文/胡 鵬

報(bào)紙“屬地管理”是新聞出版行政管理部門落實(shí)對媒體日常監(jiān)管職責(zé)的具體表現(xiàn)，如何明確管理職責(zé)，強(qiáng)化屬地管理，提高屬地管理水平，一直是新聞出版行政管理部門思考和探索的課題。筆者以《京華時(shí)報(bào)》《新京報(bào)》變更主管主辦單位這一傳媒事件作為切入點(diǎn)，采用調(diào)查研究的形式，探析報(bào)紙“屬地管理”后如何做大做強(qiáng)以及存在的困難問題，并為政策主管部門全面落實(shí)分級管理職能提供相應(yīng)對策建議。

研究背景

報(bào)紙“屬地管理”是新聞出版行政管理部門落實(shí)對媒體日常監(jiān)管職責(zé)的具體表現(xiàn)，是準(zhǔn)確掌握行政相對人的情況、及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在問題的有效手段，是提高行政效能、降低行政成本的有效機(jī)制，是加強(qiáng)源頭監(jiān)管、保障新聞出版活動(dòng)依法開展的重要措施。

報(bào)紙“屬地管理”的法律依據(jù)主要來源于《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定的行政許可監(jiān)督檢查屬地管理原則。該法第六十四條規(guī)定：“被許可人在作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)管轄區(qū)域外違法從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)的，違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將被許可人的違法事實(shí)、處理結(jié)果抄告作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)。”《中華人民共和國行政處罰法》也確定了行政處罰的屬地管理原則。該法第二十條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”新聞出版行政法規(guī)與規(guī)章同時(shí)也規(guī)定了對新聞出版單位及活動(dòng)的屬地管理?！冻霭婀芾?xiàng)l例》第六條規(guī)定，“縣級以上地方各級人民政府負(fù)責(zé)出版管理的行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)出版活動(dòng)的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方各級人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的出版活動(dòng)的監(jiān)督管理工作?！边@一規(guī)定就明確了出版管理的屬地管理原則。另外《出版管理?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定：“出版行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)出版單位出版活動(dòng)的日常監(jiān)督管理?！边M(jìn)一步確定了屬地管理原則。

2011年9月2日，北京市宣布，原由人民日報(bào)社主管的《京華時(shí)報(bào)》和由光明日報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)主管的《新京報(bào)》（以下簡稱“兩報(bào)”），遵循“屬地管理”原則，經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)，正式轉(zhuǎn)為由北京市委宣傳部主管主辦。

北京市委宣傳部在兩報(bào)管理調(diào)整后，強(qiáng)調(diào)“五不變”“五加強(qiáng)”和“五確?！?，即辦報(bào)理念和改革方向不變、領(lǐng)導(dǎo)班子不變、員工隊(duì)伍不變、員工的各項(xiàng)待遇不變、運(yùn)轉(zhuǎn)的體制機(jī)制不變，加強(qiáng)政策扶持、加強(qiáng)資源整合、加強(qiáng)資金投入、加強(qiáng)人才培養(yǎng)、加強(qiáng)服務(wù)保障，確保正確的輿論導(dǎo)向、確保隊(duì)伍穩(wěn)定、確保辦報(bào)質(zhì)量不下降、確保各項(xiàng)業(yè)績不下滑、確保職工的個(gè)人合法權(quán)益。北京市委宣傳部對兩報(bào)的高度重視和真誠關(guān)懷，對促進(jìn)報(bào)社穩(wěn)定和發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

變更主管主辦單位以來，兩報(bào)開始不斷加大對北京市正面宣傳和時(shí)政報(bào)道力度，對北京市主要領(lǐng)導(dǎo)出席的會議、活動(dòng)以及做出的重要講話、指示和部署，及時(shí)進(jìn)行報(bào)道和深入解讀。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)社會和民生熱點(diǎn)問題的宣傳引導(dǎo)。在深入開展“走基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改文風(fēng)”活動(dòng)中，采寫刊發(fā)了大量生動(dòng)鮮活的報(bào)道，其中《新京報(bào)》“走轉(zhuǎn)改”專欄報(bào)道得到中宣部領(lǐng)導(dǎo)同志的充分肯定。

本文圍繞兩報(bào)變更主管主辦單位后的實(shí)際情況和存在的困難，通過一系列調(diào)查研究，深入探析報(bào)紙“屬地管理”后如何做大做強(qiáng)。

