沈志先

黨的十八屆三中全會提出了深化行政執(zhí)法體制改革的任務(wù)，設(shè)計了“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”的藍圖。這項改革，時間緊迫、關(guān)系重大、影響深遠。不僅需要頂層設(shè)計，而且亟需基層探索；不僅需要人大依法賦權(quán)，而且亟需政府大膽實踐。

一、本市行政執(zhí)法的歷史沿革及現(xiàn)狀

行政執(zhí)法是行政機關(guān)以及其他行政主體，為執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，依照法定職權(quán)，就特定的具體事項、對特定的公民、法人或其他組織作出的直接或間接影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。本市行政執(zhí)法始于十一屆三中全會后，大致經(jīng)歷了四個主要階段。

第一階段：起步階段（1981年——1990年）。這一期間，出臺了大量行政管理法規(guī)規(guī)章，組建了不同類型的執(zhí)法隊伍。其中，以城建管理系統(tǒng)最為典型，如1986年本市城建系統(tǒng)成立了第一支專業(yè)執(zhí)法隊伍——上海市市容監(jiān)察大隊。

第二階段：發(fā)展階段（1990年——1996年）。隨著改革開放的推進和經(jīng)濟社會的發(fā)展，各領(lǐng)域立法全面鋪開，執(zhí)法隊伍規(guī)模迅速擴大，但發(fā)展過程中出現(xiàn)了“制定一部法規(guī)和規(guī)章，設(shè)立一支專業(yè)執(zhí)法隊伍”的現(xiàn)象。規(guī)范行政執(zhí)法行為、改革行政執(zhí)法體制成為當(dāng)時的主流聲音，1996年3月行政處罰法的頒布，為本市行政執(zhí)法體制改革拉開了序幕。

第三階段：探索階段（1996年——2004年）。1997年，在試點基礎(chǔ)上，《上海市街道管理條例》規(guī)定組建街道監(jiān)察隊，實現(xiàn)城管綜合執(zhí)法。1999年1月，在總結(jié)探索“一警多能”——巡警綜合執(zhí)法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，市人大常委會審議通過《關(guān)于本市試行交通警察和巡察警察在道路上統(tǒng)一執(zhí)法的決定》，賦予交巡警道路交通、社會治安和市容環(huán)境管理職責(zé)。1999年12月，根據(jù)《上海市文化領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)綜合行使暫行規(guī)定》本市組建了文化稽查隊，在全國率先開展文化市場領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法。

第四階段：深化改革階段（2004年——至今）。2004年4月，國務(wù)院《全國推進依法行政實施綱要》提出，要“加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”。在此背景下，本市行政執(zhí)法體制改革進入逐步深化階段。一是在城市管理領(lǐng)域。在中心城區(qū)二級綜合執(zhí)法試點基礎(chǔ)上，擴大了綜合執(zhí)法范圍。二是在文化市場領(lǐng)域。由前一階段實施的委托執(zhí)法調(diào)整為授權(quán)執(zhí)法，并將原來市文化稽查總隊改組為市文化市場行政執(zhí)法總隊。三是在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域。實現(xiàn)跨部門綜合執(zhí)法，在“分段監(jiān)管”基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)食品安全以一個部門為主的綜合性、專業(yè)化、系統(tǒng)性監(jiān)管模式。四是在城市交通管理領(lǐng)域。改變過去一個行政機關(guān)內(nèi)部有幾支行政執(zhí)法隊伍，分頭執(zhí)法的狀況，推進行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)整合。

這些年來，本市從加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，建立符合上海特點的行政執(zhí)法體制出發(fā)，堅持邊探索、邊改革，邊實踐、邊完善，在探索綜合執(zhí)法、健全監(jiān)督機制、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)等方面，取得了階段性成果。但是，距離十八屆三中全會提出的“建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”，還有很長的路要走。由于許多違法行為同時涉及幾個行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)限，在當(dāng)前層級較為繁復(fù)，力量較為分散的狀態(tài)下，行政機關(guān)相互協(xié)調(diào)較為困難，且各行政機關(guān)“分頭分散、分段而治”容易顧此失彼、互相掣肘，容易出現(xiàn)“幾個部門摁不住一頭豬，十幾個部門管不了一桌菜”的“九龍治水”弊病。

據(jù)了解，目前全市具有行政執(zhí)法權(quán)的單位約有1600多個。其中，市級行政執(zhí)法單位921個（市政府委辦局45個、市政府委辦局所屬單位866個、其他10個），各區(qū)縣有行政執(zhí)法單位736個（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府110個、街道辦事處89個）。如何進一步整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，解決權(quán)責(zé)交叉、執(zhí)法疏漏和多頭執(zhí)法等問題，是擺在人大和政府面前共同的任務(wù)，亟需進一步加強研究，作出制度性的安排。

二、關(guān)于深化本市行政執(zhí)法體制改革的思路

為認(rèn)真貫徹落實十八屆三中全會對行政執(zhí)法體制改革的總體要求，我們有責(zé)任、有必要、有條件、也有能力加快改革的步伐，真正起到“排頭兵”、“先行者”的作用。人大和政府都要深入、系統(tǒng)、全面地對深化行政執(zhí)法體制改革的重大課題展開調(diào)研，進一步從立法的源頭上和執(zhí)法的舉措上探索解決行政執(zhí)法“管理碎片化、力量分散化”的問題。

