“東海近岸”這個污染更為嚴(yán)重的海區(qū)制定特別法，倡議立新法者只對渤海垂青，這是由渤海的特殊的地理特點決定的。渤海因為具有特殊的“天賦”條件，所以才得到了倡議立法者的特別眷顧。

在國土的意義上，渤海是我國唯一的內(nèi)海，依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，我國對渤海享有完全的主權(quán)。在自然地理上，渤海是一個半閉海。它也是我國管轄范圍內(nèi)唯一具有這種地理特征的海域。在討論建立渤海特別法的時候，第一個需要考慮的前提性因素就是這一點。

渤海作為太平洋東岸、中國大陸邊緣地區(qū)唯一的半閉海，它與其他海域之間相對隔離，具有環(huán)境和生態(tài)上的相對完整性，構(gòu)成一個獨立的環(huán)境單位，或者說是一個獨立的大生態(tài)系統(tǒng)。

渤海的這一特殊性對于渤海特別法的執(zhí)行體制選擇具有前定性的影響力。

渤海特別法是以渤海為管理對象的法，是關(guān)于渤海管理這項具體事務(wù)的法。這一法律的執(zhí)行體制應(yīng)當(dāng)服從渤海本身的特殊性。這里的條件與選擇之間的邏輯關(guān)系大致為：有渤海而有渤海管理事務(wù)，有渤海管理事務(wù)而有渤海管理法。在渤海、渤海管理事務(wù)、渤海管理法三者之間，前者是后者的條件，后者依據(jù)前者產(chǎn)生或者形成。在渤海與渤海管理事務(wù)之間是一種決定與被決定的關(guān)系，也就是說是渤海這個特定的遇到了嚴(yán)重問題的環(huán)境區(qū)域決定渤海管理事務(wù)，渤海管理事務(wù)是由渤海這個特定管理對象的存在而決定的。在渤海管理事務(wù)與渤海管理法之間是事務(wù)與手段的關(guān)系。渤海管理事務(wù)的存在或者發(fā)生決定是否需要渤海管理法，也就是決定是否需要使用法律手段管理渤海事務(wù)，渤海管理法是實施渤海管理，實現(xiàn)渤海管理目的的手段。手段應(yīng)當(dāng)服從事務(wù)的需要，這是不言自明的。

渤海特別法的執(zhí)行體制是渤海管理法內(nèi)設(shè)的體制，說渤海管理法作為執(zhí)行渤海管理事務(wù)的手段需要服從渤海管理事務(wù)的需要，也就包含了渤海特別法的執(zhí)行體制設(shè)計需要服從渤海管理事務(wù)的需要。

討論這一前定因素的意義主要在于說明，在創(chuàng)設(shè)渤海特別法的執(zhí)行體制時應(yīng)當(dāng)考慮自然的渤海向人們提出的是什么樣的管理要求，這樣的管理事務(wù)需要怎樣的管理體制，而不能簡單接受現(xiàn)有的和管理部門已經(jīng)習(xí)慣的執(zhí)行體制，或者只考慮立法和執(zhí)法等方面的制度因素。

渤海作為一個完整的大生態(tài)系統(tǒng)，其對管理立法提出的基本要求同時也是容易被人們忽略的要求是把渤海當(dāng)成一個整體來對待。而這一點在執(zhí)行體制上的表現(xiàn)更加突出。當(dāng)說起渤海環(huán)境管理時，著重點不是環(huán)境，而是渤海，就像渤海特別法這個概念的中心是渤海一樣。對渤海環(huán)境管理與環(huán)境管理兩者之間的關(guān)系，在邏輯上可以做出兩種不同的判斷，一種（甲種）是個別和一般的關(guān)系，相當(dāng)于環(huán)境管理與山東省的環(huán)境管理。另一種（乙種）判斷是兩種不同的環(huán)境管理，相當(dāng)于說中國的環(huán)境管理與美國的環(huán)境管理。如果把這兩種不同的判斷轉(zhuǎn)換為關(guān)于執(zhí)行體制的判斷，我們會發(fā)現(xiàn)，甲種判斷中的個別為一般所吸收，即個別是一般中的個別，山東省的環(huán)境管理體制就是我國現(xiàn)行法律體系下的環(huán)境管理體制；而乙種判斷可以包含兩種不同的執(zhí)行體制，美國的環(huán)境管理體制與中國的環(huán)境管理體制可以是兩種不同的管理體制。把渤海當(dāng)成一個整體來對待，渤海環(huán)境管理就不再是在渤海里進(jìn)行的環(huán)境管理，而是對渤海的管理。前者表達(dá)的是在渤海里實施的環(huán)境管理，這種管理在其他海域也同時實施著。它的基本特點是把在其它海域?qū)嵤┲沫h(huán)境管理適用于渤海；后者表達(dá)的是把渤海作為一個環(huán)境對象所進(jìn)行的管理。這種管理可以既不同于在我國其他海域?qū)嵤┑墓芾?，也不同于日本瀨戶內(nèi)海等特殊海域的環(huán)境管理。把渤海當(dāng)成一個整體來對待的環(huán)境管理這個命題提出的問題不是怎樣在渤海里實施某種環(huán)境管理，而是如何管理作為一個整體的渤海環(huán)境。

