樊華

摘要：政府作為水污染治理的主導(dǎo)者，是影響治理效果的關(guān)鍵?；趯?duì)滇池所在地方政府治理水污染的行為邏輯研究，發(fā)現(xiàn)地方政府盡管采取許多措施積極應(yīng)對(duì)，但由其復(fù)雜動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的策略性行為卻仍然導(dǎo)致了一定程度治理“失靈”。通過(guò)對(duì)復(fù)雜動(dòng)機(jī)與行為的因果性分析，提出從外部改進(jìn)約束體制的建議，以期能夠改善政府策略性行為，完善水資源治理制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：水污染治理；滇池；策略性行為

中圖分類號(hào)：F2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16723198（2014）07003803

近年來(lái)水污染事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響了人民生活以及經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。學(xué)界集思廣益，從工程技術(shù)，法律法規(guī)等多個(gè)方面進(jìn)行了有益的探究，但在政府治理行為方面的研究文獻(xiàn)卻很少。由于水污染治理的主導(dǎo)者通常是地方政府，所以探討政府治理行為對(duì)解決水污染問(wèn)題有很大意義。本文從政府策略性行為的角度，通過(guò)研究應(yīng)對(duì)水污染治理這類非顯著政績(jī)時(shí)地方政府執(zhí)行政策的行為特征，以解釋滇池水污染治理的“失靈”。

1策略性行為解釋框架

策略性行為是與正式的制度規(guī)范、主流意識(shí)導(dǎo)向的行為結(jié)果存在一定偏差的的行為表現(xiàn)。它與人們按照慣常的邏輯，由因果性做出的程序性行為相不同，但這種行為本身也具有其內(nèi)在的邏輯和產(chǎn)生機(jī)理。認(rèn)識(shí)策略性行為可以從兩方面理解：（1）是指與受主流意識(shí)影響的程序性行為有一定程度偏差；（2）是指由多種激勵(lì)因素相互作用造成的結(jié)果。要探討策略性行為的產(chǎn)生首先要認(rèn)識(shí)行為主體的特征。

公共選擇理論把經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入官僚政治理論。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是指當(dāng)一個(gè)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中面臨若干不同的選擇機(jī)會(huì)的時(shí)候，總是傾向于選擇能給自己帶來(lái)更大經(jīng)濟(jì)利益的那種機(jī)會(huì)，也就是說(shuō)該理論認(rèn)為人是理性的利己主義者。安東尼·唐斯把傳統(tǒng)以來(lái)如同“黑箱”式的官僚行為邏輯生動(dòng)的展現(xiàn)在世人的面前，對(duì)官僚行為做了極具說(shuō)服力的動(dòng)機(jī)因素研究。唐斯把主要的影響動(dòng)機(jī)劃分為9種，其中“純”個(gè)人利益表現(xiàn)的動(dòng)機(jī)有權(quán)力、收入、聲望、便利、安全；“混合”動(dòng)機(jī)表現(xiàn)為個(gè)人忠誠(chéng)、精通工作的自豪感、為公共利益服務(wù)的渴望、對(duì)特定行動(dòng)計(jì)劃的承諾。作為治理主體的地方政府表現(xiàn)出很強(qiáng)的“經(jīng)濟(jì)人”特征，并且擁有以上所列的種種動(dòng)機(jī)，但在不同情形下反映的程度各殊。

地方政府的職能活動(dòng)開展需要有不同的部門進(jìn)行專業(yè)分工完成不同領(lǐng)域工作，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的部門與上級(jí)就構(gòu)成了代理人與委托人的關(guān)系。委托代理理論是建立在非對(duì)稱信息博弈論的基礎(chǔ)上的。非對(duì)稱信息指的是某些參與人擁有，但另一些參與人不擁有的信息。當(dāng)存在“專業(yè)化”且分化明顯時(shí)就可能出現(xiàn)這樣一種特殊關(guān)系，在這種關(guān)系中，代理人由于占有信息方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)而受到委托人的委托以代表委托人行動(dòng)。在政策執(zhí)行過(guò)程中代理人由于直接開展工作，掌握了大量的現(xiàn)場(chǎng)信息。在這種信息不對(duì)稱的情況下，委托人如果沒有建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，缺乏約束的代理人會(huì)利用自身的信息優(yōu)勢(shì)謀求自身利益最大化，使委托人利益受損，或使委托任務(wù)向違背委托人真實(shí)意愿的方向發(fā)展。

