張文鴿，裴 勇

（1.水利部黃河水利委員會黃河水利科學(xué)研究院，450004，鄭州；2.水利部黃河水利委員會水資源管理與調(diào)度局，450004，鄭州）

黃河是我國西北、華北地區(qū)最大的供水水源，是黃河流域及至全國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略保障。實現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，維護河流健康生命，就必須采取有效的行政、法律、經(jīng)濟、科技等手段來統(tǒng)籌解決水資源問題。立法、依法管理是其主要手段之一。

1999年經(jīng)國務(wù)院同意，原國家計委和水利部聯(lián)合頒布《黃河水量調(diào)度管理辦法》。由于辦法的局限性，2006年8月，國務(wù)院頒布實施了《黃河水量調(diào)度條例》（以下簡稱《條例》）。至今，《條例》已實施7年，為客觀評估《條例》實施效果及存在的問題，并提出今后立法建議，需要對《條例》的實施進行科學(xué)、正確、綜合的評估。本文提出了《條例》實施效果評估體系構(gòu)建框架，可為《條例》實施效果評估奠定理論框架基礎(chǔ)。

一、主要問題分析

《條例》共七章四十三條，規(guī)定了黃河水量調(diào)度責(zé)任制、協(xié)調(diào)協(xié)商制度、黃河水量調(diào)度執(zhí)行情況的通報和公告制度、用水總量和斷面流量雙控制度、應(yīng)急調(diào)度制度、計劃申報和信息報送制度。通過對《條例》及其《黃河水量調(diào)度條例實施細則》的深入分析，《條例》主要解決了以下問題：

1.明確了適用范圍

《條例》頒布實施后，黃河水量調(diào)度和管理適用的空間范圍為黃河流域的青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、陜西省、山西省、河南省、山東省，以及國務(wù)院批準(zhǔn)取用黃河水的河北省、天津市；黃河水量調(diào)度年度為當(dāng)年7月1日至次年6月30日，明確了黃河水量調(diào)度時段為全年，而不再局限于非汛期。

2.確立了調(diào)度原則

《條例》頒布實施后，黃河水量調(diào)度原則為：確保黃河不斷流的原則，遵循用水總量和斷面流量雙控制、分級管理、分級負責(zé)的原則，遵守用水優(yōu)先順序的原則，即首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水的需要，合理安排農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水。

3.理順了黃河水量調(diào)度管理體制和組織保障體系

《條例》明確了黃河水量調(diào)度管理體制由中央和地方組成，并明確了中央與地方的職責(zé)分工；劃分了國家發(fā)展和改革委員會、水利部、黃河水利委員會（以下簡稱黃委）、有關(guān)地方人民政府及水行政主管部門在黃河水量分配方案、年度水量調(diào)度計劃、月和旬水量調(diào)度方案與實時指令的制定和下達方面的職責(zé)和權(quán)限；分清了有關(guān)省級人民政府和黃委及其所屬的河南、山東黃河河務(wù)局對黃河干支流、重要水庫的調(diào)度權(quán)限和責(zé)任。

4.確立了黃河水量分配方案的法律地位

《條例》第七條明確強調(diào)，國務(wù)院批準(zhǔn)的黃河水量分配方案是黃河水量調(diào)度的依據(jù)，有關(guān)地方人民政府和黃委及其所屬管理機構(gòu)必須執(zhí)行。同時《條例》第七、九條對黃河水量分配方案制訂修改程序作了規(guī)定，即制訂或修改黃河水量分配方案時，由黃委商十一省（自治區(qū)、直轄市）人民政府提出方案意見，經(jīng)國務(wù)院發(fā)展改革主管部門和國務(wù)院水行政主管部門審查同意，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

5.明確了調(diào)度方式，解決了調(diào)度計劃和方案的制訂程序問題

《條例》第十條規(guī)定，黃河水量調(diào)度實行年度水量調(diào)度計劃與月、旬水量調(diào)度方案和實時調(diào)度指令相結(jié)合的調(diào)度方式。