2.2行政區(qū)劃因素

在制定民商法等時，一般不需要考慮行政區(qū)劃問題，但在制定環(huán)境法時，尤其是討論已有明確地理界限的渤海為治理對象的渤海特別法的制定時，行政區(qū)劃就成了一個需要關(guān)心的問題。而在法律的執(zhí)行體制的設(shè)計上，對行政區(qū)劃的關(guān)注就更成為必不可少。

在渤海沿岸有4個省市，即山東省、河北省、遼寧省和天津市。這是我國現(xiàn)行行政區(qū)劃下瀕臨渤海的四個行政區(qū)域單位。如果把所有入渤海河流的流域所在省市級行政區(qū)劃單位都包括進(jìn)來，與渤海環(huán)境管理有關(guān)的還有河南、山西、陜西、內(nèi)蒙古、甘肅、青海等。我國行政區(qū)劃制度在環(huán)渤海區(qū)的區(qū)劃分布對于渤海特別法的執(zhí)行體制是前定的因素。國家不會為渤海特別法的制定及實施改變這種區(qū)劃現(xiàn)狀，我們討論渤海特別法的執(zhí)行體制必須從這種區(qū)劃的現(xiàn)狀出發(fā)，而不是脫離這種現(xiàn)狀而作單純的邏輯演繹。

上述行政區(qū)劃單位，在現(xiàn)行的環(huán)境法下都負(fù)有保護(hù)環(huán)境、執(zhí)行環(huán)境法的職責(zé)，從而也都對渤海環(huán)境管理負(fù)有某種責(zé)任。但是，當(dāng)我們把渤?？醋饕粋€環(huán)境整體來思考保護(hù)和利用問題時，我們發(fā)現(xiàn)，這些執(zhí)法單位（作為一個行政區(qū)域）都是渤海環(huán)境的利用單位。它們在渤海上有各自的利益。這種利益大致有兩類，一類是排放污染物質(zhì)，一類是獲取或利用自然資源（盡管它們不是具體的排放者和獲取者、利用者）。這也就是說，渤海與其周圍的執(zhí)行管理職責(zé)的行政區(qū)域之間存在著“公用地”與公用地的利用者之間的關(guān)系。渤海全流域內(nèi)的各省市自治區(qū)都想通過對渤海這塊公用地的利用獲得自己的利益，而且都想通過更多地利用這塊公用地以獲得比其他單位更多的利益。如果說“公地的悲劇”說的是由直接利用者釀成的悲劇，那么，渤海周圍的管理者各自的利益也會把這些管理機(jī)關(guān)變成公地悲劇的釀造者。一方面，爭相索取資源造成公用地渤海的貧瘠；另一方面，放松環(huán)境管理縱容排污造成公用地渤海的污染。不管是對資源保護(hù)法的執(zhí)行，還是對污染防治法的執(zhí)行，有關(guān)行政區(qū)域都因自己的利益與管理相對人的利益有密切的聯(lián)系而或有意放松管理，或把污染和破壞渤海環(huán)境資源的問題作大化小、小化無的處理。