大量的實(shí)踐表明，純個(gè)人利益在地方政府的政策執(zhí)行行為中起主要作用，例如地方政府在落實(shí)中央政策文件精神并與中央政府互動(dòng)的過(guò)程中就表現(xiàn)在追求地方領(lǐng)導(dǎo)人政績(jī)和地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)增長(zhǎng)這兩方面。對(duì)于污染治理這類考核比重輕，無(wú)硬性要求，難以量化的任務(wù)則采取避重就輕的策略性行為選擇。

2地方政府治理滇池水污染的措施

滇池位于我國(guó)西南部，被譽(yù)為“高原明珠”，是我國(guó)第六大淡水湖，同樣也是是我國(guó)污染最為嚴(yán)重的三大內(nèi)陸湖泊之一。自“九五”計(jì)劃始，長(zhǎng)期被列于“三湖三河”國(guó)家重點(diǎn)治理名單，時(shí)至今日仍然未能摘掉這個(gè)“典型”的帽子。長(zhǎng)久以來(lái)黨中央以及國(guó)務(wù)院都密切關(guān)注滇池治理工作的開展，地方政府在上級(jí)指定任務(wù)的壓力下采取了一些措施來(lái)回應(yīng)。

2.1制定規(guī)劃設(shè)計(jì)防治滇池污染

滇池流域地區(qū)污染治理自1996年以來(lái)，已經(jīng)執(zhí)行了三期五年計(jì)劃，目前正處于“十二五”計(jì)劃實(shí)施的過(guò)程中。國(guó)家層面制定的與水污染治理有關(guān)的規(guī)劃文件包括《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“九五”規(guī)劃》至《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃2011-2015》，《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》等。地方政府在中央文件精神的指導(dǎo)下結(jié)合滇池流域?qū)嶋H情況制定有《滇池流域水污染防治“九五”計(jì)劃及2010年規(guī)劃》、《滇池流域水污染防治“十五”計(jì)劃》、《滇池流域水污染防治“十一五”計(jì)劃》以及《滇池流域水污染防治規(guī)劃（2006-2010年）補(bǔ)充報(bào)告》和《滇池流域水污染防治“十二五”規(guī)劃》等地方性規(guī)劃文件。

2.2出臺(tái)法律文件指導(dǎo)水源保護(hù)

“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，如果缺少了法律法規(guī)強(qiáng)有力的指導(dǎo)與約束作用，所有保護(hù)滇池水源的行動(dòng)將成為“無(wú)源之水，無(wú)本之木”?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等從國(guó)家法律層面闡明了污染治理的重要意義。省政府依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，從滇池水治理與保護(hù)的實(shí)際出發(fā)制定了《云南省滇池保護(hù)條例》和《云南省環(huán)境保護(hù)工作手冊(cè)》。

2.3增加項(xiàng)目資金投入流域整治

滇池流域整治項(xiàng)目已經(jīng)歷幾個(gè)五年計(jì)劃，“九五”期間完成投資25.3億元；“十五”期間投資31.7億元（含完成“九五”續(xù)建項(xiàng)目投資9.38億元）?！笆晃濉逼陂g計(jì)劃投資183.3億元。而在2011年5月6日的“十二五”滇池治理工作會(huì)上宣布了《滇池流域水污染防治“十二五”規(guī)劃》初稿已經(jīng)完成，在此期間內(nèi)的治理總投資計(jì)劃超過(guò)往年累加值，高達(dá)420.14億元。

資料來(lái)源：《滇池流域水污染防治“十二五”規(guī)劃編制大綱》。在上級(jí)指導(dǎo)監(jiān)督的壓力下，地方政府開展了全方位，多方面的行動(dòng)，但是滇池水的治理還是出現(xiàn)了“年年籌劃，年年‘愁”的狀況。據(jù)云南省環(huán)保廳發(fā)布的云南省2012年環(huán)境狀況公報(bào)顯示：滇池草海水質(zhì)類別為劣Ⅴ類重度污染，未達(dá)到水環(huán)境功能要求（Ⅳ類）；滇池外海水質(zhì)類別為劣Ⅴ類重度污染，未達(dá)到水環(huán)境功能要求（Ⅲ類）。究其治理“失靈”的主要原因，在于政府積極應(yīng)對(duì)污染治理的同時(shí)自身有意或者無(wú)意做出的策略性行為，正是這些策略性行為的產(chǎn)生極大阻礙了治污活動(dòng)的有效開展，制約了治理效果的良性變化。

