王楊

我國農(nóng)村金融市場失靈問題

所謂農(nóng)村金融市場失靈是指農(nóng)村金融資源無法通過市場機制得到有效地配置。我國農(nóng)村金融市場失靈主要表現(xiàn)為：一方面，農(nóng)村信貸供給不足。長期以來，農(nóng)村金融資源的匱乏嚴重制約了我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。雖然歷經(jīng)改革，農(nóng)村信用社卻逐步成為地方政府支配金融資源的工具，離農(nóng)民、農(nóng)村更遠。近年來，在支農(nóng)惠農(nóng)政策的引導下，盡管商業(yè)銀行開始重返農(nóng)村金融市場，但所占比重依然不大。農(nóng)村金融市場不缺少銀行，缺少的是真正為農(nóng)村服務的農(nóng)村金融機構。另一方面，農(nóng)村資金外流。受追逐高額利潤理念驅使，傳統(tǒng)農(nóng)村金融機構在面向“三農(nóng)”貸款時，更傾向于風險較小、盈利能力較強的農(nóng)村企業(yè)，“非農(nóng)”傾向明顯，相當比例的貸款需求無法得到滿足，貧困農(nóng)戶和農(nóng)村中的中小企業(yè)更難以從正規(guī)金融渠道獲取金融支持。

美國經(jīng)濟學家史蒂文斯將市場失靈的原因歸結為兩類：一類與商品、服務自身的特點相關，包括公共物品和外部性等；另一類則同市場特點相關，包括競爭不充分、信息不對稱以及交易成本高。從產(chǎn)品本身來看，首先，農(nóng)村金融具有準公共物品的特性。與投向城市的資金相比，農(nóng)村金融呈現(xiàn)高風險低收益的特征，農(nóng)村金融受到抑制，僅靠市場機制是難以為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供所需的金融產(chǎn)品和服務的。其次，農(nóng)村金融具有明顯的負外部性。農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，導致農(nóng)村資金嚴重外流，城鄉(xiāng)差距不斷擴大。而且農(nóng)村金融機構一旦運行不良，勢必會產(chǎn)生連鎖反應，對農(nóng)村地區(qū)的安全穩(wěn)定構成嚴重威脅。無論是準公共物品的特性還是負外部性，這些都是金融市場所普遍具有且均難以克服的。在此，筆者主要從市場的角度來分析我國農(nóng)村金融市場失靈的特殊原因。

（一）農(nóng)村金融市場競爭不充分

20世紀90年代中期開始，我國金融體制改革的重心轉向正規(guī)金融機構的商業(yè)化。隨著國有商業(yè)銀行改革的深入和投資農(nóng)業(yè)的收效日漸式微，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的四大國有商業(yè)銀行將其業(yè)務范圍從農(nóng)村轉向城市、從農(nóng)業(yè)轉向工商業(yè)，相繼退出了農(nóng)村金融市場，收縮農(nóng)村地區(qū)業(yè)務規(guī)模，僅存農(nóng)村信用社提供金融服務。需要明確的是，農(nóng)村信用社壟斷地位的形成并不是其通過競爭取得的，更大程度上是政策扶持所致。伴隨著四大國有銀行逐漸淡出農(nóng)村金融市場，作為農(nóng)村金融主要供給主體的農(nóng)村信用社，卻由于政策保護、自身制度的缺失以及“逐利”傾向等原因，不僅自身危機重重，其業(yè)務重心和資金投放更是逐漸偏離了“三農(nóng)”軌道，“三農(nóng)”建設的金融支持更加匱乏。其后的農(nóng)村合作基金會也因為運行偏差而被強行取締。農(nóng)村信用社功能的異化和農(nóng)村基金合作會的覆滅給農(nóng)村金融市場，特別是農(nóng)村金融低端市場留下了很大的空白。

（二）信息不對稱

所謂信息不對稱（Information Asymmetry），是指在市場交易的過程中，相關信息分布不均衡，擁有較少信息的這一方難以做出正確的決策從而降低交易效率的現(xiàn)象。經(jīng)濟活動中廣泛存在著信息不對稱，農(nóng)村信貸市場表現(xiàn)的尤為明顯。根據(jù)發(fā)生時間的不同，可以將信貸市場的信息不對稱劃分為事前的信息不對稱和事后的信息不對稱。

