任衍磊

摘 要：筆者在水利普查工作中，通過深入學(xué)習(xí)普查實(shí)施細(xì)則與水利改革發(fā)展的決定，對(duì)決定中的政策觀點(diǎn)與普查工作中關(guān)于當(dāng)前農(nóng)田水利基本建設(shè)現(xiàn)狀、水資源開發(fā)利用控制紅線、水功能區(qū)限制納污制度、農(nóng)村飲水問題進(jìn)行辨析解讀，并對(duì)未來水利普查中開展依法行政能力及水利信息化調(diào)查提出建議。

關(guān)鍵詞：水利；決定；普查；辨析；建議

前言

雖然為期3年的水利普查已經(jīng)勝利結(jié)束，但圍繞2010年12月31日印發(fā)傳達(dá)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》對(duì)現(xiàn)階段水利發(fā)展在國家改革發(fā)展中的歷史地位、能力、水平遠(yuǎn)見卓識(shí)的闡述，對(duì)水利事業(yè)必須加強(qiáng)建設(shè)、加快改革發(fā)展作出偉大部署依然砥礪水利人自省。筆者對(duì)決定中與水利普查相關(guān)的政策觀點(diǎn)進(jìn)行深入細(xì)致的解讀，以期從決定的政策觀點(diǎn)和水利普查的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)管窺當(dāng)前水利改革發(fā)展方向。

1 深入研讀《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》以加深對(duì)水利普查成果的辨析

1.1 《水利改革發(fā)展決定中》關(guān)于農(nóng)田基本建設(shè)必須加強(qiáng)建設(shè)、加快發(fā)展的思想與水利普查所反應(yīng)的當(dāng)前農(nóng)田水利基本建設(shè)現(xiàn)狀一致決定中明確提出在十二五期間農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.55以上，新增農(nóng)田有效灌溉面積4000萬畝。需要做的工作是建設(shè)一批新灌區(qū)，興建中小型水利設(shè)施，加強(qiáng)灌區(qū)末級(jí)渠系建設(shè)和田間工程配套，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌技術(shù)。從此次水利普查的成果看，由于中型以上灌區(qū)大多建于上個(gè)世紀(jì)6、7十年代，渠系利用系數(shù)不高，通過普查查閱的相關(guān)資料看，中型以上灌區(qū)的設(shè)計(jì)灌溉水利用系數(shù)在0.45左右，雖然有些灌區(qū)經(jīng)過節(jié)水改造，實(shí)際灌溉水利用系數(shù)有所提高，但真正使農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.55以上還需大量的工作要做。普查中還發(fā)現(xiàn)有些灌區(qū)存在實(shí)際灌溉面積不同程度的減少，其中有社會(huì)發(fā)展造成灌區(qū)變更耕地用途的原因，也有灌區(qū)建管脫節(jié)導(dǎo)致有效灌溉面積萎縮的現(xiàn)象。如決定中所說：水利改革發(fā)展事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，關(guān)系糧食安全、國家安全，必須著力加快農(nóng)田水利建設(shè)，推動(dòng)水利實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。僅從農(nóng)田水利建設(shè)的角度看，水利普查與決定同時(shí)發(fā)生，充分表達(dá)了上層建筑對(duì)我國現(xiàn)階段基本農(nóng)田水利建設(shè)能力水平的關(guān)注和必須加強(qiáng)建設(shè)、加快發(fā)展的決心。

1.2 實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度與水利普查社會(huì)用水總量調(diào)查的兩難

經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量是此次水利普查的重點(diǎn)，也是決定中實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的核心。作為同樣被關(guān)注的重要元素，實(shí)際是相互依存、互為表里的，即在普查基礎(chǔ)上完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水總量可控的目標(biāo)。但在操作中往往演變成互相對(duì)立的矛盾。矛盾主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是普查中涉及企業(yè)水量問題是否與征收水資源費(fèi)對(duì)等表示相當(dāng)?shù)拿舾?；二是基層水利行業(yè)內(nèi)部對(duì)水利普查與水資源開發(fā)利用控制紅線對(duì)等思考的敏感。所以此次水利普查經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水專項(xiàng)調(diào)查經(jīng)常會(huì)面臨兩難的境地。為破解這種困境，筆者認(rèn)為應(yīng)逐步建立覆蓋全國的取水遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)反映我國水資源利用狀態(tài)，為各級(jí)政府決策服務(wù)。此項(xiàng)系統(tǒng)的建立不僅使我國未來對(duì)水資源管理、用水效率指標(biāo)體系建設(shè)起決定性的促進(jìn)作用，而且通過地區(qū)間用水量的變化，也可直觀了解各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

2.3水利普查反應(yīng)當(dāng)前水功能區(qū)限制納污制度有待進(jìn)一步細(xì)化和完善

決定中明確提出建立水功能區(qū)限制納污制度。涉及水功能區(qū)的建立、飲用水源區(qū)的劃定和排污口的設(shè)置三個(gè)方面。以上內(nèi)容在此次水利普查河湖治理保護(hù)專項(xiàng)和地下水專項(xiàng)中均設(shè)立了詳細(xì)的普查項(xiàng)目。從水法和決定的角度理解，此次水利普也是對(duì)水利行業(yè)貫徹實(shí)施水法律法規(guī)的總調(diào)查。但從目前水利普查的成果看，河流水功能區(qū)的建立還不完備；已經(jīng)確定為地表水或地下水飲用水源地的區(qū)域，很多并沒有劃定水源地保護(hù)區(qū)；雖然水法和水污染防治法都明確排污口的設(shè)置權(quán)為水行政主管部門，但部分排污口并沒有納入水行政主管部門管理。河道排污口如果沒有完全納入水行政主管部門管理，水行政主管部門沒有河道排污口排污量的考核計(jì)量，所有河湖水功能區(qū)的建立和水源地保護(hù)區(qū)的劃定都是紙上談兵。