3滇池水污染治理過(guò)程中的政府策略性行為分析

3.1政績(jī)考核誘致的目標(biāo)替代

職位的晉升能給官員帶來(lái)更多的資源，包括權(quán)力，聲望和收入等等。長(zhǎng)久以來(lái)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的晉升指標(biāo)主要以GDP作為依據(jù)，各級(jí)官員的晉升之路往往是由上級(jí)根據(jù)官員的政績(jī)表現(xiàn)來(lái)決定，上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核往往起著一票否決的作用。在保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩者激烈的矛盾下，地方政府通常傾向于選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽視環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，究其背后的原因不外乎上級(jí)手中這決定晉升的一票正是以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)作為量化考核指標(biāo)。一旦這一票的考核指標(biāo)從GDP變成了其他指標(biāo)，下級(jí)官員們將轉(zhuǎn)換目標(biāo)，以新的考核指標(biāo)作為任務(wù)導(dǎo)向。本文統(tǒng)計(jì)了滇池從2005年到2012年各個(gè)季度反應(yīng)水質(zhì)變化情況的營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)（指數(shù)低則水質(zhì)較好）可以佐證這一目標(biāo)替代規(guī)律。

圖2滇池營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)值

數(shù)據(jù)來(lái)源：七彩云南保護(hù)網(wǎng)站：http：//www.ynepb.gov.cn/zzjg/。圖中2008年前滇池水營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)還處于高位運(yùn)行，之后開始逐漸回落并穩(wěn)定于指數(shù)值70附近。探究水質(zhì)變化的原因，可以發(fā)現(xiàn)這其中貫穿著行政力量的影子。從2008年起，在市委書記主導(dǎo)下提出了“治湖先治水、治水先治河、治河先治污、治污先治人、治人先治官”的治理思路，市政府推行《滇池流域主要河道綜合環(huán)境控制目標(biāo)及河（段）長(zhǎng)責(zé)任制管理辦法（試行）》，俗稱“河長(zhǎng)制”?！吧现?9位市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，下至滇池流域12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，都有具體的責(zé)任和相應(yīng)的考核目標(biāo)……把生態(tài)環(huán)境指標(biāo)作為干部政績(jī)的硬指標(biāo)，堅(jiān)決實(shí)行‘一票制?！笔形瘯浽谑屑?jí)四套班子全體成員擴(kuò)大會(huì)議上如是說(shuō)。由于上級(jí)將滇池治理的成效作為下級(jí)的主要政績(jī)考核指標(biāo)，下級(jí)各個(gè)部門才表現(xiàn)出團(tuán)結(jié)有效的協(xié)同落實(shí)治理任務(wù)。用心整治后的滇池水體以及多條入湖河道有了歷史性的改善，曾經(jīng)污濁不堪的水域出現(xiàn)了“水清、草長(zhǎng)、魚游”的自然生態(tài)景象?？梢酝埔娨坏┦玛P(guān)晉升的這一票標(biāo)準(zhǔn)變化，官員們又將追求新的目標(biāo)。

3.2“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)驅(qū)使的收入擴(kuò)大

地方政府的收入擴(kuò)大化不僅增加了本級(jí)財(cái)政的可支配收入，也為主要領(lǐng)導(dǎo)貢獻(xiàn)了經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。獲取資金的渠道主要有兩種，其中之一是對(duì)滇池水資源的使用征收費(fèi)用。1988年舊版的《滇池保護(hù)條例》中提到過(guò)關(guān)于滇池收費(fèi)的概念。在第五章三十三條“對(duì)滇池水資源實(shí)行有償使用，受益地區(qū)、單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納水資源費(fèi)，水資源費(fèi)的征收辦法按國(guó)家和省的規(guī)定辦理。整治滇池的資金，除收取的滇池水資源費(fèi)外，應(yīng)廣開渠道籌集資金，地方財(cái)政還應(yīng)撥出專款統(tǒng)一列入預(yù)算，?？顚Ｓ谩！痹?012年修改舊有的《滇池保護(hù)條例》時(shí)，正式提出了征收滇池保護(hù)費(fèi)的概念。據(jù)報(bào)道，在向云南省政府匯報(bào)“十一五”滇池治理情況及“十二五”滇池治理規(guī)劃編制時(shí)，時(shí)任昆明市市長(zhǎng)建議，擬對(duì)滇池流域2920平方公里范圍的五華、盤龍、官渡、西山、呈貢、晉寧6個(gè)縣區(qū)的酒店、旅社入住者，按每人每天10元的標(biāo)準(zhǔn)，征收滇池生態(tài)資源保護(hù)費(fèi)。該收費(fèi)引來(lái)普遍的質(zhì)疑，懷疑政府借治理之名，行增加地方收入之實(shí)。隨后昆明市方面對(duì)這項(xiàng)資源保護(hù)費(fèi)征收的具體辦法避而不談。在2013年1月1日施行的新《滇池保護(hù)條例》中規(guī)定昆明市人民政府設(shè)立滇池保護(hù)專項(xiàng)資金，用于滇池的保護(hù)和治理，該條例意味著滇池水資源使用費(fèi)用的征收已經(jīng)敲定。

