張紅萍 ，黃先龍，劉 舒 ，何秉順

（1.中國水利水電科學(xué)研究院，100038，北京；2.國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100052，北京）

我國是一個(gè)洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生的國家。近年，隨著氣候變化及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，洪澇災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失、社會(huì)影響以及環(huán)境破壞等問題日益嚴(yán)峻。我國政府歷來重視洪澇災(zāi)害事件的應(yīng)急管理，建立和完善了各級政府防汛抗旱行政首長負(fù)責(zé)制，制定了一系列防洪法規(guī)和預(yù)案體系。尤其是受2003年SARS事件強(qiáng)烈觸動(dòng)后，我國政府開始高度重視突發(fā)公共事件應(yīng)急管理，于2006年發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、公共安全四大類；在總體應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，相繼發(fā)布了各類專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，其中《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》是首批發(fā)布的專項(xiàng)預(yù)案之一。我國在防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)方面投入了大量的人力、物力和財(cái)力。然而，近年不斷發(fā)生突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急處置實(shí)踐，也暴露出我國防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

意大利是一個(gè)地震、火山噴發(fā)、洪水泛濫、山體滑坡等自然災(zāi)害多發(fā)的國家。在自然災(zāi)害的慘痛經(jīng)歷和教訓(xùn)中，意大利逐漸建立了一套完整的民事保護(hù)（Civil Protection）體系，負(fù)責(zé)全國各種自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的應(yīng)急救援工作。學(xué)習(xí)意大利防災(zāi)減災(zāi)管理的經(jīng)驗(yàn)，對我國當(dāng)前的防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)具有十分重要的借鑒作用。

一、意大利民事保護(hù)體系簡介

意大利位于歐洲南部，包括亞平寧半島以及西西里和撒丁等島嶼。北以阿爾卑斯山為屏障，與法國、瑞士、奧地利、斯洛文尼亞等國接壤，東部瀕亞得里亞海，南部臨地中海和伊奧尼亞海，西有第勒尼安海，國土面積301333km2，人口約6011.4萬人。

意大利將全國劃分21個(gè)大區(qū)（District），其中 5 個(gè)為自治區(qū)。每個(gè)大區(qū)下轄若干?。≒rovince），每個(gè)省下轄若干市鎮(zhèn)（City），全國共計(jì)95個(gè)省8 100多個(gè)市鎮(zhèn)。意大利全國城市化程度非常高，市鎮(zhèn)是其最小的行政單元，但市鎮(zhèn)下每個(gè)居民點(diǎn)都會(huì)派駐憲兵和火警。這些憲兵和火警平時(shí)主要維持基本社會(huì)治安，而在緊急時(shí)期，則負(fù)責(zé)將政府的災(zāi)害預(yù)警或緊急撤離命令挨家挨戶地傳達(dá)到每一個(gè)居民。

經(jīng)過 1980 年“11·23”南部大地震的慘痛教訓(xùn)后，意大利中央政府于1982年成立了國家民事保護(hù)部（Department of Civil Protection）， 負(fù)責(zé)全國各種自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的實(shí)時(shí)監(jiān)測、災(zāi)前預(yù)警、應(yīng)急救援及災(zāi)后恢復(fù)等工作，并且多次立法不斷改善民事保護(hù)工作。與此同時(shí)，意大利全國21個(gè)大區(qū)95個(gè)省8100多個(gè)市鎮(zhèn)，分別成立了直屬于本級政府的民事保護(hù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)本轄區(qū)的各種自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的應(yīng)急救援工作。

二、對比分析

與我國的防災(zāi)減災(zāi)體系相比，意大利民事保護(hù)體系在組織體系、職責(zé)分工、社會(huì)化服務(wù)及其志愿者等方面具有較大的特點(diǎn)，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

1.組織結(jié)構(gòu)

意大利民事保護(hù)機(jī)構(gòu)具有高度集中的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，根據(jù)立法，意大利國家民事保護(hù)部（Department of Civil Protection）直接隸屬于總統(tǒng)府，它由內(nèi)務(wù)、外交、環(huán)境、衛(wèi)生、財(cái)政、軍隊(duì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通、文化、教育、科研、通信、農(nóng)林等眾多成員單位組成。類似的，大區(qū)、省、市鎮(zhèn)等各級民事保護(hù)機(jī)構(gòu)也直屬于各級政府。各級民事保護(hù)機(jī)構(gòu)的高度授權(quán)，各成員單位 “合署”值班，信息高度共享，物資統(tǒng)一調(diào)配，從而保障了在災(zāi)害應(yīng)急處置過程中的綜合指揮能力和資源調(diào)配能力。另一方面，各級民事保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對的災(zāi)種也高度集中，即各級民事保護(hù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等各類災(zāi)害的應(yīng)急處置，從而保障了資源的有效利用，避免重復(fù)和浪費(fèi)。