兩報(bào)的劃轉(zhuǎn)前基本情況

關(guān)于《京華時(shí)報(bào)》的情況。一是報(bào)社概況。《京華時(shí)報(bào)》創(chuàng)辦于2001年5月28日，是由人民日報(bào)社主管主辦的區(qū)域性綜合類報(bào)紙。報(bào)社成立時(shí)，經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室（以下簡稱“中編辦”）批準(zhǔn)，為自收自支事業(yè)單位，核定編制57名，注冊資金2500萬元，全部由人民日報(bào)社投資。報(bào)社管理層為社委會，下設(shè)編委會負(fù)責(zé)采編業(yè)務(wù)，社長辦公會負(fù)責(zé)經(jīng)營管理工作。創(chuàng)刊時(shí)成立黨總支，下設(shè)5個(gè)黨支部。報(bào)社轉(zhuǎn)為北京市委宣傳部主管前，有高層管理人員11人，人民日報(bào)社任命管理的局級干部有2人。

報(bào)社內(nèi)設(shè)25個(gè)采編部門，1個(gè)直屬事業(yè)單位和2個(gè)全資公司。另由《京華時(shí)報(bào)》社和北大文化發(fā)展有限公司各出資50%組建京華文化傳播有限公司，下屬6個(gè)子公司。報(bào)社轉(zhuǎn)為北京市委宣傳部主管前，有人員1772人，其中在編人員16人，合同制人員1756人。

二是業(yè)務(wù)情況?！毒┤A時(shí)報(bào)》從創(chuàng)刊初期的每日32版，發(fā)展到今天每日56—108版，另出6個(gè)周刊。主要版面有要聞、時(shí)事、北京、各地、國際、體育、文娛綜藝、財(cái)經(jīng)、民生、天氣等，以及公益周刊、教育周刊、旅游周刊、汽車周刊、房產(chǎn)和家具建材周刊、健康周刊等。

《京華時(shí)報(bào)》現(xiàn)有一報(bào)五網(wǎng)一刊。業(yè)務(wù)范圍涉及廣告、發(fā)行、電子商務(wù)、物流、圖書出版、文化演出、新媒體經(jīng)營等領(lǐng)域。在新媒體方面開辦了3G視頻業(yè)務(wù)，推出了手機(jī)客戶端，創(chuàng)辦了京華網(wǎng)，建立了國內(nèi)第一家新聞視頻交易平臺?！毒┤A時(shí)報(bào)》連續(xù)7次進(jìn)入“中國500最具價(jià)值品牌排行榜”，連續(xù)6次被評為“中國最具投資價(jià)值媒體”。

關(guān)于《新京報(bào)》的情況。一是報(bào)社概況?！缎戮﹫?bào)》創(chuàng)辦于2003年11月11日，是由光明日報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)主管，《光明日報(bào)》、南方報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán)主辦的區(qū)域性綜合類報(bào)紙。成立時(shí)，經(jīng)中編辦批準(zhǔn)，為自收自支事業(yè)單位，核定編制8名。注冊資金2000萬元，其中，光明日報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)投資51%、南方報(bào)業(yè)集團(tuán)投資49%。報(bào)社管理層為社委會，下設(shè)編委會負(fù)責(zé)報(bào)社的采編業(yè)務(wù)，總裁辦公會負(fù)責(zé)經(jīng)營管理工作。2005年成立黨總支，下設(shè)3個(gè)黨支部。報(bào)社轉(zhuǎn)為北京市委宣傳部主管前，有16名高層管理人員，光明日報(bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)任命管理的副局級干部有1人。

報(bào)社內(nèi)設(shè)15個(gè)采編部門。由《新京報(bào)》社控股73.77%，和5家公司共同組建了北京《新京報(bào)》傳媒有限責(zé)任公司，下設(shè)3個(gè)子公司。報(bào)社轉(zhuǎn)為北京市委宣傳部主管前，共有人員1077人，其中在編人員2人，合同制人員342人，公司合同制人員共計(jì)733人。此外，有勞務(wù)派遣人員1032人。

二是業(yè)務(wù)情況?！缎戮﹫?bào)》定位為新型主流都市報(bào)，日均出版88版，周五112版?！缎戮﹫?bào)》采用四開版式，按報(bào)道內(nèi)容分為4個(gè)疊次：A疊為時(shí)事評論、北京新聞、中國新聞、國際新聞、體育新聞，B疊為經(jīng)濟(jì)(財(cái)經(jīng))新聞和產(chǎn)業(yè)周刊，C疊為娛樂新聞和文化藝術(shù)新聞，D疊為消費(fèi)新聞和生活雜志。