另一種是通過(guò)治污項(xiàng)目獲取國(guó)家財(cái)政支持。從“九五”計(jì)劃開始滇池水流域整治工程大大小小的項(xiàng)目陸續(xù)上馬，通過(guò)統(tǒng)計(jì)資料可以看出項(xiàng)目量不斷增加，同比增長(zhǎng)率與同比增長(zhǎng)速度也呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：《滇池流域水污染防治“九五”計(jì)劃》-

《滇池流域水污染防治“十二五”規(guī)劃綱要》。巨大項(xiàng)目量獲取了中央政府每年劃撥地方政府的專項(xiàng)資金以及政策指引下的銀行貸款等資金。吸引的資金貢獻(xiàn)了地方政府的GDP數(shù)據(jù)，同時(shí)地方政府也獲得了巨額資金的財(cái)政分配權(quán)力。由于市民對(duì)治理滇池的呼聲越來(lái)越高，如果滇池水質(zhì)仍未達(dá)到治理目標(biāo)，中央以及省級(jí)政府都不得不對(duì)治污活動(dòng)繼續(xù)專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付。在傾向于收入擴(kuò)大化的利益考量之下，地方政府必不能夠輕易放棄，滇池水污染治理則似乎順理成章的成為一張索取資金的憑證。

3.3委托代理視角下的執(zhí)法失靈

在上級(jí)與執(zhí)行部門之間存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱，在非對(duì)稱信息情況下，委托人不能觀測(cè)到代理人的行為，只能觀測(cè)到相關(guān)變量，這些變量由代理人的行動(dòng)和其它外生的隨機(jī)因素共同決定，而這些測(cè)評(píng)變量都是由專業(yè)分工后的執(zhí)行部門向上級(jí)提供常態(tài)化數(shù)據(jù)作為參考，因此代理人對(duì)信息的壟斷加劇了信息的非對(duì)稱程度。在代理人行為的邏輯中一般具有“趨利”的特性，傾向于追求安逸，自我減負(fù)。滇池水域周圍形成了一大批造紙、化工、冶金、火電等需水量和污染量較大的產(chǎn)業(yè)集群，而根據(jù)《滇池保護(hù)條例》規(guī)定滇池管理部門在滇池流域內(nèi)統(tǒng)轄開展水利、市政、漁業(yè)、航政、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、林政、風(fēng)景名勝區(qū)管理、城市排水等方面的執(zhí)法工作，這勢(shì)必是一場(chǎng)十分耗時(shí)耗力的行政執(zhí)法活動(dòng)。由于現(xiàn)行的績(jī)效考核制度尚無(wú)一些典型的指標(biāo)對(duì)此類部門進(jìn)行科學(xué)化考核，上級(jí)部門在執(zhí)法環(huán)節(jié)無(wú)法掌握有效信息監(jiān)管其行為活動(dòng)，因此這些部門缺乏主動(dòng)性和積極性開展治理工作。滇池管理部門的日常工作通常表現(xiàn)為簡(jiǎn)單的維護(hù)和巡查，只有在發(fā)生突發(fā)性水事件以及應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查的時(shí)候演變?yōu)橐粓?chǎng)“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”。代理人的行為邏輯還具有“避害”的一般特征。滇池管理部門在開展真正有效的執(zhí)法活動(dòng)時(shí)面臨著一個(gè)巨大的阻力——地方主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)。2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示昆明GDP總量3011.14億元，人均GDP達(dá)41458.63元，其中滇中區(qū)域是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心區(qū)，區(qū)域內(nèi)GDP占2/3，工業(yè)總產(chǎn)值占4/5。滇中產(chǎn)業(yè)區(qū)域是昆明市經(jīng)濟(jì)的重要支柱，云南經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)板，也是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾最尖銳的地區(qū)之一。滇池管理部門不僅要竭力避免與重要經(jīng)濟(jì)部門發(fā)生矛盾，還要在整治排污企業(yè)的時(shí)候考慮上級(jí)的真實(shí)意志，避免與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政績(jī)發(fā)生沖突而連累自己，因此就采取了低頭默許的態(tài)度。于是，就出現(xiàn)了所謂執(zhí)法行為的“失靈”。