6.建立了應(yīng)急水量調(diào)度體系，防止黃河斷流

《條例》明確了應(yīng)急水量調(diào)度的實施條件；規(guī)定了旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案制度；規(guī)定了應(yīng)急處置措施。

7.規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督檢查和法律責(zé)任，確保了黃河水量調(diào)度指令的實現(xiàn)或?qū)嵤?/h3>

《條例》為防止破壞“公正、公平、公開”原則，又建立了嚴(yán)格的監(jiān)督檢查和法律責(zé)任。一是規(guī)定黃委應(yīng)當(dāng)定期將黃河水量調(diào)度執(zhí)行情況向十一省區(qū)市人民政府水行政主管部門以及水庫主管部門或者單位通報，并及時向社會公告，通過這種方式接受社會監(jiān)督和利益相關(guān)方的相互監(jiān)督；二是完善對水庫、主要?。ㄍ耍┧谘不乇O(jiān)督檢查的方式和內(nèi)容；三是對違反水量調(diào)度紀(jì)律的責(zé)任人員實施行政處罰措施；四是對違反水量調(diào)度規(guī)定或破壞水量調(diào)度秩序的行為實施行政處罰直至追究刑事責(zé)任。

二、《條例》實施效果評估框架體系構(gòu)建

《條例》實施效果評估框架體系如表1所示。

1.對《條例》執(zhí)行落實情況的評估

對《條例》執(zhí)行落實情況的評估主要從《條例》的學(xué)習(xí)宣傳、機構(gòu)和調(diào)度職能落實、配套辦法建設(shè)、支流調(diào)度開展、汛期調(diào)度開展、生態(tài)調(diào)度、水量調(diào)度責(zé)任制執(zhí)行、省區(qū)水量分配指標(biāo)細化工作開展、用水總量控制執(zhí)行、斷面下泄流量控制精度、調(diào)度計劃編制、應(yīng)急調(diào)度、《條例》規(guī)定的制度落實13方面進行評估。

學(xué)習(xí)宣傳主要評估國務(wù)院及有關(guān)職能部門（發(fā)改委和水利部）、流域管理機構(gòu) （水利部黃河水利委員會）對《條例》的學(xué)習(xí)認知以及對廣大群眾的宣傳教育情況；機構(gòu)和調(diào)度職能落實主要評估黃委及其所屬單位（河南河務(wù)局和山東河務(wù)局）、沿黃?。ㄗ灾螀^(qū)）為做好水量調(diào)度工作組織管理體系的建立情況；配套辦法建設(shè)主要評估水利部、黃委、相關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）以及黃委所屬單位河南河務(wù)局和山東河務(wù)局相關(guān)配套辦法的制定情況；支流調(diào)度開展情況主要評估 《條例》規(guī)定的洮河、湟水（含大通河）、清水河等9條支流水量調(diào)度的開展情況；生態(tài)調(diào)度主要評估通過水量調(diào)度向河口三角洲濕地補水情況；汛期調(diào)度主要評估汛期7月1日—10月31日水量調(diào)度開展情況；水量調(diào)度責(zé)任制執(zhí)行主要評估行政首長負責(zé)制的執(zhí)行落實情況；省區(qū)水量分配指標(biāo)細化工作開展主要評估1987年國務(wù)院批準(zhǔn)的各省（自治區(qū)）正常來水年份分水指標(biāo)進一步分解到地級市和干支流的執(zhí)行落實情況；用水總量控制執(zhí)行主要評估省（自治區(qū)）年度分配水量的執(zhí)行情況；斷面下泄流量控制精度主要評估非汛期劉家峽出庫、下河沿、石嘴山、頭道拐、潼關(guān)、小浪底出庫、高村、利津斷面月水量調(diào)度方案執(zhí)行情況；調(diào)度計劃編制主要評估相關(guān)十一?。ㄗ灾螀^(qū)）水行政主管部門和山東河務(wù)局、河南河務(wù)局用水計劃和水庫管理單位和部門水庫運用計劃編制執(zhí)行情況；應(yīng)急調(diào)度主要評估向天津市、河北省應(yīng)急調(diào)度，斷面預(yù)警處置等應(yīng)急抗旱情況；《條例》規(guī)定的制度落實主要評估黃河水量調(diào)度責(zé)任制、協(xié)調(diào)協(xié)商制度、黃河水量調(diào)度執(zhí)行情況的通報和公告制度、用水總量和斷面流量雙控制度、應(yīng)急調(diào)度制度、計劃申報和信息報送制度的落實情況。

