嚴(yán)暢

黨的十八屆三中全會對今后一個時期全面深化改革作出了總體部署，作為國家治理的重要組成部分，審計日益成為國家宏觀調(diào)控的重要手段。李克強總理在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時指出，公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源是全體人民共有的財富。管好用好這些資金、資產(chǎn)和資源，尤其是關(guān)乎民生的低保、社保、醫(yī)保資金和保障房等資源，既是人民賦予政府的重大責(zé)任，也是建設(shè)廉潔政府的基本要求。要求審計部門要依法加大力度，實現(xiàn)審計全覆蓋。如何按照國務(wù)院的要求，逐步實現(xiàn)審計的全覆蓋，是審計部門面臨的重要課題。

一、審計全覆蓋的概念和意義

實現(xiàn)國家審計監(jiān)督全覆蓋就是在審計機關(guān)職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源管理都在審計監(jiān)督下，不留監(jiān)督盲區(qū)和死角，做到對審計對象的全覆蓋。

我國政府審計已由單純的財政財務(wù)收支、財經(jīng)法紀(jì)審計發(fā)展到目前以真實性為基礎(chǔ)，經(jīng)濟效益審計和經(jīng)濟責(zé)任審計并重的審計業(yè)務(wù)格局。隨著改革不斷深入，政府審計對象日趨多元化、復(fù)雜化。面對日益增長的審計需求，審計資源相對緊缺。監(jiān)管對象上難免出現(xiàn)盲區(qū)和空白，但這些公共領(lǐng)域與人民群眾利益密切相關(guān)。因此，審計全覆蓋是我國政府審計全面履行職能的必然要求。

檢索研究文獻，并未發(fā)現(xiàn)其他國家有對審計全覆蓋的提法和做法。在2010年修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》中指出，審計機關(guān)經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，審計機關(guān)對其他取得財政資金的單位和項目接受、運用財政資金的真實、合法和效益情況，依法進行審計監(jiān)督。審計全覆蓋概念的提出，不僅局囿于公共財政資金，更從國有資產(chǎn)和國有資源等涉及國家安全的方面對審計提出了更高要求。對審計全覆蓋進行探討，具有積極的理論和現(xiàn)實意義。

二、審計全覆蓋的現(xiàn)狀分析

本文以審計署審計結(jié)果公告為樣本，對審計全覆蓋進行簡要分析，以期摸清現(xiàn)狀，分析成因，為尋求實現(xiàn)審計全覆蓋的路徑提供依據(jù)。

1.審計全覆蓋情況。

從審計全覆蓋的廣度來看，我國政府審計對象并未實現(xiàn)全覆蓋。通過查閱2008年至2012年預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計結(jié)果公告，2008年至2012年，審計署在預(yù)算執(zhí)行審計中審計的中央一級預(yù)算單位分別為54、56、53、49和57個，剔除重復(fù)審計的審計對象，預(yù)算執(zhí)行審計2008至2012年5年來共審計單位110個，占全部167個中央一級預(yù)算單位的65.82%。

從審計全覆蓋深度來看，我國政府審計并未實現(xiàn)有深度的全覆蓋。根據(jù)審計署績效報告，2010至2012年，通過審計署向司法、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)移送案件線索和事項分別為131、177和351件，年度分析結(jié)果表明審計署向司法、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)移送的案件呈逐年上升趨勢。但是從違法違紀(jì)案件的查處情況來看，審計結(jié)果公告顯示，2008年至2013年，通過審計署移送并結(jié)案的違法違規(guī)案件為270件，占全部移送案件659件的40.97%。

從審計全覆蓋涉及審計領(lǐng)域看，我國政府審計存在部分監(jiān)管盲區(qū)。黨的十八大報告對經(jīng)濟責(zé)任審計進行了專門強調(diào)，“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。……健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。”《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》也指出，在對副省級城市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部進行任期經(jīng)濟責(zé)任同步審計試點的基礎(chǔ)上，探索?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任同步審計。但這項工作尚未實質(zhì)性開展。

2.未實現(xiàn)審計全覆蓋的主要原因。

一是審計資源的有限性。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，審計對象日趨多元化、復(fù)雜化，社會各界對政府審計的需求急劇增長，審計項目日益增多，但審計力量的增長遠未跟上審計需求的腳步。如在省以下的審計機關(guān)，經(jīng)濟責(zé)任等專項審計任務(wù)十分繁重。有的地方審計機關(guān)在經(jīng)濟責(zé)任審計中，往往受托在一兩個月內(nèi)就完成30到40個項目，這種任務(wù)安排與審計力量嚴(yán)重不符。這種制度安排下，必然會存在審計流于形式的現(xiàn)象。各級審計人員普遍存在超負(fù)荷運轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，這也是審計現(xiàn)階段難以實現(xiàn)全覆蓋的重要原因。