4結(jié)論與討論

構(gòu)建多元主體治理模式。滇池水污染的治理模式表現(xiàn)為單一主體主導(dǎo)型，這也是國(guó)內(nèi)大多數(shù)地方政府水污染治理的慣用模式。這種單一結(jié)構(gòu)模式以政府作為治理的主體，政府的政策制定與行為選擇直接關(guān)系到治理活動(dòng)的成敗得失，因此這種治理模式便暴露出了自身的巨大局限，即在單一主體治理模式下，政府的有限理性會(huì)導(dǎo)致治理決策的失誤?，F(xiàn)代環(huán)境治理中的信息具有復(fù)雜性和多變性，這增加了政府獲得信息、存貯信息和處理信息的難度，致使獲取信息的成本高昂，作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府基于成本收益分析考慮并不會(huì)為高昂的信息和摩擦成本付出代價(jià)，而信息的缺失，使得政府決策視野窄化，只能在有限信息的基礎(chǔ)上制定出自己認(rèn)為合理但其實(shí)不一定有效的政策，因此在水污染治理過(guò)程中很容易出現(xiàn)“政府失靈”。單一主體治理模式的局限性引發(fā)了對(duì)多元主體參與的訴求。有許多民間人士，NGO組織和公司都十分關(guān)注滇池的狀況，能夠?yàn)榈岢氐闹卫硖峁┵Y金、技術(shù)、宣傳、保護(hù)等方面的支持，如果在滇池治理的過(guò)程中由政府引導(dǎo)，適當(dāng)引入社會(huì)的力量，改變單一主體模式，引入多元化主體，讓每個(gè)主體樹立責(zé)任意識(shí)，同時(shí)互相監(jiān)督，勢(shì)必為治理過(guò)程帶來(lái)一股新的強(qiáng)勁動(dòng)力。

建立科學(xué)完善的績(jī)效考核制度。對(duì)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的考核評(píng)價(jià)體系要在滇池水污染治理評(píng)價(jià)這一項(xiàng)設(shè)置較高的權(quán)重，評(píng)價(jià)要以治理的成效并作為重要參考標(biāo)準(zhǔn)。在處理上級(jí)政府與執(zhí)行部門間的“委托-代理”問(wèn)題時(shí)，首先需要將執(zhí)法活動(dòng)和治理效果有機(jī)結(jié)合起來(lái)量化成可測(cè)數(shù)據(jù)作為委托人的控制基礎(chǔ)；其次要制定一套科學(xué)嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲責(zé)任辦法，對(duì)于達(dá)到指標(biāo)考核的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)并記錄入檔案作為職級(jí)與職位晉升的重要依據(jù)，同時(shí)懲罰投機(jī)取巧不作為的人員，讓貪圖安逸的人得到警醒。

完善監(jiān)督約束機(jī)制。對(duì)政府的約束主要來(lái)源于以下兩個(gè)方面：一是上級(jí)的監(jiān)督和考核；二是公民的訴求和監(jiān)督。政府擁有的強(qiáng)大公權(quán)，如果缺少監(jiān)督制約必將成為難以馴服的“利維坦”。讓政務(wù)透明，敞開多元主體參與監(jiān)督政府行為的渠道，能夠弱化公權(quán)對(duì)人民利益的傷害程度。因此，滇池污染治理的政務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)對(duì)市民作充分透明的公開，建立一套長(zhǎng)期有效的多元主體充分參與的監(jiān)督機(jī)制，提供反向激勵(lì)。

在滇池水污染治理問(wèn)題上，地方政府的行為選擇決定了政策的效率高低與效果好壞。如果能夠約束地方政府策略性行為，使其自覺堅(jiān)持資源節(jié)約與保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，在水污染治理的過(guò)程中堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主的方針，探索建立滇池水資源的有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，完善最嚴(yán)格的水資源管理制度，那么滇池水質(zhì)改善的目標(biāo)將不再遙遠(yuǎn)。

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[6]楊邵靈.云南部署滇池治理，欲重現(xiàn)高原明珠風(fēng)采[N].中國(guó)改革，2011512（01）.