事前的信息不對稱即“逆向選擇”（Adverse Selection），發(fā)生在交易雙方借款合同簽訂之前，信息優(yōu)勢方獲取額外利益，信息劣勢方選擇“次品”從而產(chǎn)生損失。農(nóng)村金融的借款主體主要是農(nóng)戶和中小企業(yè)。由于農(nóng)村經(jīng)濟貨幣化程度較低，農(nóng)戶的市場交易信息無法在市場上得到反映；加之目前我國農(nóng)村征信系統(tǒng)尚未完全建立，信貸機構無法獲取借款人的真實資信。而農(nóng)村中的中小企業(yè)大多規(guī)模較小，財務制度不健全，財務信息不透明。信貸機構往往會借助提高利率的方式以對沖風險，其結果便是信用度較低的借款人通過隱瞞真實信息甚至編造虛假信息獲取了貸款，從而出現(xiàn)“劣質客戶驅逐優(yōu)質客戶”的局面，這也是信貸機構不良資產(chǎn)形成的重要原因。

事后的信息不對稱即“道德風險”（moral selection），發(fā)生在借款合同簽訂之后，借款人違背合同約定，不及時還貸或將貸款挪作他用。比如部分農(nóng)民信用意識淡薄，受“小額貸款是扶貧貸款和救濟款”錯誤認識的影響，拖欠乃至不還貸款的違約現(xiàn)象頻頻發(fā)生，這必然也會影響其他借款主體的還款動力。再如一些不符合貸款條件的農(nóng)戶，借用他人的身份證和信用貸款證，利用各種關系冒名獲取貸款；更有甚者為牟取非法利益將借來的小額貸款轉手發(fā)放高利貸，或是多個農(nóng)戶“化零為整”騙取貸款“壘大戶”并將貸款投向“非農(nóng)”產(chǎn)業(yè)，道德風險難以抵制。信息的不對稱，極大地降低了信貸機構提供貸款的積極性。為降低風險，信貸機構保守的“惜貸”和“慎貸”，進一步阻礙了農(nóng)村信貸市場的發(fā)展。

（三）交易成本高

交易成本的概念最先由著名的經(jīng)濟學家羅納德·科斯于1937年在《企業(yè)的性質》一文中提出，意指為促成一筆交易所需的相關費用的總和。在金融借貸領域，交易成本主要由供應主體（貸款人）交易成本和需求主體（借款人）交易成本組成。

從貸款人的角度來看，交易成本主要包括信息的搜集、取得以及監(jiān)督執(zhí)行的成本。由于貸款的發(fā)放對象是高度分散的農(nóng)戶和農(nóng)村的中小企業(yè)，為了避免逆向選擇，信貸機構必然要花費不菲的成本以確定客戶及其借款需求，找出真實可靠的信息。而農(nóng)村小額信貸又具有期限短、頻率高、數(shù)額小的特點，成本和收益明顯不成正比。貸款發(fā)放以后，為了防范道德風險，信貸機構還要進行跟蹤調查和定期檢查，為此也要支付一定的成本。交易成本的增加，風險的加劇，直接后果便是信貸機構減少甚至不對小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶和中小企業(yè)發(fā)放貸款。

從借款人的角度來看，交易成本主要包括為獲取貸款而支付的除利息之外的各種費用。如前所述，信息的嚴重不對稱促使金融機構必然通過各種繁瑣的貸款手續(xù)來甄別借款人的風險類型；此外中介機構發(fā)育不健全，收取費用過高，這些都會導致借款人融資成本的增加，這就造成了真正有需求的借款人難以從正規(guī)金融機構獲取信貸，而有能力支付較高費用的群體卻可以優(yōu)先獲取貸款，從而形成“關系貸款”、“親緣貸款”。與城市相比，無論是信息的獲取，還是授信環(huán)境等方面，農(nóng)村地區(qū)都相對落后，農(nóng)村地區(qū)的交易成本遠高于城市地區(qū)。為了降低交易成本，結果必然是提高農(nóng)貸利率，最終造成高利率、低供給的狀況。endprint

