孫虎

京津冀一體化帶來(lái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)會(huì)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)和城市職能重構(gòu)，進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)空心化等風(fēng)險(xiǎn)，在此過(guò)程中借助市場(chǎng)力量重塑區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系至關(guān)重要。

國(guó)家正在加快推進(jìn)京津冀一體化。區(qū)域一體化是調(diào)整區(qū)域分工職能，優(yōu)化空間布局，化解城市病，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康增長(zhǎng)的積極舉措。然而，區(qū)域一體化必然會(huì)涉及人口、產(chǎn)業(yè)、資源等要素的空間重構(gòu)，即原有的空間集聚和擴(kuò)散模式有可能被打破，而新的模式將被建立，在此過(guò)程中必然會(huì)存在一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)包括兩個(gè)方面，首先超前城市化破壞資源環(huán)境。當(dāng)人口和產(chǎn)業(yè)遷移至新遷入地，會(huì)涉及到一些用地性質(zhì)的改變，如農(nóng)用地變成建設(shè)用地，未利用地變成建設(shè)用地等，如果不做好規(guī)劃承接，加強(qiáng)用地管控，必然會(huì)帶來(lái)土地資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。因此建議河北省盡 快調(diào)整并完善城鄉(xiāng)及土地規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)控，劃定并嚴(yán)格執(zhí)行城市增長(zhǎng)邊界，改變城市開(kāi)發(fā)模式，推動(dòng)組團(tuán)式開(kāi)發(fā)，即成熟一片開(kāi)發(fā)一片，禁止不切實(shí)際地?cái)U(kuò)大城市規(guī)模，防止建設(shè)浮夸。要加大工業(yè)園區(qū)建設(shè)，要在上位規(guī)劃指導(dǎo)下，加強(qiáng)控制性規(guī)劃的編制與管理。

另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是“三高”企業(yè)不退出。在北京、天津、河北都存在大量“三高”企業(yè)。目前三地企業(yè)退出機(jī)制不完善，退出成本高，阻礙大。如果“三高”企業(yè)不能在三地同時(shí)退出，那么京津冀地區(qū)的霧霾等區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題將很難得到根本解決。有鑒于此，建議做好以下工作，一是京津冀要出臺(tái)統(tǒng)一口徑的區(qū)域產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐負(fù)面清單。三地政府要明確哪些類(lèi)別的產(chǎn)業(yè)不能進(jìn)駐該地區(qū)，并形成三地相互監(jiān)督機(jī)制和違反協(xié)議的懲罰措施。二是要建立三地聯(lián)合的環(huán)境治理體系。要引入市場(chǎng)機(jī)制，以三地名義組建環(huán)境治理、環(huán)保服務(wù)委員會(huì)，并對(duì)社會(huì)招標(biāo)專業(yè)環(huán)境保護(hù)公司，做到共同管理，共擔(dān)責(zé)任，共享利益，共同監(jiān)督對(duì)方是否污染。三是要加快建立新的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)前經(jīng)常出現(xiàn)的一個(gè)非常奇怪的現(xiàn)象，即單個(gè)企業(yè)排放都達(dá)標(biāo)，但區(qū)域整體環(huán)境卻并不達(dá)標(biāo)。是監(jiān)管不嚴(yán)存在瞞報(bào)，還是標(biāo)準(zhǔn)太低造成積少成多，需要三地認(rèn)真對(duì)待，找出原因。如果是標(biāo)準(zhǔn)太低，要加快建立科學(xué)合理的排放標(biāo)準(zhǔn)體系。四是要鼓勵(lì)三地對(duì)高污染產(chǎn)業(yè)就地關(guān)停。

產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)

遷出地產(chǎn)業(yè)空心化將是未來(lái)的一大隱患。

對(duì)于北京和天津來(lái)說(shuō)，如果大量制造企業(yè)快速?gòu)谋镜剡w出，而又來(lái)不及培育出新的產(chǎn)業(yè)，必然會(huì)造成產(chǎn)業(yè)空心化，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅收入等都會(huì)帶來(lái)較大影響。這方面的例子很多，前些年一些城市主張城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展退二進(jìn)三，但在推行的過(guò)程中很快就發(fā)現(xiàn)，由于制造業(yè)空心化造成城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明確，城市會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速急劇減緩的現(xiàn)象，城市經(jīng)營(yíng)和管理也會(huì)因此出現(xiàn)一些困難。針對(duì)這方面的問(wèn)題要做好以下工作：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能大躍進(jìn)。從目前西方國(guó)家再制造來(lái)看，制造業(yè)特別是高端制造業(yè)依然是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)定發(fā)展的基石。因此，北京和天津還應(yīng)重視高端制造業(yè)發(fā)展，不能盲目退二進(jìn)三。二是要加快對(duì)兩地制造業(yè)進(jìn)行分類(lèi)管理，要盡快弄清楚兩地霧霾的真實(shí)污染源，弄清到底是什么產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生什么樣的污染，這樣的污染能否有效治理，治理成本是否高昂。目前城市規(guī)劃工業(yè)用地分類(lèi)中，僅僅列出一類(lèi)工業(yè)用地、二類(lèi)工業(yè)用地和三類(lèi)工業(yè)用地，在科技快速發(fā)展多年后的今天，上述劃分是不能指導(dǎo)工業(yè)遷出和工業(yè)布局的。