[7]昆明信息港.昆明市委書記仇和推行河長(zhǎng)制鐵腕治理滇池[EB/OL].http：//news.kunming.cn/kmnews/content/200907/09/content_1915110.html.[200979].

[8]南方都市報(bào).媒體探尋“滇池二十年投百億治理污濁依舊”之謎[EB/OL].http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2012_08/16/16840310_0.shtml.[2012812].

[9]唐賢興，余亞梅.運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法與中國(guó)治理的困境[J].新疆大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)人文社會(huì)科學(xué)版，2009，（02）：4955.

[10]Denlardt R B，Denhardt J V.The New Public Service：Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review，2000，60（6）：549559.

[11]肖巍，錢箭星.環(huán)境治理中的政府行為[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2003，（03）：7480.

[12]吳淼.激勵(lì)不相容與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全公共治理困境[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，（04）：6671.

基金項(xiàng)目：西安市2013年度社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目，編號(hào)為13PH36。

作者簡(jiǎn)介：張明霞（1977-），女，西安培華學(xué)院講師；樊靜（1984-），女，西安培華學(xué)院講師。

4結(jié)論與討論

構(gòu)建多元主體治理模式。滇池水污染的治理模式表現(xiàn)為單一主體主導(dǎo)型，這也是國(guó)內(nèi)大多數(shù)地方政府水污染治理的慣用模式。這種單一結(jié)構(gòu)模式以政府作為治理的主體，政府的政策制定與行為選擇直接關(guān)系到治理活動(dòng)的成敗得失，因此這種治理模式便暴露出了自身的巨大局限，即在單一主體治理模式下，政府的有限理性會(huì)導(dǎo)致治理決策的失誤?，F(xiàn)代環(huán)境治理中的信息具有復(fù)雜性和多變性，這增加了政府獲得信息、存貯信息和處理信息的難度，致使獲取信息的成本高昂，作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府基于成本收益分析考慮并不會(huì)為高昂的信息和摩擦成本付出代價(jià)，而信息的缺失，使得政府決策視野窄化，只能在有限信息的基礎(chǔ)上制定出自己認(rèn)為合理但其實(shí)不一定有效的政策，因此在水污染治理過(guò)程中很容易出現(xiàn)“政府失靈”。單一主體治理模式的局限性引發(fā)了對(duì)多元主體參與的訴求。有許多民間人士，NGO組織和公司都十分關(guān)注滇池的狀況，能夠?yàn)榈岢氐闹卫硖峁┵Y金、技術(shù)、宣傳、保護(hù)等方面的支持，如果在滇池治理的過(guò)程中由政府引導(dǎo)，適當(dāng)引入社會(huì)的力量，改變單一主體模式，引入多元化主體，讓每個(gè)主體樹立責(zé)任意識(shí)，同時(shí)互相監(jiān)督，勢(shì)必為治理過(guò)程帶來(lái)一股新的強(qiáng)勁動(dòng)力。

建立科學(xué)完善的績(jī)效考核制度。對(duì)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的考核評(píng)價(jià)體系要在滇池水污染治理評(píng)價(jià)這一項(xiàng)設(shè)置較高的權(quán)重，評(píng)價(jià)要以治理的成效并作為重要參考標(biāo)準(zhǔn)。在處理上級(jí)政府與執(zhí)行部門間的“委托-代理”問(wèn)題時(shí)，首先需要將執(zhí)法活動(dòng)和治理效果有機(jī)結(jié)合起來(lái)量化成可測(cè)數(shù)據(jù)作為委托人的控制基礎(chǔ)；其次要制定一套科學(xué)嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲責(zé)任辦法，對(duì)于達(dá)到指標(biāo)考核的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)并記錄入檔案作為職級(jí)與職位晉升的重要依據(jù)，同時(shí)懲罰投機(jī)取巧不作為的人員，讓貪圖安逸的人得到警醒。