我國農(nóng)村金融政府失靈問題

市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟學的理論研究表明，盡管市場調節(jié)機制是迄今為止最為有效的資源配置方式，但卻并非是萬能的，它也有其局限性。和其他市場一樣，農(nóng)村金融市場也不是完美無缺的，也存在市場失靈。完全依賴市場機制作為金融資源的配置手段，必將會導致信貸資金從效益差、回報低的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流向效益好、回報高的工業(yè)和城市。近年來我國金融市場化的發(fā)展軌跡表明，伴隨著金融市場化程度的逐步提高，農(nóng)村金融的支農(nóng)能力也在逐步弱化。溫家寶曾指出：“農(nóng)業(yè)是基礎產(chǎn)業(yè)，又是弱勢產(chǎn)業(yè)（要承擔自然風險和市場風險），……加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，增加農(nóng)民收入，光靠市場調節(jié)不行，國家必須加強扶持和保護”。因此，農(nóng)村金融市場的失靈對政府這只“看得見的手”的介入提出了客觀要求。政府必須扮演重要角色，來矯正市場機制的先天缺陷，在金融市場上就表現(xiàn)為國家的金融監(jiān)管。農(nóng)村金融監(jiān)管即指監(jiān)管機構對信貸主體及其金融活動實施規(guī)制和監(jiān)督行為的總和。它是為了應對農(nóng)村金融市場失靈而由政府作出的一種金融制度安排，其宗旨就在于提高金融效率，維護農(nóng)村金融市場穩(wěn)定。

政府具有一般的組織所不可比擬的優(yōu)勢：“第一，政府對全體社會成員具有普遍性；第二，政府的強制力為其他經(jīng)濟組織所不擁有”。因此，政府有足夠的能力與社會成員相平衡。發(fā)揮政府對市場的干預作用，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟生活中就顯得尤為重要。但市場失靈并不意味著政府干預必然有效，政府干預也不是萬能的，同樣也會發(fā)生失靈的問題。從狹義來看，政府失靈包括：第一，預期目標未達到；第二，預期目標雖然達到了，但是以高額成本為代價，且效率低下；第三，目標達到的同時也兼顧了效率，但卻造成了事先未曾預料的副作用。廣義的政府失靈還應包括本來應該干預，政府卻未干預帶來的效率損失。簡言之，“政府的失敗一方面可能是由于它們做得太少，另一方面也可能是由于它們做得太多”。政府本身是由人組成的，其做出公共選擇依然遵循的是個人效用最大化原則，“是嚴格按照經(jīng)紀人的方式行動的……當人們改變角色時，并沒有成為圣人……”這就難免會忽略一部分人的利益需求，從而造成社會福利的損失。而且，即使政策考慮了大眾需求，能否得到公正執(zhí)行也難以確保。我國農(nóng)村金融市場的政府失靈主要表現(xiàn)就是監(jiān)管過度和監(jiān)管不足并存。

（一）監(jiān)管過度

即政府對農(nóng)村金融干預的范圍和力度過大，超出了矯正市場失靈的合理邊界，抑制了農(nóng)村金融市場的發(fā)展。例如，直接干預農(nóng)村小額信貸機構的業(yè)務，妨礙其成為獨立核算、自負盈虧的經(jīng)濟實體；嚴格管制農(nóng)村金融市場準入，導致部分信貸機構無法獲取合法地位；在政策傾斜下，農(nóng)村信用社取得了農(nóng)村金融市場的壟斷地位，農(nóng)村金融市場并未形成有效的競爭機制等。

