劉慶菊 謝紅林

貴州省盤縣國土資源局

土地規(guī)劃法中的審美保護(hù)

劉慶菊 謝紅林

貴州省盤縣國土資源局

一、如何消除源于審美主觀性的權(quán)力危險(xiǎn)

第一，規(guī)劃限制是否與審美保護(hù)的目標(biāo)具有合理的聯(lián)系，亦即，審美規(guī)劃限制是否武斷、任意？當(dāng)目的合法性已毋庸置疑，手段的合法性審查就變得很重要。規(guī)劃當(dāng)局提出的具體限制是否就是實(shí)現(xiàn)審美保護(hù)目標(biāo)的合適手段，也是美國法院經(jīng)常會(huì)碰到的問題。在Westfield Motor Sales Co.v.Town of Westfield一案中，法院坦承，被告的規(guī)劃條例，其惟一目的就是審美保護(hù)。法院認(rèn)可了審美保護(hù)作為規(guī)劃條例惟一目的的合法性，但法院也指出，基于審美考慮的條例仍將受到法院的詳細(xì)審查，以決定它是否實(shí)現(xiàn)其目的合適方式。法院說到“合理性是一枚兩面硬幣。一面是主張限制不合理的人因此承受的負(fù)面影響。另一面是要求實(shí)施管制的人主張的社會(huì)和政策考量。合理性的最終評(píng)價(jià)包含在硬幣的兩面意見之間的平衡之中?！被趯?duì)審美保護(hù)的重要性所作的充分論證，法院最終同意西菲爾德鎮(zhèn)經(jīng)過聽證之后得出的結(jié)論：廣告標(biāo)牌規(guī)劃限制并未給原告制造不適當(dāng)?shù)睦щy。在Mississippi Manufactured Housing Ass’n v. Board of Sup’rs of Tate County一案中，原告是密西西比活動(dòng)房屋制造商協(xié)會(huì)，在塔特縣修改規(guī)劃條例之后，修改后的規(guī)劃條例要求活動(dòng)房屋的屋頂傾斜角度遠(yuǎn)大于谷倉，原告起訴認(rèn)為這一要求是任意的、武斷的，但法院認(rèn)為并沒有證據(jù)表明，活動(dòng)房屋制造者不能像通常那樣滿足此種要求，修改后的規(guī)劃條例并未給任何房屋所有人或活動(dòng)房屋制造商協(xié)會(huì)會(huì)員帶來損害。而且，住房在結(jié)構(gòu)上顯著區(qū)別于谷倉，對(duì)此，塔特縣具有合法的規(guī)劃利益。因?yàn)榈胤秸袡?quán)對(duì)其感知到的與政府職能相關(guān)的需求，比如社區(qū)穩(wěn)定和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，作出合適的反應(yīng)。問題不在于這種公共感知是否合理，而是政府在運(yùn)用警察權(quán)制定法律的時(shí)候，是否以一種合理的方式對(duì)感知到的需求作出反應(yīng)。通過一個(gè)地方民主程序制定的規(guī)劃條例，法院應(yīng)該首先假定該程序已經(jīng)考慮所有的實(shí)質(zhì)性意見和理由。對(duì)于條例的實(shí)質(zhì)合理性，法院并不是一個(gè)合適的討論場所。如果條例未能滿足大多數(shù)居民的意見，他們應(yīng)該求助投票選舉，而不是訴諸法院。從這兩個(gè)案例來看，法院在審查審美規(guī)劃限制的合理性時(shí)，從實(shí)體上，法院主要運(yùn)用利益平衡的考量方法，重點(diǎn)考察規(guī)劃限制是否為土地權(quán)利人增添了不適當(dāng)?shù)呢?fù)擔(dān)。從程序上，法院特別尊重規(guī)劃當(dāng)局經(jīng)由民主程序作出的決定，法院并不會(huì)重復(fù)這一程序，不會(huì)過多糾纏于多樣而細(xì)微的實(shí)質(zhì)性爭論。