市人大常委會要積極發(fā)揮地方人大在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的作用，把立法決策與改革決策緊密結(jié)合起來，努力在法治框架內(nèi)加快推進行政執(zhí)法體制改革。要繼續(xù)發(fā)揚當(dāng)年市人大常委會審議通過“本市交警和巡警統(tǒng)一執(zhí)法決定”時的立法回應(yīng)改革的探索精神，依照《行政處罰法》、《行政強制法》等法律規(guī)定，圍繞“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法”的主題，密切關(guān)注政府的改革舉措，充分發(fā)揮立法的規(guī)制和引領(lǐng)作用，抓住關(guān)鍵問題，總結(jié)實踐經(jīng)驗，理順法律關(guān)系，確立法律規(guī)范，實現(xiàn)依法賦權(quán)，抓緊制定出能體現(xiàn)前瞻性與務(wù)實性相結(jié)合的地方性法規(guī)。

市政府要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律和社會結(jié)構(gòu)深刻變化，轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理辦法，為構(gòu)建符合特大城市特點的城市管理和社會治理新模式而加快深化行政執(zhí)法體制改革的步伐，一方面堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，加強頂層設(shè)計；另一方面要積極鼓勵各區(qū)、縣大膽探索、勇于實踐。

2013年12月31日，浦東新區(qū)成立了市場監(jiān)督管理局，將原先工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)部門的相關(guān)職能“三合一”地整合起來，對食品安全實現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費全過程監(jiān)管，探索大市場的審執(zhí)機制，打破行政監(jiān)管的分段而治，促使機關(guān)的八成人員充實基層一線，以便形成行政執(zhí)法力量之間的“無縫銜接”。新年伊始，奉賢區(qū)成立了本市首支常設(shè)聯(lián)合執(zhí)法總隊，把政府九個部門分散的執(zhí)法力量，捏緊為一個“拳頭”，以便“九龍匯聚，協(xié)同治水”，解決行政執(zhí)法中易于扯皮的重點、難點、熱點問題。這些均是為提高行政執(zhí)法效能，有效解決行政執(zhí)法力量分散弊端而作出的有益探索。

建議市政府在梳理總結(jié)浦東、奉賢等試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快將這方面的改革探索在全市范圍內(nèi)推開，抓緊擴展至公眾普遍關(guān)注的城市安全、環(huán)境保護、違章建筑拆除等領(lǐng)域。同時加強頂層設(shè)計，將深化行政執(zhí)法體制改革作為一項重要而緊迫的任務(wù)，在轉(zhuǎn)變政府職能、精簡行政機構(gòu)、增強行政效能的過程中，統(tǒng)籌解決執(zhí)法力量分散、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法不力等頑癥。

行政執(zhí)法體制改革應(yīng)做到“總體規(guī)劃、穩(wěn)妥實施、分步到位”。一是在總體規(guī)劃上，可通過統(tǒng)一賦權(quán)，對相關(guān)聯(lián)的行政執(zhí)法，實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一運作，建立起一支全市統(tǒng)一的“扎根基層、上下聯(lián)動、首尾貫通、召之即來、來之能管、管之能成”行政綜合執(zhí)法隊伍。二是在實施辦法上，要探索設(shè)計出一個合理、高效、可操作的行政綜合執(zhí)法模式，形成一套完備的行政綜合執(zhí)法程序、規(guī)范等制度?？山梃b公安“110”和“12345”上海市民服務(wù)熱線平臺的操作流程，對全市的行政執(zhí)法實行“統(tǒng)一接報、即時啟動、分流處置、各司其職”。三是在解決路徑上?？紤]到行政執(zhí)法工作的復(fù)雜性，可考慮按照跨部門綜合執(zhí)法與內(nèi)部綜合執(zhí)法兩類分步到位。

適合推行跨部門綜合執(zhí)法的：一是執(zhí)法職能相近、性質(zhì)類同，實際執(zhí)法中容易發(fā)生職責(zé)交叉，容易發(fā)生“依法不作為”或相互推諉的領(lǐng)域，如食品安全領(lǐng)域、環(huán)境保護領(lǐng)域、知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域等。二是執(zhí)法對象與執(zhí)法的物理空間相同或相近，實際執(zhí)法中容易產(chǎn)生多支執(zhí)法隊伍重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象的領(lǐng)域，如整頓無序設(shè)攤、違法建筑拆除等領(lǐng)域。三是執(zhí)法任務(wù)、程序和方式相同或相類似，由一支執(zhí)法隊伍運用同一技能或儀器、設(shè)備即可以勝任的執(zhí)法領(lǐng)域。

適合推行部門內(nèi)部綜合執(zhí)法的：一是對主要承擔(dān)執(zhí)法職能的行政機關(guān)，通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能調(diào)整，主要由一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)具體實施處罰、檢查等職能。二是對于一個主管部門已經(jīng)具有多個所屬行政執(zhí)法類事業(yè)單位的，要按照“一個行政執(zhí)法部門原則上最多只能設(shè)立一個執(zhí)法類事業(yè)單位”的原則，對這些單位予以職能調(diào)整和歸并。三是對于一個主管部門下轄多支行政執(zhí)法隊伍、且執(zhí)法量較大的，要從實際出發(fā)，研究制定與主管業(yè)務(wù)相匹配的、有利于整合資源統(tǒng)籌兼顧的綜合執(zhí)法方案。