（二）監(jiān)管不足

即政府怠于履行其職責，未能為農(nóng)村金融的發(fā)展提供有效的保障。例如，銀監(jiān)會于2007年1月22日頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，農(nóng)村資金互助社的具體監(jiān)管機關實為各地的銀監(jiān)局和銀監(jiān)分局。表面上看，監(jiān)管主體是明確的，但多頭管理反而會造成實踐中無人管理的尷尬局面。地方銀監(jiān)分局往往會授權互助社所在地的基層監(jiān)管辦事處全面負責互助社的監(jiān)管工作。在已負有對農(nóng)信社和郵儲銀行監(jiān)管任務的情況下，還要監(jiān)管數(shù)量眾多的農(nóng)村資金互助社，縣級監(jiān)管辦事處往往力不從心，最終導致小額信貸的監(jiān)管主體形同虛設。例如，2012年10月，江蘇省連云港市灌南縣四家農(nóng)民資金互助社爆發(fā)了上億元資金被挪用案。灌南縣農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管部門主要是縣委農(nóng)村工作部，同時由人民銀行、金融辦、審計局、民政局等單位配合監(jiān)管。這些單位處于平級，難以協(xié)調，因此大都是各自為政。即使審查，也只是集中抽查，檢查規(guī)章制度是否健全等表面問題。監(jiān)管部門的態(tài)度匯總起來是“六不”：不反對、不登記、不管理、不牽頭、不主導、不走到第一線，這嚴重打擊了民眾對小額信貸的信心，對農(nóng)村小額信貸業(yè)務的開展造成了不可估量的負面影響。

我國農(nóng)村金融雙失靈的應對策略

（一）處理好政府與市場的關系

如今，歷史已經(jīng)進入了一個市場與政府并重的時代。監(jiān)管是必須的，但要注意適度性。監(jiān)管過度同樣會打擊市場主體的信心，影響金融市場的發(fā)展。在對農(nóng)村金融進行監(jiān)管的過程中，要注意處理好政府和市場的關系：凡是市場機制能有效運作的領域，就無需政府的存在；如果政府無法克服市場缺陷，也無需政府干預；雖然政府能克服市場缺陷，但同時嚴重造成效率的降低，也沒有必要由政府進行干預。而市場與政府有效融合的基本原則就是“區(qū)別對待”和“分類指導”。經(jīng)濟落后地區(qū)，強調政府行為的重要引導性；而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，應由市場發(fā)揮主導作用，政府退居其次；一旦“商業(yè)金融失靈”，則需要通過政府的“政策金融的商業(yè)化運作”、“優(yōu)惠政策”等機制予以有效彌補。

（二）構建多元化農(nóng)村金融體系

十八屆三中全會審議并通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“發(fā)展普惠金融”這一概念，這也就意味著要進一步擴大金融服務的廣度和深度，讓其更多地惠及經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)和廣大人民群眾。農(nóng)村金融歷來是我國金融體系中的薄弱環(huán)節(jié)。因此，要實現(xiàn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須大力發(fā)展農(nóng)村金融機構，建立起統(tǒng)一、有效、完善的農(nóng)村金融體系。

長期以來，我國商業(yè)銀行的定位就是以服務城市工商業(yè)為主，其營業(yè)網(wǎng)點也主要分布在城市地區(qū)。與非銀行業(yè)資本相比，在農(nóng)村金融信息的了解方面，銀行業(yè)金融機構并不具有太多優(yōu)勢。而且，農(nóng)村小額信貸額度小、成本高、風險大，歷來不為傳統(tǒng)金融機構所青睞。隨著三農(nóng)建設步伐的加快，對金融的需求日漸凸顯。單憑市場機制，難以滿足農(nóng)村日益增長的金融需求。為更好的服務新農(nóng)村建設，縮小金融服務的區(qū)域性差距，《關于調整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《關于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》等一系列旨在放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構準入的政策和規(guī)定相繼出臺。作為深化我國農(nóng)村金融體制改革的一項創(chuàng)舉，準入門檻的降低，無疑能為我國農(nóng)村金融體系的完善爭取更多的社會資本，從而更好的支持社會主義新農(nóng)村建設。但放寬的程度還不夠，尤其對民間資本的進入設置了較多障礙。endprint

國務院于2010年5月7日印發(fā)了《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，其中明確指出“鼓勵民間資本發(fā)起或參與設立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機構，放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制”。這就從政策上對民間資本進入農(nóng)村金融市場掃除了障礙。根據(jù)這一新的意見指示，筆者認為，應給予非銀行機構和民間資本平等的機會，以保護各類資本進入農(nóng)村金融市場的積極性。這樣既有效地增加了農(nóng)村金融供給主體，有利于形成競爭性的農(nóng)村金融市場，同時也為民間資本提供了正規(guī)化的發(fā)展渠道，以有效整合現(xiàn)有的各類民間資本組織，控制潛在的金融風險。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村金融配套制度