相對比，我國防災(zāi)減災(zāi)組織體系是按照災(zāi)種劃分的，每個(gè)災(zāi)種或幾個(gè)相關(guān)的災(zāi)種分別由某個(gè)或者某幾個(gè)部門分別承擔(dān)，甚至災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)警、指揮調(diào)度、救援、災(zāi)后恢復(fù)等不同階段的工作也分別由不同的部門承擔(dān)，形成了分災(zāi)種、分部門的防災(zāi)減災(zāi)管理體制。例如，如圖1所示，針對洪水、地震、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害，分別設(shè)立了隸屬于國務(wù)院的國家防汛抗旱總指揮部、國家抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部等不同的指揮部，同時(shí)針對災(zāi)害救援工作還設(shè)立了國家減災(zāi)委員會(huì)。然而，這些指揮部辦公室卻分別設(shè)在水利部、地震局、林業(yè)局、民政部等不同的部委，其日常業(yè)務(wù)工作則由不同部委承擔(dān)。這些指揮機(jī)構(gòu)又分別由其他眾多平級部委單位組成。這種分災(zāi)種、分部門、分階段的管理體制，不僅使各指揮機(jī)構(gòu)實(shí)際業(yè)務(wù)支撐部門的指揮協(xié)調(diào)能力嚴(yán)重不足，同時(shí)還使得各指揮機(jī)構(gòu)難以克制謀求部門局部利益的沖動(dòng)，從而導(dǎo)致條塊分割、政出多門、重復(fù)建設(shè)等諸多問題。為進(jìn)一步加強(qiáng)國務(wù)院應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)能力，又成立了專門的國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室（簡稱國務(wù)院應(yīng)急辦），然而在實(shí)際工作中，國務(wù)院應(yīng)急辦僅能承擔(dān)信息匯總、上傳下達(dá)、協(xié)調(diào)溝通的職能，缺乏有效的指揮協(xié)調(diào)權(quán)限，難以發(fā)揮統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)職能。因此，已有專家呼吁以政府應(yīng)急辦為核心，整合分散在各個(gè)業(yè)務(wù)部門的指揮部辦公室的職能，形成統(tǒng)一的災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。

2.職責(zé)分工

圖1 我國防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)機(jī)構(gòu)組織示意圖

意大利的民事保護(hù)體系中，指揮協(xié)調(diào)部門和業(yè)務(wù)支撐部門的職責(zé)分工明確。例如，意大利自然災(zāi)害監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評估，是由專門機(jī)構(gòu)大區(qū)環(huán)境保護(hù)署（ARPA）來承擔(dān)的。意大利21個(gè)大區(qū)政府下均設(shè)立了ARPA。ARPA是一個(gè)專門負(fù)責(zé)本區(qū)氣象、水文、泥石流、雪崩等環(huán)境監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評估的機(jī)構(gòu)。ARPA有幾個(gè)特點(diǎn)：①ARPA與各級民事保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工明確，各大區(qū)ARPA負(fù)責(zé)技術(shù)要求較高的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、分析和評估工作，并且將其監(jiān)測和預(yù)報(bào)的結(jié)果實(shí)時(shí)通報(bào)給各級民事保護(hù)機(jī)構(gòu)。各級民事保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向公眾發(fā)布預(yù)警和災(zāi)害應(yīng)急救援工作，一旦接收到ARPA發(fā)布的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)，須立即啟動(dòng)相應(yīng)的災(zāi)害預(yù)警或應(yīng)急救援工作；②ARPA監(jiān)測業(yè)務(wù)也相對集中，它同時(shí)負(fù)責(zé)氣象、水文、泥石流、雪崩等各種自然災(zāi)害的監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評估；③ARPA機(jī)構(gòu)設(shè)置相對精簡，與從中央到市鎮(zhèn)各級分別設(shè)置民事保護(hù)機(jī)構(gòu)不同，意大利僅在大區(qū)級設(shè)置了環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)ARPA，這既保證了災(zāi)害應(yīng)急處置的靈活性，同時(shí)也大大節(jié)省了資源建設(shè)和技術(shù)分析成本。

我國防災(zāi)減災(zāi)體系中，部門職能交叉重疊、資源重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象非常普遍且嚴(yán)重。首先，受分災(zāi)種、分部門的管理體制限制，我國自然災(zāi)害監(jiān)測業(yè)務(wù)分散在眾多不同的部門之間，且信息相互共享困難。例如，僅就降水監(jiān)測而言，水利、氣象、國土、農(nóng)業(yè)、城建等眾多部門根據(jù)各自業(yè)務(wù)需要分別建設(shè)雨量監(jiān)測站，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)成果共享困難，造成了大量的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。其次，災(zāi)害指揮協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)支撐職責(zé)劃分也不明確。如以防汛業(yè)務(wù)為例，根據(jù)職責(zé)分工，原則上氣象部門負(fù)責(zé)氣象的監(jiān)測和預(yù)報(bào)，水文部門負(fù)責(zé)江河水情的監(jiān)測和預(yù)報(bào)，各級防汛部門負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)。然而在實(shí)際工作中，受協(xié)調(diào)職能不足、信息共享困難等諸多限制，各級防汛部門不得不另立門戶，自行建立監(jiān)測站點(diǎn)進(jìn)行雨水情監(jiān)測和分析，從而形成了氣象、水文、防辦三足鼎立、相互牽制的局面。