2.4 水利普查農(nóng)村飲水調(diào)查集中體現(xiàn)了決定中對(duì)于農(nóng)村飲水問題的重大關(guān)切

決定中提出在“十二五”期間基本解決新增農(nóng)村飲水不安全人口的飲水問題。主要措施：一是積極健全基層水利服務(wù)體系，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，全面提高基層水利服務(wù)能力；二是積極推進(jìn)水價(jià)改革，按照促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。決定中體現(xiàn)的以上兩點(diǎn)完全抓住了農(nóng)村飲水需要解決的主要環(huán)節(jié)，即解決建管統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展。為了解決農(nóng)飲中的兩難困境，決定中特別提出在土地供應(yīng)、用電價(jià)格和稅收政策給予優(yōu)惠。此次水利普查水利工程專項(xiàng)單獨(dú)設(shè)立了農(nóng)村供水工程普查表。普查表中除工程基本概況外還設(shè)立了水質(zhì)處理工藝、水價(jià)與水費(fèi)和管理主體三項(xiàng)內(nèi)容。此三項(xiàng)內(nèi)容與決定中提出解決農(nóng)村飲水安全問題的主要措施基本吻合。充分表明黨和政府急于了解當(dāng)前農(nóng)村飲水現(xiàn)狀，急于尋求破解當(dāng)前困擾我國農(nóng)村人口飲用水安全問題的民本思想。水是生命之源，飲水是民生大事。水利普查和決定都體現(xiàn)了對(duì)生命的關(guān)懷和尊重。

3 建議

3.1 對(duì)依法行政能力開展專項(xiàng)調(diào)查

我國古代圣賢曾有言：治國無法則如無轡策而御悍馬。在民主法制健全的今天，依法治國、依法行政已成為當(dāng)今社會(huì)思潮的主流，而作為水行政主管部門依法治水的能力不僅是依法調(diào)處水事關(guān)系的需要，更是自身建設(shè)和時(shí)代發(fā)展的必然要求。是服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)的綜合體現(xiàn)。決定中對(duì)如何推進(jìn)依法治水作了專門部署。依法行政、依法治水是當(dāng)前和今后水利事業(yè)發(fā)展的核心和保障。依法調(diào)處社會(huì)關(guān)系不僅是部門的軟實(shí)力，更是社會(huì)發(fā)展的硬道理，是一項(xiàng)關(guān)系全局發(fā)展的重要執(zhí)政能力。此項(xiàng)能力建設(shè)關(guān)系民心相背、關(guān)系國運(yùn)興衰。水利普查是依法普查，也是以貫徹實(shí)施水法為中心的各項(xiàng)水法律法規(guī)的綜合實(shí)踐。在此，建議在以后的水利普查的各個(gè)專項(xiàng)中對(duì)水法律法規(guī)實(shí)施情況應(yīng)有所體現(xiàn)，如水利工程、地表和地下水源地和河流湖泊治理等普查項(xiàng)目中對(duì)涉水事件的依法處置情況，特別是在行業(yè)能力普查中對(duì)行政機(jī)關(guān)的依法行政能力應(yīng)作為一項(xiàng)重要的普查要素，進(jìn)行全面普查。

3.2 把水利科技支撐、信息化建設(shè)作為一項(xiàng)重要的普查內(nèi)容

改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平先生曾論斷：科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。人類的文明史就是科學(xué)不斷戰(zhàn)勝愚昧的歷史，科技的發(fā)展不斷推動(dòng)人類自身的解放。行業(yè)的發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的縮影，同樣需要科技的支撐。決定對(duì)此有明確的表述：推進(jìn)水利信息化建設(shè)，提高水資源調(diào)控、水利管理和工程運(yùn)行的信息化水平，以水利信息化帶動(dòng)水利現(xiàn)代化。目前，水利事業(yè)在科學(xué)技術(shù)推動(dòng)下，已邁入快速發(fā)展機(jī)遇期，各項(xiàng)信息化建設(shè)日新月異，如雨情網(wǎng)點(diǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、大型水利工程實(shí)時(shí)監(jiān)控和地下水資源實(shí)行遙測計(jì)量等都有了長足發(fā)展。但鑒于我國國情的實(shí)際，區(qū)域發(fā)展不平衡，水利科技的投入存在差異，全國水利科技信息化建設(shè)不盡相同。水利普查中開展水利科技和信息化能力建設(shè)普查在社會(huì)發(fā)展日新月異的今天顯得尤為重要。全面摸清當(dāng)前我國各區(qū)域、各市（縣）以科技手段促進(jìn)水利發(fā)展的能力，有利于在水利發(fā)展中提高運(yùn)用科技的水平，促進(jìn)水利事業(yè)全面蓬勃發(fā)展。