市場主導與政府干預扶持相輔相成，缺一不可。其中，市場機制應是農(nóng)村金融得以良好發(fā)展的主導機制。而根據(jù)現(xiàn)代行政學理論，政府的職能不僅是維護政權和管理社會，“公共行政”才是其目標的準確表述。因此，從公共行政的角度出發(fā)，政府也有必要對農(nóng)村金融給予足夠的關注。政府應轉變職能，以“市場增進型”政府為目標，為農(nóng)村金融的發(fā)展配備金融支持制度。

第一，完善農(nóng)村金融監(jiān)管立法。政府失靈不等于不要政府，關鍵是要根據(jù)效率原則劃清市場與政府的邊界。如同市場在制度的約束下才能良好運轉一樣，規(guī)則的約束對政府的良好運作亦不可或缺。規(guī)則的選擇與確定就成為了解決問題的關鍵。政策有其靈活性的一面，但不穩(wěn)定性易對金融市場造成危害；民法可以調整經(jīng)濟領域，但強調意思自治，難于對國家實施的干預行為予以調整；行政法固然可以調整政府行為，但卻難以兼顧市場需要。因此，當農(nóng)村金融的發(fā)展出現(xiàn)了市場和政府的雙重失靈時，用經(jīng)濟法去監(jiān)管農(nóng)村金融市場就成為了唯一的解決方案。政府與市場的一系列矛盾運動最終促使了農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的產(chǎn)生與發(fā)展。所謂農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度是調整國家在監(jiān)管農(nóng)村金融市場主體及其活動過程中所發(fā)生的經(jīng)濟關系的法律規(guī)范的總稱。一方面，對信貸機構的活動進行規(guī)范、制約、指導和保護，確定其業(yè)務活動準則；另一方面，明確監(jiān)管機構行為的標準、方法和權威性。完備的農(nóng)村金融法律制度是實施監(jiān)管法治化的必要條件，是保證農(nóng)村金融市場規(guī)范有序、健康發(fā)展的基礎和前提。因此，建立健全我國農(nóng)村金融法律體系十分重要。要注意的是：首先應提高立法的前瞻性，立法的前瞻性是確保農(nóng)村金融有序發(fā)展的前提。其次應增強立法的銜接性，要注意與現(xiàn)行相關法律、法規(guī)之間的銜接，避免規(guī)定的前后沖突。最后還要增強立法的可操作性，對于一些重要問題，如信貸機構的性質、法律地位、監(jiān)管主體等，應作出明確規(guī)定。當然在確立嚴格規(guī)范的同時，也要為監(jiān)管主體的靈活處理留有余地。

第二，出臺相關的財稅優(yōu)惠政策。在當前“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的階段，農(nóng)村金融要有突破性發(fā)展，還需要政府提供財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策，從而為其營造良好的發(fā)展環(huán)境。如對新成立的農(nóng)村小額信貸機構給予一定的財政獎勵，以擴充其啟動資金，改善其資本結構，并實施相應的稅收減免優(yōu)惠或降低工商登記費用，使得國家服務“三農(nóng)”和支持新農(nóng)村建設的金融和財政政策真正落到實處。

第三，構建農(nóng)村存款保險制度。經(jīng)過多次金融改革和創(chuàng)新，我國初步形成了以正規(guī)金融為主導、新型農(nóng)村金融機構和其他非正規(guī)金融機構共存的農(nóng)村金融格局。但農(nóng)村金融機構尤其是新型農(nóng)村金融機構，大多機構小且自擔風險，一旦出現(xiàn)支付危機，又缺乏足夠的解決資金，容易引發(fā)惡性沖突事件，導致矛盾激化，秩序混亂。如前述灌南縣的四家農(nóng)村資金互助社的倒閉，引發(fā)大量農(nóng)民上訪，對其他互助社工作的開展也造成了一定程度的影響。因此，存款保險制度的構建就顯得尤為重要。當信貸機構無法兌現(xiàn)存款時，由存款保險機構代為支付。這樣，一方面有利于保護儲戶的利益，另一方面也有利于防范大范圍信用危機的爆發(fā)。endprint