3.社會(huì)化服務(wù)

意大利的企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)在民事保護(hù)體系中具有重要的作用。意大利的大多數(shù)環(huán)境監(jiān)測設(shè)施，如水文監(jiān)測站點(diǎn)、火山監(jiān)測站點(diǎn)等，都是由企業(yè)或?qū)I(yè)的科研機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)的。企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測設(shè)備設(shè)施的正常運(yùn)行，給政府提供及時(shí)、準(zhǔn)確的監(jiān)測數(shù)據(jù)，而政府每年要為此支付一定的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。例如，意大利CAE是一家從事環(huán)境監(jiān)測的私營公司，它不僅負(fù)責(zé)氣象、水文、滑坡等環(huán)境監(jiān)測站點(diǎn)的生產(chǎn)和安裝，同時(shí)還負(fù)責(zé)意大利境內(nèi)大部分環(huán)境監(jiān)測站點(diǎn)的運(yùn)行監(jiān)控和維護(hù)工作。在CAE公司有一個(gè)專門的運(yùn)行監(jiān)控室，實(shí)時(shí)監(jiān)控全國監(jiān)測站點(diǎn)的運(yùn)行參數(shù)，一旦發(fā)現(xiàn)異常立即派專業(yè)人員進(jìn)行維修。意大利政府和企業(yè)的這種合作模式，既保障了政府獲得服務(wù)的專業(yè)性，同時(shí)減輕了政府財(cái)政和人員的壓力。

我國當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)中依然存在“重建設(shè)、輕運(yùn)維”的現(xiàn)象，大量防災(zāi)減災(zāi)設(shè)備的運(yùn)行管理工作，由政府工作人員承擔(dān)。然而，設(shè)備設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)，既需要較高的專業(yè)技術(shù)水平，也需要一定規(guī)模的施工隊(duì)伍，這些能力要求與政府工作人員業(yè)績考核和職業(yè)晉升的要求不相匹配，造成大量設(shè)備設(shè)施管理水平和運(yùn)行效率低下。

4.志愿者參與

志愿者是意大利民事保護(hù)體系中的重要組成部分。全國共有28個(gè)國家級和4 089個(gè)地方志愿者隊(duì)伍，志愿者人數(shù)達(dá)到120萬人。在無緊急情況時(shí)，這些志愿者都是普通的企業(yè)員工或社會(huì)民眾，從事各自的工作。一旦發(fā)生緊急情況，各級民事保護(hù)機(jī)構(gòu)可以快速地召集這些志愿者投入應(yīng)急救援。志愿者不僅僅承擔(dān)安排災(zāi)民生活、醫(yī)療救助等日常工作，同時(shí)承擔(dān)水文測驗(yàn)、車輛駕駛、設(shè)備使用等非常專業(yè)的工作?？梢哉f，意大利民事保護(hù)體系中的志愿者具有明顯平戰(zhàn)結(jié)合的特點(diǎn)，是災(zāi)害應(yīng)急救援工作中非常重要的生力軍。意大利政府對于志愿者的申請、培訓(xùn)和調(diào)用有一套較為全面的管理措施。首先，意大利民眾根據(jù)自己的意愿提出申請，由志愿者協(xié)會(huì)批準(zhǔn)，并由政府提供專門培訓(xùn)后，方可成為一名志愿者。政府每年都要對志愿者提供一定時(shí)間的培訓(xùn)，以保障志愿者參與災(zāi)害救援的能力。政府在調(diào)用志愿者進(jìn)行應(yīng)急救援時(shí)，需要向志愿者所在企業(yè)提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)政府給志愿者提供一定的保險(xiǎn)，從而協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、志愿者個(gè)人等各方在應(yīng)急救援過程中的利益問題。意大利平戰(zhàn)結(jié)合的志愿者隊(duì)伍，一方面保障了國家應(yīng)急救援力量，同時(shí)也減輕了政府的救災(zāi)財(cái)政壓力；另一方面通過志愿者培訓(xùn)，也實(shí)現(xiàn)了全民培訓(xùn)的目標(biāo)。

我國志愿者隊(duì)伍建設(shè)及其參與防災(zāi)減災(zāi)還處于起步和探索階段。近年，隨形勢發(fā)展需要，我國逐步完善志愿者隊(duì)伍建設(shè)，然而我國志愿者隊(duì)伍建設(shè)還存在管理體制不全、隊(duì)伍及人員數(shù)量少、技能水平低、缺乏激勵(lì)機(jī)制等諸多問題，還沒有形成規(guī)?；?、規(guī)范化的志愿者隊(duì)伍及參與防災(zāi)減災(zāi)的機(jī)制。而我國當(dāng)前災(zāi)害救援幾乎都是政府買單，政府財(cái)政和人力壓力過大，非高效可持續(xù)的模式。

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