辛燕　劉月姣

2014年李克強總理在政府工作報告中指出，“探索建立農產(chǎn)品目標價格制度，市場價格過低時對生產(chǎn)者進行補貼，過高時對低收入消費者進行補貼?！?/p>

所謂目標價格補貼，是指政府事先確定農產(chǎn)品的目標價格，當該農產(chǎn)品實際市場價格低于目標價格時，政府按照兩者之間的差價補貼農產(chǎn)品生產(chǎn)者，保證其基本收益；若該農產(chǎn)品實際市場價格高于目標價格，則對低收入消費者進行補貼。

一以貫之的改革路

為有效貫徹落實十八屆三中全會關于“充分發(fā)揮市場的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的要求，進一步深化農產(chǎn)品價格形成機制，政府工作報告首次提出試點探索農產(chǎn)品目標價格制度，這可謂是推進農產(chǎn)品定價機制市場化的一個有益嘗試。

首先，農產(chǎn)品價格形成機制改革因循了我國不斷深化的經(jīng)濟體制改革之路。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，強調要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。黨的十六大提出“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十七大提出“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，黨的十八大提出“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，十八屆三中全會進一步指出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。正如習近平總書記所指出的，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場關系。改革開放以來，我國經(jīng)濟體制改革確實是始終圍繞不斷處理好政府和市場關系來展開的，其特點是不斷強化市場配置資源的作用。另外，這一市場化進程也沒有忽視政府的作用，政府的作用被要求更好地得到發(fā)揮。因此，遵循這一邏輯，農產(chǎn)品價格形成機制改革也應該更好地發(fā)揮市場的決定性作用，而且也要更好地發(fā)揮政府作用。

其次，農產(chǎn)品價格形成機制承接了我國農產(chǎn)品市場化改革的成功經(jīng)驗。經(jīng)過多年探索，我國農產(chǎn)品市場逐步建立起價格主要由市場形成的價格機制，以間接調控為主的政府調控體系。十一屆三中全會以來，農村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農戶成為市場主體。1985年l月l日中共中央、國務院頒布《關于進一步活躍農村經(jīng)濟的十項政策》，作出了改革農產(chǎn)品統(tǒng)派購制度的歷史性決策，實行合同訂購和市場收購，市場化的價格形成機制開始形成。與此同時，農產(chǎn)品作為關系國計民生類的產(chǎn)品，依據(jù)價格法精神，政府應在遵循市場規(guī)律的前提下給予合理的價格支持。2004年起，我國針對稻谷和小麥等重點產(chǎn)品實施最低收購價政策，政府對農產(chǎn)品價格的支持調節(jié)作用逐漸體現(xiàn)。2008年，我國針對玉米、大豆、油菜籽等實施臨時收儲政策，這意味著政府進一步豐富了農產(chǎn)品價格調控手段。這一歷程顯示，農產(chǎn)品市場化改革本質上也在不斷尋求合理界定市場和政府的邊界，始終在尋找市場和政府的最優(yōu)組合，并尋求政府既不“缺位”，也不“越位”的最佳狀態(tài)。

再次，我國農產(chǎn)品價格形成機制改革從發(fā)達國家農業(yè)補貼的做法中汲取精華。國務院發(fā)展研究中心研究員程國強在《發(fā)達國家農業(yè)補貼政策的啟示與借鑒》一文中指出，為減少農產(chǎn)品過剩、緩解居高不下的財政支出壓力、適應WTO規(guī)則，發(fā)達國家逐步調減價格支持，轉向直接補貼；而且，綜合而言，發(fā)達國家近年實行的直接補貼，大多與農產(chǎn)品價格、產(chǎn)量、種植面積（動物數(shù)量）、投入品以及農戶收入水平等掛鉤。這一轉變過程顯示，傳統(tǒng)的價格支持手段所導致的價格扭曲現(xiàn)象日益為發(fā)達國家所重視，因此逐漸轉向對市場機制扭曲相對較小的掛鉤直接補貼方式。我國的農產(chǎn)品價格形成機制改革也應遵循這一市場化方向，進一步發(fā)揮市場的決定性作用。