完善監(jiān)督約束機(jī)制。對(duì)政府的約束主要來(lái)源于以下兩個(gè)方面：一是上級(jí)的監(jiān)督和考核；二是公民的訴求和監(jiān)督。政府擁有的強(qiáng)大公權(quán)，如果缺少監(jiān)督制約必將成為難以馴服的“利維坦”。讓政務(wù)透明，敞開多元主體參與監(jiān)督政府行為的渠道，能夠弱化公權(quán)對(duì)人民利益的傷害程度。因此，滇池污染治理的政務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)對(duì)市民作充分透明的公開，建立一套長(zhǎng)期有效的多元主體充分參與的監(jiān)督機(jī)制，提供反向激勵(lì)。

在滇池水污染治理問(wèn)題上，地方政府的行為選擇決定了政策的效率高低與效果好壞。如果能夠約束地方政府策略性行為，使其自覺堅(jiān)持資源節(jié)約與保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，在水污染治理的過(guò)程中堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主的方針，探索建立滇池水資源的有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，完善最嚴(yán)格的水資源管理制度，那么滇池水質(zhì)改善的目標(biāo)將不再遙遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]黃新華.公共選擇理論中的官僚行為：性質(zhì)、治理及偏差[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2009827（04）.

[2]Buchanan J M，Tollison R D.Theory of Public Choice[M].Michigan： University of Michigan Press，1984.

[3]Mueller D C. Public Choice[M].Cambridge： Cambridge at The University Press，1982.

[4]唐斯·安東尼.官僚制內(nèi)幕[M].郭小聰?shù)茸g.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006：134154.

[5]鄧名奮.論公民與政府委托代理關(guān)系的構(gòu)建[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（05）：4144.

[6]楊邵靈.云南部署滇池治理，欲重現(xiàn)高原明珠風(fēng)采[N].中國(guó)改革，2011512（01）.

[7]昆明信息港.昆明市委書記仇和推行河長(zhǎng)制鐵腕治理滇池[EB/OL].http：//news.kunming.cn/kmnews/content/200907/09/content_1915110.html.[200979].

[8]南方都市報(bào).媒體探尋“滇池二十年投百億治理污濁依舊”之謎[EB/OL].http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2012_08/16/16840310_0.shtml.[2012812].

[9]唐賢興，余亞梅.運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法與中國(guó)治理的困境[J].新疆大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)人文社會(huì)科學(xué)版，2009，（02）：4955.

[10]Denlardt R B，Denhardt J V.The New Public Service：Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review，2000，60（6）：549559.

[11]肖巍，錢箭星.環(huán)境治理中的政府行為[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2003，（03）：7480.

[12]吳淼.激勵(lì)不相容與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全公共治理困境[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，（04）：6671.

基金項(xiàng)目：西安市2013年度社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目，編號(hào)為13PH36。

作者簡(jiǎn)介：張明霞（1977-），女，西安培華學(xué)院講師；樊靜（1984-），女，西安培華學(xué)院講師。

4結(jié)論與討論

構(gòu)建多元主體治理模式。滇池水污染的治理模式表現(xiàn)為單一主體主導(dǎo)型，這也是國(guó)內(nèi)大多數(shù)地方政府水污染治理的慣用模式。這種單一結(jié)構(gòu)模式以政府作為治理的主體，政府的政策制定與行為選擇直接關(guān)系到治理活動(dòng)的成敗得失，因此這種治理模式便暴露出了自身的巨大局限，即在單一主體治理模式下，政府的有限理性會(huì)導(dǎo)致治理決策的失誤?，F(xiàn)代環(huán)境治理中的信息具有復(fù)雜性和多變性，這增加了政府獲得信息、存貯信息和處理信息的難度，致使獲取信息的成本高昂，作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府基于成本收益分析考慮并不會(huì)為高昂的信息和摩擦成本付出代價(jià)，而信息的缺失，使得政府決策視野窄化，只能在有限信息的基礎(chǔ)上制定出自己認(rèn)為合理但其實(shí)不一定有效的政策，因此在水污染治理過(guò)程中很容易出現(xiàn)“政府失靈”。單一主體治理模式的局限性引發(fā)了對(duì)多元主體參與的訴求。有許多民間人士，NGO組織和公司都十分關(guān)注滇池的狀況，能夠?yàn)榈岢氐闹卫硖峁┵Y金、技術(shù)、宣傳、保護(hù)等方面的支持，如果在滇池治理的過(guò)程中由政府引導(dǎo)，適當(dāng)引入社會(huì)的力量，改變單一主體模式，引入多元化主體，讓每個(gè)主體樹立責(zé)任意識(shí)，同時(shí)互相監(jiān)督，勢(shì)必為治理過(guò)程帶來(lái)一股新的強(qiáng)勁動(dòng)力。