《新京報(bào)》現(xiàn)有一報(bào)兩網(wǎng)三刊。每天約有600條（幅）原創(chuàng)作品，其網(wǎng)站的日均點(diǎn)擊率已接近20萬，京探網(wǎng)的日均點(diǎn)擊率達(dá)290萬。該報(bào)社先后獲得了26個(gè)國內(nèi)外獎(jiǎng)項(xiàng)。

兩報(bào)“屬地管理”后的發(fā)展思路

按照中央關(guān)于文化體制改革和“三加快一加強(qiáng)”的指導(dǎo)精神，北京市委宣傳部對《京華時(shí)報(bào)》《新京報(bào)》管理的調(diào)整，既有利于做大做強(qiáng)首都報(bào)刊產(chǎn)業(yè)，也為兩報(bào)的發(fā)展壯大帶來了難得的機(jī)遇。

兩報(bào)轉(zhuǎn)歸北京市主管主辦之后，兩報(bào)領(lǐng)導(dǎo)班子也對報(bào)社未來的發(fā)展提出了比較明確的工作思路。

《京華時(shí)報(bào)》發(fā)展思路。一是打造包括雜志、圖書、視頻、網(wǎng)絡(luò)等系列產(chǎn)品的強(qiáng)大內(nèi)容平臺；二是打造一個(gè)具有完整產(chǎn)業(yè)鏈的傳媒集團(tuán)，重點(diǎn)圍繞主業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上、下游拓展，打造屬于《京華時(shí)報(bào)》未來的網(wǎng)絡(luò)媒體集群，如京華公益網(wǎng)、京華視頻網(wǎng)、京華旅游網(wǎng)、京華健康網(wǎng)、京華億家網(wǎng)、京華票務(wù)網(wǎng)等專業(yè)類網(wǎng)站；三是打造一個(gè)具備完善現(xiàn)代企業(yè)制度的上市公司，力爭下屬文化傳播有限公司登陸A股主板，實(shí)現(xiàn)《京華時(shí)報(bào)》傳媒集團(tuán)的整體上市。

《新京報(bào)》發(fā)展思路。一是在“一報(bào)兩網(wǎng)三刊”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展事業(yè)平臺，創(chuàng)辦汽車類、旅游休閑類、綜合類雜志，將京探網(wǎng)打造成為國內(nèi)重點(diǎn)網(wǎng)站，繼續(xù)做好《新京報(bào)》無線終端閱讀業(yè)務(wù)；二是進(jìn)一步推廣《新京報(bào)》發(fā)展模式，在國內(nèi)其它城市尋找合作報(bào)紙，并成立（或參股組建）一個(gè)傳媒投資基金，對一些有市場價(jià)值和培育前途的媒體進(jìn)行收購、兼并、投資，進(jìn)一步發(fā)展壯大《新京報(bào)》。

兩報(bào)“屬地管理”后面臨的問題

政策資金扶持?！皩俚毓芾怼焙?，政策支持是第一個(gè)要解決的問題。一是要加快轉(zhuǎn)企改制的步伐，以盡早獲得稅收減免等相關(guān)稅收優(yōu)惠。二是確保股權(quán)投資人權(quán)益，盡快對兩報(bào)現(xiàn)有股權(quán)投資人股權(quán)退出制定相關(guān)規(guī)定。三是為報(bào)社爭取增加報(bào)紙、雜志刊號等辦報(bào)資源，在兩報(bào)組建傳媒集團(tuán)和公司上市方面得到支持。除了政策層面，資金問題也是擺在報(bào)社發(fā)展面前的重要問題。既然原中央主管單位已經(jīng)“斷奶”，就需要報(bào)社在新主管那里自己“找奶吃”。一方面，報(bào)社要盡可能利用北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)資金和文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)等資金來扶持新媒體業(yè)務(wù)和相關(guān)重要項(xiàng)目；另一方面，報(bào)社在組建新的傳媒集團(tuán)時(shí)，可以協(xié)調(diào)主管部門以注冊資本金的形式注入資金。