第二，規(guī)劃條例是否模糊不清、過于寬泛，以至于授予執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)無法控制？美國聯(lián)邦最高法院一判決中指出，“正當(dāng)程序法的第一要點(diǎn)”是成文的法律不能如此模糊，以至于“具有普通知識(shí)的人不得不去猜度它的含義和適用中的不一致?！贝艘灰蟮哪康氖菫榱丝刂品蓤?zhí)行過程中的專斷和任意。如果條例所限制的行為在文本表達(dá)上是如此不明確，該條例也可被宣布違憲。因?qū)徝辣旧頍o法擺脫的主觀性，審美規(guī)劃條例在具體目標(biāo)的陳述和限制對(duì)象的描述中存在不明確、含糊不清、含義寬泛的可能性相對(duì)較大。針對(duì)審美規(guī)劃條例提出的挑戰(zhàn)，有很多就是基于條例含糊不清、過于寬泛的理由。但是，基于對(duì)審美本身的重要性認(rèn)識(shí)，也基于對(duì)規(guī)劃制定程序的尊重，法院一般比較容忍審美規(guī)劃在文本表達(dá)上的模糊性。比如，在Novi v C ity of Pacifica一案中，原告提出的申請(qǐng)被城市規(guī)劃委員會(huì)駁回，委員會(huì)的理由主要根據(jù)Pacifica Municipal Code第9-4.3204條（g）項(xiàng)“反單調(diào)條款”的規(guī)定，（g）項(xiàng)的具體表述是“如果在建筑物結(jié)構(gòu)和四周庭園的設(shè)計(jì)上沒有充分的多樣性以避免外觀單調(diào)”，土地開發(fā)許可將被否決。原告認(rèn)為該條款含糊不清，從字面上看，缺乏明確的客觀標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際應(yīng)用于原告的申請(qǐng)時(shí)也是如此。法院認(rèn)為，加利福尼亞州的法院容忍標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，因?yàn)?，在廣闊的城市區(qū)域，政府需要委代廣泛的裁量權(quán)給行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于此一需要來說是非常敏感的，如果要讓社區(qū)規(guī)劃工作能夠落實(shí)，而又不會(huì)使立法程序變得癱瘓的話?！胺磫握{(diào)條款”的立法目的是明確的，就是希望避免“千篇一律”的開發(fā)。這一條款并不構(gòu)成違憲審查意義上的“含糊不清”。

二、可能的啟示意義

在我國現(xiàn)行規(guī)劃立法體系中，對(duì)審美價(jià)值的關(guān)照與追求，不僅不是癡人說夢，而且呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢。2008年1月1日起施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第1條完全改變了原《城市規(guī)劃法》關(guān)于立法目的的表達(dá)，突出了“改善人居環(huán)境”的重要性?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第4條對(duì)制定與實(shí)施規(guī)劃提出了一系列實(shí)質(zhì)性要求，“保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌”，位列其中。這一要求在地方性規(guī)劃條例中也都有體現(xiàn)?！俺鞘芯坝^規(guī)劃”、“城市形象規(guī)劃”都是各地《城市總體規(guī)劃》的重要內(nèi)容。以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求，是控制性詳細(xì)規(guī)劃的主要任務(wù)，此種規(guī)劃中的土地使用控制也在很多具體而細(xì)微的方面體現(xiàn)了審美價(jià)值的追求。在我國，目前已有不少城市開始著手在城市規(guī)劃中引入色彩規(guī)劃。2006年，杭州市將灰色系定為杭州的主色調(diào)，并總結(jié)出了“城市色彩總譜”，作為今后城市建筑用色的指導(dǎo)。我國的城市管理立法，雖不屬于規(guī)劃法的體系，但與美國的規(guī)劃法一樣具有限制土地或其他財(cái)產(chǎn)使用的法律效力，其中，市容市貌是一個(gè)非常重要的關(guān)切。國務(wù)院制定的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對(duì)城市建筑物及設(shè)施提出了更為明確的美觀要求。2009年5月1日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的《中華人民共和國城市容貌標(biāo)準(zhǔn)》開始施行，除了在具體美觀要求上有更進(jìn)一步的規(guī)范之外，還將嚴(yán)禁設(shè)置“妨礙居民正常生活，損害城市容貌或者建筑物形象的”廣告設(shè)施列為“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”。《風(fēng)景名勝區(qū)條例》將“具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域”稱之為“風(fēng)景名勝區(qū)”，條例針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)“的設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用和管理”，制定了一系列更為詳盡而特殊的規(guī)則和制度。