今天的渤海，資源已經(jīng)陷入枯竭，水體、底質(zhì)已經(jīng)受到污染。人們早已發(fā)出治理的呼吁，中央政府和地方政府也采取了一系列的治理措施，包括大量治理資金的投入，但這樣的治理活動總是很難調(diào)動起各省市自治區(qū)的積極性，更不要說讓這些行政區(qū)域全力以赴地開展治理。每個行政區(qū)域都期待著別的省區(qū)加大執(zhí)法力度，采取治理措施，而自己卻不愿意做出犧牲。每個行政區(qū)都希望看到環(huán)境改善、生產(chǎn)力提高的渤海，但都不想由自己付出治理的投入。每一個省、市、自治區(qū)都等待“搭便車”，由別的省市自治區(qū)花錢買油，支付車的保養(yǎng)、維修等費用。

這些說明，渤海環(huán)境管理立法必須設(shè)法克服管理上的“公地的悲劇”和管理上的“搭便車”。渤海特別法必須建立起足以克服，至少是有利于克服管理上的“公地的悲劇”和“搭便車”現(xiàn)象的執(zhí)行體制。

2.3管理層級因素

渤海管理不僅是在多個行政區(qū)環(huán)抱的環(huán)境中展開，而且同時還是在多個管理層級享有管理權(quán)的環(huán)境中展開。中央政府海洋管理部門、環(huán)境管理部門等的管理職權(quán)都可以覆蓋到渤海區(qū)域；各省市自治區(qū)都有與渤海管理相關(guān)的權(quán)力；沿渤海的煙臺、濰坊、東營、濱州、滄州、秦皇島、錦州、營口、大連等市也都有關(guān)于渤海的管理權(quán)；這些市所屬的沿?？h區(qū)是渤海管理相關(guān)法律法規(guī)的最直接的執(zhí)法主體?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》雖沒有明確規(guī)定“沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)”，但其對“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”的授權(quán)至少包含了“沿海縣級”“地方人民政府”可以負(fù)有某些“職責(zé)”。除此之外，沿?？h區(qū)所屬的沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)對海洋的管理似乎更直接。從中央、省市自治區(qū)到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，構(gòu)成渤海管理的“五級寶塔”。即使可以忽略鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，這座寶塔也有四級。這種管理層級也是渤海特別法執(zhí)行體制設(shè)計必須面對的現(xiàn)實，一種在渤海立法的語境中不可改變的事實。

這四級機(jī)關(guān)雖然都負(fù)有保護(hù)渤海環(huán)境的責(zé)任，在現(xiàn)行法律的執(zhí)行體制下都是執(zhí)法主體，下級服從上級是我國有關(guān)立法貫徹的基本原則，下級機(jī)關(guān)也早已形成了服從上級的傳統(tǒng)，但在渤海管理上，這“四級寶塔”卻并不總是一個保持高度一致的執(zhí)法體系。前國家海洋局局長王曙光先生就曾明確指出，在“海洋管理體制”上存在“國家利益和地方利益矛盾的問題” [2]。不一致的情況大致有以下三種：

（1）上級要求并實施保護(hù)，下級應(yīng)付、拖延，不采取有力、有效措施。毫無疑問，來自最高立法機(jī)關(guān)的《海環(huán)法》要求保護(hù)海洋環(huán)境，當(dāng)然也包括保護(hù)渤海的環(huán)境?！逗－h(huán)法》規(guī)定了保護(hù)海洋環(huán)境的許多制度、規(guī)范，也對各級有關(guān)國家機(jī)關(guān)授予了保護(hù)海洋環(huán)境的職權(quán)，規(guī)定了保護(hù)海洋環(huán)境的責(zé)任，但處在寶塔第二級的有關(guān)省市自治區(qū)、處在第三級的有關(guān)市和處在第四級的有關(guān)縣區(qū)顯然沒有完全嚴(yán)格依法辦事。各地對環(huán)境影響評價制度的執(zhí)行、對海洋功能區(qū)劃制度的執(zhí)行等就能說明這一點。