建立科學(xué)完善的績(jī)效考核制度。對(duì)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的考核評(píng)價(jià)體系要在滇池水污染治理評(píng)價(jià)這一項(xiàng)設(shè)置較高的權(quán)重，評(píng)價(jià)要以治理的成效并作為重要參考標(biāo)準(zhǔn)。在處理上級(jí)政府與執(zhí)行部門間的“委托-代理”問(wèn)題時(shí)，首先需要將執(zhí)法活動(dòng)和治理效果有機(jī)結(jié)合起來(lái)量化成可測(cè)數(shù)據(jù)作為委托人的控制基礎(chǔ)；其次要制定一套科學(xué)嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲責(zé)任辦法，對(duì)于達(dá)到指標(biāo)考核的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)并記錄入檔案作為職級(jí)與職位晉升的重要依據(jù)，同時(shí)懲罰投機(jī)取巧不作為的人員，讓貪圖安逸的人得到警醒。

完善監(jiān)督約束機(jī)制。對(duì)政府的約束主要來(lái)源于以下兩個(gè)方面：一是上級(jí)的監(jiān)督和考核；二是公民的訴求和監(jiān)督。政府擁有的強(qiáng)大公權(quán)，如果缺少監(jiān)督制約必將成為難以馴服的“利維坦”。讓政務(wù)透明，敞開多元主體參與監(jiān)督政府行為的渠道，能夠弱化公權(quán)對(duì)人民利益的傷害程度。因此，滇池污染治理的政務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)對(duì)市民作充分透明的公開，建立一套長(zhǎng)期有效的多元主體充分參與的監(jiān)督機(jī)制，提供反向激勵(lì)。

在滇池水污染治理問(wèn)題上，地方政府的行為選擇決定了政策的效率高低與效果好壞。如果能夠約束地方政府策略性行為，使其自覺堅(jiān)持資源節(jié)約與保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，在水污染治理的過(guò)程中堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主的方針，探索建立滇池水資源的有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度，完善最嚴(yán)格的水資源管理制度，那么滇池水質(zhì)改善的目標(biāo)將不再遙遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

[1]黃新華.公共選擇理論中的官僚行為：性質(zhì)、治理及偏差[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2009827（04）.

[2]Buchanan J M，Tollison R D.Theory of Public Choice[M].Michigan： University of Michigan Press，1984.

[3]Mueller D C. Public Choice[M].Cambridge： Cambridge at The University Press，1982.

[4]唐斯·安東尼.官僚制內(nèi)幕[M].郭小聰?shù)茸g.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006：134154.

[5]鄧名奮.論公民與政府委托代理關(guān)系的構(gòu)建[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（05）：4144.

[6]楊邵靈.云南部署滇池治理，欲重現(xiàn)高原明珠風(fēng)采[N].中國(guó)改革，2011512（01）.

[7]昆明信息港.昆明市委書記仇和推行河長(zhǎng)制鐵腕治理滇池[EB/OL].http：//news.kunming.cn/kmnews/content/200907/09/content_1915110.html.[200979].

[8]南方都市報(bào).媒體探尋“滇池二十年投百億治理污濁依舊”之謎[EB/OL].http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2012_08/16/16840310_0.shtml.[2012812].

[9]唐賢興，余亞梅.運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法與中國(guó)治理的困境[J].新疆大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)人文社會(huì)科學(xué)版，2009，（02）：4955.

[10]Denlardt R B，Denhardt J V.The New Public Service：Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review，2000，60（6）：549559.

[11]肖巍，錢箭星.環(huán)境治理中的政府行為[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2003，（03）：7480.

[12]吳淼.激勵(lì)不相容與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全公共治理困境[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，（04）：6671.

基金項(xiàng)目：西安市2013年度社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目，編號(hào)為13PH36。

作者簡(jiǎn)介：張明霞（1977-），女，西安培華學(xué)院講師；樊靜（1984-），女，西安培華學(xué)院講師。