目標價格制度秉承了我國經(jīng)濟體制改革、農產(chǎn)品價格形成機制改革和發(fā)達國家農業(yè)補貼改革的基本經(jīng)驗，是進一步優(yōu)化政府和市場關系的有效措施。美國、歐盟等發(fā)達國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗告訴我們，實施目標價格制度，既能發(fā)揮市場價格機制的優(yōu)勢，又可以發(fā)揮政府引導生產(chǎn)和穩(wěn)定市場的作用。

政府制定的農產(chǎn)品目標價格是對農產(chǎn)品的一種價外明補，其實現(xiàn)了價補分離，因而不會影響農產(chǎn)品市場價格波動。而傳統(tǒng)的最低收購價格等價補合一的補貼手段，由于對價格形成機制影響較大，而弱化了市場調節(jié)配置資源的作用。另外，政府通過實施目標價格制度，也能形成對農業(yè)生產(chǎn)的有效補貼，從而避免了單純的市場價格形成機制所可能帶來的一系列問題。

多方共贏的新舉措

在農產(chǎn)品目標價格制度下，政府“有形的手”和市場“無形的手”之間的關系得到合理界定，市場機制得以理順，政府能夠更好地扮演“守夜人”角色，各方利益得到平衡，市場活力得到充分迸發(fā)。

首先，目標價格制度的建立有利于穩(wěn)定農民的價格預期，激發(fā)農民的生產(chǎn)積極性。

目前實行的臨時收儲政策和最低收購價格政策，對農民種糧積極性的發(fā)揮起到一定的促進作用，但其對農民生產(chǎn)積極性的激勵作用有限。

目標價格制度的采用，則會有效的提高政策對農業(yè)生產(chǎn)的引導作用。在目標價格政策實施過程中，當市場價格低于目標價格時，農民按市場價銷售后，還可獲得市場價與目標價之間差價的補貼；當市場價格高于目標價格時，農民以市場價格銷售。因此，無論市場價格是否高于目標價格，農民至少可以獲得目標價格的產(chǎn)品單價。由于目標價格按照“成本+合理收益”來計算，這就為農民收益“托底”，使農民的收入不因市場波動而受影響。因此，這一穩(wěn)定的價格預期能有效激勵農民開展生產(chǎn)。

其次，農產(chǎn)品目標價格制度兼顧了加工者和消費者利益。

目前實行的補貼政策雖然保護了種養(yǎng)戶的利益，但卻未能兼顧下游加工企業(yè)的利益。在最低收購價和臨時儲備政策的支持下，部分農產(chǎn)品價格“只漲不跌”，國內外農產(chǎn)品價格倒掛的現(xiàn)象日益嚴重。作為工業(yè)生產(chǎn)原料和直接消費品，農產(chǎn)品價格高企直接增加了工業(yè)生產(chǎn)成本和消費者生活成本。

在農產(chǎn)品目標價格機制下，農產(chǎn)品價格形成機制不受目標價格的影響，主要由市場充分競爭后形成。在市場充分競爭的情況下，國內價格高企現(xiàn)象將可能得到部分緩解，國內價格與國際價格的倒掛問題或將有所緩解。因此，下游加工企業(yè)將可獲得合理價格的加工原料，消費者將享用合理價格農產(chǎn)品。另外，即便農產(chǎn)品價格高企，一旦農產(chǎn)品市場價格高于目標價格，低收入消費者將可獲得國家相應的補貼，因而能有效緩解農產(chǎn)品價格上漲對消費者帶來的負面影響。

再次，對政府管理者而言，農產(chǎn)品目標價格制度可以更好地保持農產(chǎn)品供給平衡，促進農民增收。

對政府管理者來說，農業(yè)支持政策的最主要、最核心的兩個目標是保障糧食安全和促進農民增收。然而，最低收購價格和臨時收儲政策對實現(xiàn)政策目的的促進作用有限。例如，雖然實施了臨時收儲政策，但作為大豆主產(chǎn)區(qū)的黑龍江和作為棉花主產(chǎn)區(qū)的河南，相應作物的種植面積都出現(xiàn)了大幅萎縮，并且呈現(xiàn)連續(xù)萎縮的態(tài)勢。