2.對《條例》執(zhí)行實施效果的評估

對《條例》執(zhí)行實施效果的評估主要從法律效果、管理效果、社會效果三方面進行評估。法律效果主要評估《條例》頒布實施后對黃河水量調(diào)度的法律保障、黃河水量調(diào)度的執(zhí)行力度方面的效果；管理效果主要評估《條例》頒布實施后在水量調(diào)度的管理體制和管理模式，水量調(diào)度制度體系、業(yè)務(wù)流程、指標(biāo)體系、應(yīng)急管理機制，水量調(diào)度和用水總量控制的范圍方面的實施效果；社會效果主要評估《條例》頒布實施后在實現(xiàn)黃河不斷流及無預(yù)警方面，用水的公平性、合理性和有序性方面及流域水資源管理與沿黃地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相互協(xié)調(diào)的保障方面的實施效果。

表1 《條例》實施效果評估框架體系

3.對立法質(zhì)量和守法情況的評估

對立法質(zhì)量和守法情況的評估主要從合法性、協(xié)調(diào)性、合理性、可操作性、完備性五方面進行評估。合法性評估主要評估《條例》與上位法水法、行政處罰法、防洪法的符合性；協(xié)調(diào)性評估主要評估《條例》與同位階立法《取水許可和水資源費征收管理條例》是否存在沖突，規(guī)定的制度是否互相銜接；合理性評估主要對《條例》體現(xiàn)的公平正義原則、法律責(zé)任進行評估；可操作性評估簡單地說就是《條例》所立的法規(guī)條文，是否有針對性、適用性，是否管用、實用，是否能解決實際問題；完備性評估主要看《條例》適用范圍和對象是否清晰、制度體系是否健全、配套立法或規(guī)定是否完善。

三、結(jié) 語

《條例》是我國大江大河水量調(diào)度的第一部流域性立法，對科學(xué)規(guī)范黃河水量調(diào)度工作起到?jīng)Q策性的管理作用，并且對其他流域統(tǒng)一調(diào)度具有示范性的作用。通過對《條例》實施效果的評估，可以了解《條例》實施后所取得的成效，發(fā)現(xiàn)《條例》實施中存在的問題。科學(xué)合理的評估體系構(gòu)建不僅能夠加強對其所管轄范圍的動態(tài)觀測，避免因立法的缺陷對實際生產(chǎn)活動造成損失，還能夠?qū)Α稐l例》本身起到補充完善的作用，從而為政府采取有效的行政、法律、經(jīng)濟、科技等手段統(tǒng)籌解決水資源問題提供科學(xué)依據(jù)。在對《條例》深刻剖析的基礎(chǔ)上，分別從《條例》執(zhí)行落實情況、實施效果以及立法質(zhì)量和守法情況方面進行實施效果評估體系的框架構(gòu)建，可以為《條例》實施效果科學(xué)評估奠定理論框架基礎(chǔ)。

[1]中華人民共和國國務(wù)院令第472號.黃河水量調(diào)度條例[S].2006.

[2]水利部黃河水利委員會.黃河水資源管理與調(diào)度[M].鄭州：黃河水利出版社，2008.