（2）上級要求保護(hù)，下級主張或?qū)嵤╅_發(fā)。環(huán)渤海地區(qū)已經(jīng)建立了若干濱海濕地保護(hù)區(qū)，上級有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)建立保護(hù)區(qū)已經(jīng)充分表達(dá)了上級對有關(guān)區(qū)域?qū)嵤┍Ｗo(hù)的愿望和要求，但有些地方卻在濱海濕地保護(hù)區(qū)建立之后又同意甚至組織實施不利于濕地保護(hù)的生產(chǎn)活動，批準(zhǔn)不利于濕地保護(hù)的建設(shè)項目甚至建設(shè)規(guī)劃。例如，《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》指出的“渤海生態(tài)環(huán)境存在的主要問題”之一就是“濕地面積萎縮”，而引起萎縮的基本原因是“沿海海岸帶無序開發(fā)”，“近海海域利用密度過大” [3] 。近年來一些地方興起的填海風(fēng)潮也反映了上級要求保護(hù)而下級主張開發(fā)的矛盾 [2] 。

（3）上級實施開發(fā)，下級要求保護(hù)。一般來說，大的開發(fā)規(guī)劃都出自于上級管理機(jī)關(guān)，而大規(guī)模開發(fā)對生態(tài)和局部環(huán)境所可能帶來的不利影響首先由下級機(jī)關(guān)所在的行政區(qū)承受。

這些存在于上下級之間的不一致是上下級之間的不一致，但并不一定是環(huán)境保護(hù)部門或海洋管理等部門的上下級之間的不一致。每一個管理層級都有多個管理部門，比如規(guī)劃部門、建設(shè)部門、交通部門、礦業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、環(huán)境部門、海洋管理部門，也都有多種管理職能，比如經(jīng)濟(jì)計劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、環(huán)境保護(hù)等。不同的管理部門和管理職能在很大程度上反映了海洋對于人類的多方面的利益，比如能源利益、交通利益、漁業(yè)資源利益等等。據(jù)鹿守本先生考查，海洋綜合管理最初提出就是出于對海洋給人類或國家提供的“廣泛利益”的思考 [4] 。各個管理層級對自己的各種職能的運用往往并不恒定，有時重視開發(fā)，有時重視環(huán)保；有的重視開發(fā)，有的重視環(huán)保。就是這種不同造成了上述上下級之間的不一致。也就是說，是各管理層級的多種管理職能之間的沖突決定了上下級之間在環(huán)境管理上的不一致。

立法者為環(huán)境法設(shè)計的是從上到下的存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的執(zhí)行機(jī)關(guān)系統(tǒng)，但實際上，這種立法所依賴的卻只是各級政權(quán)機(jī)關(guān)的多種職能中的一種。這種職能既不具有對于其他職能的優(yōu)先地位，也不具有克服其他職能的消極影響的能力。當(dāng)這種職能被忽視時，有關(guān)法律的實施也就失去了具體的“國家強(qiáng)制力”的支持。

各管理層級之所以會重視或忽視環(huán)境保護(hù)職能，是由有關(guān)層級的利益決定的。在環(huán)境保護(hù)上，不同層級的利益常常都是不一致的。這里存在全局利益和局部利益、長遠(yuǎn)利益和近期利益、經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益等不同利益。一般來說，上級更加關(guān)心全局利益、長遠(yuǎn)利益和生態(tài)利益，而下級更關(guān)心局部利益、近期利益和經(jīng)濟(jì)利益。在有些情況下，上下級的選擇剛好相反，下級更加關(guān)心生態(tài)利益和長遠(yuǎn)利益，而其所關(guān)心的利益也代表全局利益。在下級主張保護(hù)生態(tài)的情況下就是這樣。上下級之間利益的不一致決定了他們在環(huán)境保護(hù)上很難常保一致，即使存在法律的明確要求，因為下級所賦有的可能被用來從事與環(huán)境保護(hù)不一致的活動的其他職能也都有其法律根據(jù)。

多個管理層級的存在是我們設(shè)計渤海特別法的執(zhí)行體制時必須面對的現(xiàn)實，各個層級在渤海環(huán)境保護(hù)上經(jīng)常存在的不一致是渤海特別法的執(zhí)行體制設(shè)計必須設(shè)法解決的問題。從化解因政權(quán)機(jī)關(guān)不同職能之間的矛盾入手解決各管理層級對渤海環(huán)境保護(hù)上的不一致可能是一個很好的思路。