目標價格制度通過穩(wěn)定農民生產(chǎn)預期，調動了農民生產(chǎn)積極性，從而在保障價格的基礎上，還能夠保障農產(chǎn)品供給，因此，同時達到了保障糧食安全和促進農民增收的雙重目標。另外，這一政策通過市場調節(jié)農產(chǎn)品供求，減少了價格扭曲，實現(xiàn)國際國內糧價接軌，從而有效減輕了政府收儲壓力，也減輕了財政負擔。

細而又實的抓落實

理論上，完美的農產(chǎn)品目標價格制度的實施工作繁重而復雜，主要包括制訂實施方案、確定目標價格、核定差價和數(shù)額、發(fā)放補貼資金等，這些方面都將直接影響改革的成效和進度。著重關注如下幾方面的關鍵點，將有助于更好地發(fā)揮該政策理論上的優(yōu)勢。

農產(chǎn)品目標價格制度對農民的補貼量的計算公式大致為“總補貼額=（目標價格-市場價格）×補貼產(chǎn)量”。因此，需要對目標價格、市場價格以及補貼產(chǎn)量的計算依據(jù)有一個明確的定義以便操作。一是目標價格。建議依據(jù)“目標價格=生產(chǎn)成本+合理利潤”這一公式，確定合理的目標價格，并建立目標價格調整制度。其中，生產(chǎn)成本應該涵蓋人工成本、土地成本、物質投入成本等，利潤部分的計算，應根據(jù)實行期農民的真實收益情況和工農比價關系等來確定。由于目標價格應該提前計算設定好，在相應農產(chǎn)品播種前公布到戶，以便合理穩(wěn)定農民的生產(chǎn)預期，因此，對于目標價格的設定主要依賴于歷史數(shù)據(jù)來確定。二是市場價格?？梢酝ㄟ^收集當?shù)厮谑》莸漠斈陜r格數(shù)據(jù)，計算均值得到相應品種的市場價格。三是補貼產(chǎn)量?？紤]到目前農產(chǎn)品的銷售對象較多，按照交售量來實施補貼可能有一定難度。因此，建議農業(yè)部門按照種植面積來進行補貼，根據(jù)種植面積乘以平均產(chǎn)量得到需要補貼的產(chǎn)量。

同時，在實施過程中，還應著重注意處理好以下三組關系。

第一，政策試點與全面推行的關系。雖然目標價格制度優(yōu)勢十分明顯，但是政策操作較為復雜，對市場波動大，農民的接受需要一個過程，全面推行將可能面臨一定的政策操作風險。因此，應采用試點先行、穩(wěn)步推進的改革策略，先選擇矛盾比較突出的大豆、棉花進行試點，摸索實施方法，積累操作經(jīng)驗，再穩(wěn)步推廣到其他重點農產(chǎn)品。

第二，農產(chǎn)品目標價格制度與其他農業(yè)補貼方式之間的銜接配合關系。各類農業(yè)補貼政策各有其優(yōu)勢，各有其側重點。目標價格補貼制度也只是政府間接調控市場的一種措施，并不排斥政府運用臨時收儲政策、進出口制度和最低收購價等政策來調控農產(chǎn)品市場價格。因此，應有機結合農產(chǎn)品目標價格制度與其他補貼政策，形成嚴密、精致、靈敏的農產(chǎn)品價格支持機制。

第三，合理協(xié)調農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的關系。由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)設定的目標價格水平，將可能明顯低于農產(chǎn)品主銷區(qū)，這將在一定程度上不利于農業(yè)資源的合理配置，而且也不利于激發(fā)農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農民的生產(chǎn)積極性。因此，應進一步提高農產(chǎn)品目標價格制度的針對性，加大對農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的財政支持，并鼓勵主銷區(qū)通過多種方式支持主產(chǎn)區(qū)農業(yè)發(fā)展。

未來，目標價格將成為我國農產(chǎn)品支持補貼政策調整的基本方向。以市場化為改革方向的農產(chǎn)品價格形成機制，將為其他行業(yè)市場化探索提供有益借鑒和引導。