二是審計人員的知識儲備不足。一方面，目前審計項目重疊，審計人員往往忙于審計工作，常常是干什么工作才去學(xué)什么知識，臨時抱佛腳，對理論學(xué)習(xí)的熱情不高、自覺性不夠，理論體系不夠系統(tǒng)，綜合分析能力薄弱，項目結(jié)束了就結(jié)束了，沒能回頭看，進一步分析、研究，造成審計項目總結(jié)提煉不夠，缺少對審計成果的拾遺補漏和再提升。另一方面，自我完善、自我加壓的動力還不足。造成審計人員業(yè)務(wù)能力得不到及時優(yōu)化，知識體系的更新跟不上審計實踐的發(fā)展步伐。

三是審計工作管理模式有待改善。審計署近年來審計項目組織，由原來各個行業(yè)審計項目平均用力改為集中審計資源的財政大格局審計模式。這種模式打破了處室界限，項目參與主體由多個特派辦甚至審計署和省、市、縣四級審計機關(guān)工作人員共同構(gòu)成，多專業(yè)融合、多方式結(jié)合、多處室保障的審計組織方式將是今后審計工作最突出的特點。這就要求審計人員適應(yīng)審計監(jiān)督全覆蓋的新形勢和新要求，加強審計項目組織協(xié)調(diào)，科學(xué)決策優(yōu)化調(diào)配審計力量。

三、實現(xiàn)政府審計全覆蓋的路徑選擇

審計全覆蓋是在社會改革不斷深入的情況下一種新的制度安排，審計在國家治理的作用決定了這種制度安排應(yīng)當(dāng)服從于國家治理?；谀壳拔覈畬徲嫷默F(xiàn)狀，為滿足審計全覆蓋的新要求，應(yīng)當(dāng)選擇漸進式的路徑選擇，不斷完善政府審計模式，突破制約審計全覆蓋的薄弱環(huán)節(jié)，分步驟、分層次的實施審計全覆蓋。

1.科學(xué)制定審計計劃。審計計劃是審計工作的起點，為有效實現(xiàn)審計全覆蓋，審計機關(guān)在制定審計計劃時要科學(xué)統(tǒng)籌，合理安排。一方面要避免留下審計盲區(qū)。重點審計單位要每年都要進行審計，其他非重點審計單位要5年內(nèi)審計一次。另一方面避免審計內(nèi)容的重復(fù)。制定審計計劃應(yīng)當(dāng)充分考慮國際國內(nèi)的經(jīng)濟形勢和各級黨委、政府的中心工作，作到每年的審計重點都能滿足于國家治理的需求，實現(xiàn)審計計劃動態(tài)編制，長期、中期和短期審計計劃適時平衡。

2.加大審計查處問題的深度。審計全覆蓋是有質(zhì)量和有深度的全覆蓋，如果僅是蜻蜓點水，片面追求審計全覆蓋的數(shù)量，就失去了審計監(jiān)督的意義。審計人員應(yīng)當(dāng)堅持底線思維，問題導(dǎo)向，不放過任何疑點。堅決查深查透查實，緊盯財政資金管理、國有資產(chǎn)、國有資源管理的重點環(huán)節(jié)，重點揭示擠占挪用、貪污侵占、損失浪費、效益低下等重大違法違規(guī)問題，堅持查清事實和落實責(zé)任相結(jié)合，查深查透深入分析各環(huán)節(jié)、各單位的在審核把關(guān)等方面存在的制度漏洞等。

3.創(chuàng)新大數(shù)據(jù)時代下的審計模式。審計組織模式的改變，就要求審計機關(guān)積極創(chuàng)新，總結(jié)推廣“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、精確定位”的數(shù)字化審計方式，構(gòu)建大數(shù)據(jù)時代的審計平臺。從審計署層面，要跟蹤國內(nèi)外數(shù)據(jù)分析技術(shù)的最新進展、新動態(tài)，探索大數(shù)據(jù)技術(shù)的實現(xiàn)途徑，實現(xiàn)各大銀行金融數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)對接。嘗試?yán)糜嬎銠C服務(wù)器開放數(shù)據(jù)端口，與上下級審計機構(gòu)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。從省以下審計機關(guān)層面，要構(gòu)建被審計單位數(shù)據(jù)庫，將全部審計對象納入監(jiān)管范圍。針對不同層級的審計對象，探索從被審計單位所處行業(yè)、經(jīng)濟性質(zhì)、財務(wù)指標(biāo)等方面構(gòu)建實時監(jiān)控系統(tǒng)，當(dāng)指標(biāo)出現(xiàn)異常時及時預(yù)警，及時派出審計人員進行現(xiàn)場審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督常態(tài)化和動態(tài)化。

（作者單位：審計署濟南特派辦）