3對渤海特別法的執(zhí)行體制的選擇

渤海作為一個半閉海的自然條件、渤海周邊存在著行政區(qū)劃上的多個行政區(qū)劃單位、渤海管理上存在著多個政權(quán)層級，這是我們今天討論渤海管理或改善渤海管理必須面對的不可改變的條件，是我們可能提出的任何立法設(shè)想都必須服從的前定條件。在這樣的前定條件下，什么樣的管理體制更有利于渤海環(huán)境管理，我們應(yīng)當(dāng)為渤海特別法選擇怎樣的執(zhí)行體制呢？

3.1渤海特別法應(yīng)當(dāng)選擇目標(biāo)導(dǎo)向的執(zhí)行體制

所謂目標(biāo)導(dǎo)向，是相對于過程導(dǎo)向而言的。目標(biāo)導(dǎo)向的執(zhí)行體制是為執(zhí)法機(jī)關(guān)，一種為具體法律的執(zhí)行而存在的機(jī)關(guān)，設(shè)定管理目標(biāo)，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)對管理目標(biāo)負(fù)責(zé)的體制。過程導(dǎo)向的執(zhí)行體制是為執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)定工作規(guī)范，要求執(zhí)法機(jī)關(guān)遵守工作規(guī)范的體制。實行目標(biāo)導(dǎo)向的執(zhí)行體制，立法應(yīng)把執(zhí)法者置于對目標(biāo)負(fù)責(zé)的地位，讓執(zhí)法者直接對法律設(shè)定的或其所包含的目標(biāo)負(fù)責(zé)。這種體制與過程導(dǎo)向的執(zhí)行體制是不同的。實行后一種體制，立法者需要做的是提供執(zhí)法者和守法者共同遵循的規(guī)范。這種規(guī)范，對于守法者來說是權(quán)利和義務(wù)的根據(jù)，對于執(zhí)法者來說是權(quán)力運行的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。在這種體制下，執(zhí)法者只需要對執(zhí)法過程負(fù)責(zé)，守法者也只需要對自己的行為是否符合法律的要求負(fù)責(zé)。

在這兩種不同的體制中，法律的運行機(jī)制是不同的。前者是“目標(biāo)-行為機(jī)制”。其中目標(biāo)是約束執(zhí)法者的目標(biāo)，行為是執(zhí)法者實施的和由其調(diào)動的行為，但首先是執(zhí)法者需要實施的行為。它是通過目標(biāo)的約束促發(fā)執(zhí)法者的積極性，再由執(zhí)法者調(diào)動行政相對人的行動。后者是“行為-結(jié)果機(jī)制”。其中行為是守法者的行為，它是用立法為守法者設(shè)定行為規(guī)范，設(shè)置行政機(jī)關(guān)督促守法者遵守行為規(guī)范。這種機(jī)制中的結(jié)果是守法者遵守法律規(guī)范的行為所自然產(chǎn)生的結(jié)果。在這種機(jī)制中，執(zhí)法者的任務(wù)是督促守法者遵守法律規(guī)范。其督促越有力，守法者對法律的遵守越嚴(yán)格，立法目的實現(xiàn)的程度越高。

把渤海當(dāng)成一個整體來對待的，渤海環(huán)境管理就不再是一類事務(wù)，而是一項事務(wù)。對一項事務(wù)的管理，重要的是事務(wù)的目標(biāo)，而不是事務(wù)執(zhí)行的步驟或者過程。所以，對渤海環(huán)境管理更適合實行目標(biāo)導(dǎo)向的執(zhí)行體制。

我國現(xiàn)行的環(huán)境法大多以行為過程、執(zhí)法依據(jù)為規(guī)范重點。在這種立法之下，執(zhí)法者接受的是約束人們行為的規(guī)范，而不是立法要實現(xiàn)的目的。執(zhí)法者只需要對自己的執(zhí)法行為負(fù)責(zé)，不需要對立法目的負(fù)責(zé)。立法目的能否實現(xiàn)，那是立法者需要考慮的問題，不屬于執(zhí)法者的責(zé)任范圍。即使有人要求執(zhí)法者對立法目的是否實現(xiàn)負(fù)責(zé)，這種要求也是不合理的。