采編發(fā)行支持。兩報(bào)劃歸到北京市管理后，采訪報(bào)道北京市主要領(lǐng)導(dǎo)出席的重要會議、重點(diǎn)調(diào)研和重要活動(dòng)無疑變得更為便利。但與此同時(shí)，還需要解決幾個(gè)現(xiàn)實(shí)層面的問題：一是采訪資源。這就需要兩報(bào)得到各區(qū)縣、委辦局對其采訪報(bào)道的支持，確保獲得與其它市屬媒體同樣的采訪資源。二是報(bào)道彈性。如何在不違反宣傳紀(jì)律前提下，在執(zhí)行宣傳要求時(shí)能爭取到較為寬松的空間和自主權(quán)，這就需要辦報(bào)人的智慧與靈活性。三是發(fā)行問題。由中央媒體變?yōu)槭袑倜襟w，報(bào)社需要重新盤活發(fā)行渠道，整合發(fā)行資源，這就要協(xié)調(diào)北京市有關(guān)部門加大對報(bào)社發(fā)行工作的支持力度，協(xié)調(diào)其它市屬媒體做好兩報(bào)的品牌宣傳，重點(diǎn)是在全市各級黨政機(jī)關(guān)加大宣傳推廣和征訂力度。

實(shí)際困難解決?！皩俚毓芾怼焙螅瑘?bào)社原有的問題與負(fù)擔(dān)也一并劃到新的主管部門下面，一是諸如報(bào)社員工的戶口、住房保障、子女上學(xué)等福利待遇問題，二是諸如職稱評定、職業(yè)培訓(xùn)、辦公環(huán)境改善等職業(yè)發(fā)展問題，這些都是報(bào)社員工關(guān)注的實(shí)際問題，既有老問題，也有新情況。如果解決不好，就會影響報(bào)社員工的認(rèn)同感和歸屬感。此外，由于報(bào)社主管單位變更，如何保持原有辦報(bào)風(fēng)格和人才隊(duì)伍穩(wěn)定，也是一個(gè)亟需考慮的問題。

有關(guān)對策與建議

筆者認(rèn)為，對兩報(bào)“屬地管理”后的問題，應(yīng)放在中央對非時(shí)政類報(bào)刊提出轉(zhuǎn)企改制和北京市穩(wěn)步推進(jìn)北京地區(qū)都市報(bào)資源整合的大背景下進(jìn)行研究解決，整體思路是分三步走：第一步妥善處理兩報(bào)劃轉(zhuǎn)后的干部管理工作；第二步加快推進(jìn)兩報(bào)轉(zhuǎn)企改制；第三步統(tǒng)籌研究全市都市報(bào)資源整合和做大做強(qiáng)問題。具體對策建議如下。

加強(qiáng)干部管理。做好兩報(bào)在北京市的事業(yè)法人登記工作，確保報(bào)社事業(yè)單位屬性。在兩報(bào)黨總支建制的基礎(chǔ)上分別成立黨委。參照市屬媒體的干部管理辦法任命管理兩報(bào)社委會成員、編委會成員和重要職能部門干部。將兩報(bào)人才培養(yǎng)培訓(xùn)工作納入宣傳系統(tǒng)干部培養(yǎng)培訓(xùn)整體規(guī)劃之中。

推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制。在本市非時(shí)政類報(bào)刊轉(zhuǎn)企改制工作中，將兩報(bào)列入第一批轉(zhuǎn)企改制名單。兩報(bào)轉(zhuǎn)企改制后可享受稅收等優(yōu)惠。報(bào)社股權(quán)投資人退出時(shí)的權(quán)益，由兩報(bào)清產(chǎn)核資小組在工作中重點(diǎn)考慮，按照公司法等相關(guān)法律規(guī)定研究解決。

合理配置資源。將部分改革退出的市屬報(bào)刊資源向兩報(bào)傾斜，鼓勵(lì)支持兩報(bào)做大做強(qiáng)。對兩報(bào)在新聞采編、報(bào)紙發(fā)行和運(yùn)報(bào)車輛通行等方面的問題，建議按照對其它市屬都市報(bào)做法予以支持。

解決實(shí)際問題。進(jìn)一步分析研究兩報(bào)干部人才隊(duì)伍狀況，分期分批解決有關(guān)戶口、居住證和職稱問題，積極改善兩報(bào)辦公生活條件，積極改善辦公環(huán)境。協(xié)調(diào)解決兩報(bào)在全市報(bào)刊亭零售量受到郵政部門限制的問題，幫助建立發(fā)行物流運(yùn)輸基地，推動(dòng)發(fā)行中心拓展其它物流業(yè)務(wù)。