此外，區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)也存在空心化風(fēng)險(xiǎn)。具體是指京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)并不一定遷入河北，也可能遷移到其他省份，以及遷移到海外。這種情況完全存在，當(dāng)企業(yè)遷出后，原有產(chǎn)業(yè)布局條件不一定會(huì)在河北存在，如果京津冀地區(qū)出現(xiàn)整體上的產(chǎn)業(yè)空心化，京津地區(qū)的人口向河北轉(zhuǎn)移就無(wú)法得到保障。針對(duì)這種情況，需要做以下工作，一是加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。對(duì)于還需研發(fā)攻關(guān)的產(chǎn)業(yè)，三地要共同制定技術(shù)路線圖，采用分工的方式分別予以供給端補(bǔ)償；對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化的新興產(chǎn)業(yè)，要引導(dǎo)行業(yè)重組，利用企業(yè)內(nèi)部的力量?jī)?yōu)化行業(yè)空間結(jié)構(gòu)；政府要逐漸從供給端補(bǔ)助退出，轉(zhuǎn)而支持需求端。二是加大對(duì)外開(kāi)放。三地可以統(tǒng)一與國(guó)外或境外城市合作，建立境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，以優(yōu)化區(qū)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資本和金融資本。要加大與國(guó)際企業(yè)和研發(fā)機(jī)構(gòu)的合作，加大對(duì)先進(jìn)制造業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的引進(jìn)，吐故納新，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

事實(shí)上，空間集聚和擴(kuò)散現(xiàn)象的背后是生產(chǎn)關(guān)系在發(fā)揮作用，一體化下的空間重構(gòu)不但要整合物質(zhì)資源，借力現(xiàn)代科技。同樣，空間重構(gòu)還會(huì)涉及社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的大整合，而這種整合，僅僅靠政治引導(dǎo)是不能完全達(dá)到目的的。如何利用市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)和重塑區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系是規(guī)避區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。在京津冀一體化過(guò)程中，城市群內(nèi)部的協(xié)作關(guān)系需要重新建立。城市群是現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要載體，沒(méi)有城市群的支持，京津冀不可能成為全國(guó)和全球重要的增長(zhǎng)極。事實(shí)上城市群的產(chǎn)生是兩種力平衡的結(jié)果。一種力來(lái)自于城市分離，由于城市規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)后，給企業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)了無(wú)法承受的擁擠成本，因此企業(yè)選擇遷出母城；另一種力來(lái)自于城市集聚，即要求企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)必須在空間上集聚，如此才能獲得集聚經(jīng)濟(jì)。正是由于以上兩種力造成的矛盾，才使得城市群得以產(chǎn)生。城市群的產(chǎn)生還得益于現(xiàn)代交通工具、通信工具的廣泛應(yīng)用。如高速公路、高速城際鐵路的應(yīng)用，手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，以及未來(lái)物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算的應(yīng)用等。這些工具的應(yīng)用，使得空間成本隨距離遞增的趨勢(shì)得以延緩，使得空間上相鄰的城市之間實(shí)現(xiàn)合作分工變得可能。城市群的產(chǎn)生讓企業(yè)可以獲得以往不可能同時(shí)獲得的好處：即企業(yè)既可以獲得集聚經(jīng)濟(jì)，又不會(huì)獲得城市擁擠成本。京津冀一體化中，預(yù)計(jì)會(huì)有很多行政命令性的遷移。在此過(guò)程中，原有城市群中的城市關(guān)系可能會(huì)被打破，城市等級(jí)結(jié)構(gòu)也可能會(huì)出現(xiàn)較大變動(dòng)，而這些改變能否讓企業(yè)享受到城市群經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的好處值得思考，也存在風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這種情況，一是建議政府在一體化進(jìn)程中，要充分考慮北京和天津的空間距離因素，近期不能距離太遠(yuǎn)，中遠(yuǎn)期可以通過(guò)在河北建立副中心向其中南部接力輻射。要加大基礎(chǔ)設(shè)施一體化水平，不光是交通基礎(chǔ)設(shè)施，還包括金融、信息基礎(chǔ)設(shè)施等。二是要對(duì)功能進(jìn)行分類(lèi)管理，更加強(qiáng)調(diào)功能一體化。居住功能、生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、休閑功能、政治功能等在空間上有交叉，但也有獨(dú)立存在的可能，如政治功能等，就不一定要和生產(chǎn)功能耦合。因此一體化中，在涉及政治功能時(shí)就可以規(guī)劃得更大膽一些；但在生產(chǎn)功能一體化方面，還是要考慮空間距離和城市群經(jīng)濟(jì)的影響；而生態(tài)功能方面，要借助本區(qū)域的自然本地，制定統(tǒng)一行動(dòng)計(jì)劃，建設(shè)宜居環(huán)境。

（作者為賽迪智庫(kù)規(guī)劃所助理研究員，文章不代表本刊觀點(diǎn)）endprint