3.2渤海特別法應(yīng)當(dāng)選擇共同負(fù)責(zé)的執(zhí)行體制

所謂共同負(fù)責(zé)是指渤海周邊行政區(qū)對渤海環(huán)境管理共同負(fù)責(zé)。共同負(fù)責(zé)體制的前提是立法設(shè)定目標(biāo)，或者預(yù)設(shè)目標(biāo)確定程序。渤海周邊行政區(qū)對渤海環(huán)境管理負(fù)責(zé)主要表現(xiàn)為對立法設(shè)定的目標(biāo)或根據(jù)預(yù)設(shè)程序確定的目標(biāo)負(fù)責(zé)。共同負(fù)責(zé)體制中的核心要素是責(zé)任的共同性，即多個主體共同對同一個目標(biāo)負(fù)責(zé)。而這個核心要素中的難點是如何使各行政區(qū)真正對共同目標(biāo)負(fù)責(zé)。

實行這種體制需要建立一個由各行政區(qū)參加的履行共同責(zé)任的渤海環(huán)境管理機(jī)關(guān)[5]。以往立法實行的執(zhí)行體制，可以用“上級一根針，下聯(lián)萬條線”來概括。在這種體制下，不同行政區(qū)這“萬條線”分散行動，各對自己的執(zhí)法行為負(fù)責(zé)。在這種體制下，既無共同責(zé)任可言，也無法要求各行政區(qū)對渤海環(huán)境治理效果負(fù)責(zé)。人們能做的只是等待各行政區(qū)可能十分良好的執(zhí)法行為產(chǎn)生的結(jié)果，一種好壞不定且沒有任何一個行政區(qū)的機(jī)關(guān)能對之負(fù)責(zé)的結(jié)果。

共同負(fù)責(zé)體制的核心是把相關(guān)行政區(qū)捆綁在一起，讓它們既同心協(xié)力，又相互督促、監(jiān)督。在渤海上，環(huán)渤海各行政區(qū)存在共同利益，這是各行政區(qū)可以同心協(xié)力的基礎(chǔ)。所謂共同利益是指渤海提供的為各行政區(qū)共同享有的利益，包括吸納人類活動的污染物質(zhì)，生產(chǎn)魚蝦貝藻等各種海產(chǎn)品，提供旅游資源等。為了利用渤海，收獲渤海提供的利益，環(huán)渤海各行政區(qū)有保護(hù)渤海、科學(xué)使用渤海生產(chǎn)能力的要求。同時，這種要求也是克服渤海管理中的“公用地悲劇”和渤海環(huán)境治理中的“搭便車”現(xiàn)象的動力。同一塊公用地渤海的利用者為了自己的利益有監(jiān)督、防止其他利用者過度使用公用地的要求。把存在于各利用者中的這種監(jiān)督要求發(fā)動起來，就會形成相互監(jiān)督的機(jī)制，從而有效防止公用地悲劇的發(fā)生。利益相關(guān)者的監(jiān)督比其他來源的監(jiān)督更具有主動性，因為這種主動性來自于自己的利益。同一塊公用地渤海的利用者為了自己的利益有督促其他利用者采取保護(hù)公地措施的要求，包括督促其他利用者與自己一起采取保護(hù)措施的要求。把這種要求調(diào)動起來，就會形成相互督促的機(jī)制。

共同負(fù)責(zé)體制是一種把環(huán)渤海各行政區(qū)集中為一個責(zé)任主體的辦法。在我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃下，各行政區(qū)習(xí)慣于只關(guān)心自己行政區(qū)內(nèi)的事務(wù)，很少讓自己的權(quán)力在域外做功。這種做法或者習(xí)慣符合憲政精神，但各行政區(qū)之間機(jī)械的“互不干涉”卻又容易陷入“畫地為牢”的窘境，不利于環(huán)境管理水平的提高。環(huán)境本身是不受人為的行政區(qū)劃的限制的，只要各行政區(qū)還只是對自己管轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)服務(wù)，在管理上堅持“不管他人瓦上霜”，所謂渤海環(huán)境管理目標(biāo)就自然變成無人對其負(fù)責(zé)的空頭支票。

3.3渤海特別法應(yīng)當(dāng)選擇政府責(zé)任的執(zhí)行體制

所謂政府責(zé)任體制是相對于職能部門責(zé)任體制而言的。這種體制可以概括為這樣一句話，即渤海環(huán)境保護(hù)是政府責(zé)任，而不是政府職能部門的責(zé)任。這句話看起來似乎有些多余，但對于我們今天的管理實踐來說卻又是有針對性的。在環(huán)境保護(hù)的實踐中，往往只有專門的職能部門關(guān)心環(huán)境保護(hù)。環(huán)境保護(hù)難以取得理想結(jié)果的原因也在于僅僅或主要由職能部門開展環(huán)境保護(hù)工作。政府責(zé)任體制的關(guān)鍵是把環(huán)渤海“四級寶塔”各層級的政府變成直接的渤海環(huán)境保護(hù)的實施主體，把其所屬海洋管理、環(huán)境管理的職能部門變成各級實施主體的指令的執(zhí)行者。

實行政府責(zé)任體制可以避免政府政策的分裂，即避免同級政府的環(huán)境保護(hù)政策與其交通政策、能源政策、產(chǎn)業(yè)政策等之間相沖突。要把環(huán)境保護(hù)法得到穩(wěn)定的行政活動的執(zhí)行，必須把實施法律所要求的環(huán)境保護(hù)工作變成政府直接負(fù)責(zé)的政務(wù)，而不是交由環(huán)保、海洋等行政職能部門來執(zhí)掌的政務(wù)。要克服渤海環(huán)境保護(hù)政策被產(chǎn)業(yè)政策、交通政策、能源政策所淹沒、淡化等現(xiàn)象，必須把法律所要求的渤海環(huán)境保護(hù)融入有關(guān)層級的整個政府政策的統(tǒng)一體中，使之始終與其它政策相互影響、相互協(xié)調(diào)，甚至在與其它政策的關(guān)系中處于優(yōu)先地位。

實行政府責(zé)任體制可以避免渤海環(huán)境保護(hù)上的無力。環(huán)渤海各層級人民政府并非不能理解渤海環(huán)境保護(hù)的意義，并非不希望留下一個可持續(xù)利用的渤海。在渤海環(huán)境保護(hù)上之所以沒有實施堅決的和持久的行動，除了其他原因之外，重要的原因在于，沒有形成政府負(fù)責(zé)的執(zhí)行體制。實行政府責(zé)任體制就是要通過某種重要制度的設(shè)計使各層級政府不得不經(jīng)常地規(guī)劃、設(shè)計、布置渤海環(huán)境保護(hù)工作，經(jīng)常地檢討自己的渤海環(huán)境保護(hù)工作。

實行政府責(zé)任體制有利于克服因各層級利益不一致而造成的對渤海環(huán)境保護(hù)的消極影響。非常明顯，海洋行政主管部門沒有能力決定在多大程度上同上級政府的環(huán)境保護(hù)政策保持一致。同樣，要阻止來自上級政府的不利于渤海環(huán)境保護(hù)的決策也不是作為下級政府的海洋行政主管部門或環(huán)境保護(hù)行政主管部門所能勝任的。實行政府責(zé)任體制就是要把政府，而不是各級政府的環(huán)境保護(hù)或海洋管理職能部門調(diào)動起來，一起商討如何完成渤海特別交給的任務(wù)，商討渤海環(huán)境保護(hù)的大計，形成關(guān)于渤海環(huán)境保護(hù)的共識，也包括最大限度地排除在渤海管理和使用上的不一致。

目標(biāo)導(dǎo)向的執(zhí)行體制、共同負(fù)責(zé)的執(zhí)行體制和政府責(zé)任的執(zhí)行體制可以通過建立渤海環(huán)境管理委員會的組織形式來實現(xiàn)。渤海環(huán)境管理委員會應(yīng)當(dāng)是由環(huán)渤海各行政區(qū)、各層級參加的一個專門的委員會。這個委員會由中央立法確定其職能、任務(wù)、權(quán)限、工作程序等。它的基本成員是環(huán)渤海各省市自治區(qū)政府和其他層級政府，即所謂共同責(zé)任、政府責(zé)任要通過委員會的組成來保證[6]。

（編輯：李琪）

參考文獻(xiàn)（References）

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