歐洲航天局管理模式和政策分析

2014-06-11 06:53:18朱魯青北京空間科技信息研究所

國際太空 2014年10期

朱魯青（北京空間科技信息研究所）

歐洲航天局（ESA）是泛歐洲的民用航天管理機構(gòu)，由21個成員國（其中包括德國、法國、意大利、英國、西班牙、比利時、瑞士、瑞典、挪威、荷蘭、奧地利、丹麥、芬蘭、葡萄牙、愛爾蘭、盧森堡、捷克、希臘、羅馬尼亞、波蘭在內(nèi)的20個歐洲國家和作為準成員國的加拿大）組成的政府間組織。歐洲航天局成立于1975年，是在當時歐洲的兩大航天機構(gòu)—研制航天器的歐洲航天研究組織（ESRO）和研制運載火箭的歐洲運載開發(fā)組織（ELDO）合并的基礎(chǔ)上建立的。在歐洲航天局推動下，歐洲作為一個整體，其大量的航天投資、強健的政策協(xié)調(diào)、透明的管理體制、世界級的人力資本、規(guī)模龐大的工業(yè)基礎(chǔ)使其持續(xù)成為全球頂級的航天活動執(zhí)行者，歐洲在富創(chuàng)公司發(fā)布的全球航天競爭力指數(shù)排名中已連續(xù)多年排名全球第二。

1 歐洲航天局在歐洲航天活動中的作用

1975年5月30日，歐洲10個國家在巴黎開會，一致同意建立歐洲航天局，并通過了建立該局的《歐洲航天局協(xié)定》，該協(xié)定是指導(dǎo)歐洲航天局航天活動的重要政策性文件?！稓W洲航天局協(xié)定》明確規(guī)定了其活動范圍、成員國的權(quán)利與義務(wù)、產(chǎn)業(yè)政策等，并指出，成立歐洲航天局的目的是促進和平利用太空，增強歐洲國家在航天研究與技術(shù)及其應(yīng)用領(lǐng)域的合作。

歐洲的航天計劃通常由泛歐組織，如歐洲航天局和歐盟委員會（EC）發(fā)起，但歐洲各國同時也開展獨立的航天活動。歐洲用于航天計劃和活動的經(jīng)費來自4個不同的方面：①由歐盟（EU）管理、歐盟委員會執(zhí)行的活動，這些活動大多由歐洲航天局作為采購和研發(fā)方實施；②由歐洲航天局成員國提供資金的活動；③歐洲氣象衛(wèi)星組織（EUMETSAT）的活動；④歐洲各國開展的、獨立于歐盟、歐洲航天局和歐洲氣象衛(wèi)星組織的活動。除這些活動之外，歐洲防務(wù)局（EDA）在航天活動中也很活躍，從事衛(wèi)星通信帶寬和對地觀測數(shù)據(jù)的采購。除歐洲防務(wù)局外，法國、德國、意大利、西班牙等國還開展了大量獨立的或雙邊，或多邊合作的軍事航天計劃。

歐盟委員會、歐洲氣象衛(wèi)星組織和歐洲航天局之間的經(jīng)費流轉(zhuǎn)

2014年歐洲航天局預(yù)算分配

歐洲氣象衛(wèi)星組織和歐盟委員會都通過歐洲航天局實施航天活動，這兩個組織將衛(wèi)星的采購和研發(fā)委托給歐洲航天局，而不是自己管理這些活動。一旦發(fā)射后，歐盟委員會或歐洲氣象衛(wèi)星組織對衛(wèi)星進行運行管理。歐盟委員會和歐洲氣象衛(wèi)星組織在其預(yù)算中雖然包含衛(wèi)星的研發(fā)費用，但這部分經(jīng)費要轉(zhuǎn)移給歐洲航天局。

歐盟目前有27個成員國，它對于外空活動的承諾和關(guān)注在不斷增加，空間方面的管轄權(quán)也在增強，尤其是《里斯本條約》的通過和生效，明確了歐盟作為歐洲航天政策發(fā)布方的地位。歐盟和歐洲航天局在空間領(lǐng)域的合作日益緊密，并在2007年推出了《歐洲航天政策決議》。兩者之間的合作關(guān)系，最終將有可能變成合并關(guān)系，即導(dǎo)致歐洲航天局成為歐盟的一個組成部分，歐盟作為歐洲航天政策的制定者，歐洲航天局作為歐洲航天計劃的執(zhí)行者。但由于目前雙方在政策和分配原則以及所屬成員國之間存在差異，雙方的真正融合還有待時日。

歐洲航天局的航天活動主要側(cè)重民用航天領(lǐng)域，空間科學(xué)、空間探測及服務(wù)是歐洲航天局的核心重點領(lǐng)域。除了“伽利略”（Galileo）衛(wèi)星導(dǎo)航計劃和“哥白尼”[Copernicus，又稱“全球環(huán)境與安全監(jiān)測”（GMES）]計劃外，歐洲航天局的航天優(yōu)先領(lǐng)域還包括氣候數(shù)據(jù)交換、大氣層研究和災(zāi)害管理。2014年歐洲航天局的航天預(yù)算約為41億歐元，該局近3年經(jīng)費投入最大的3個領(lǐng)域分別是對地觀測（占22.3%）、導(dǎo)航（占15.4%）以及與“阿里安”和“織女”運載火箭相關(guān)的活動（占15.1%）。

2 歐洲航天局的組織管理和決策機制

歐洲航天局的組織管理機構(gòu)主要包括航天局總部，7個研究、開發(fā)和應(yīng)用中心和庫魯航天發(fā)射中心。航天局總部設(shè)在法國巴黎，下設(shè)6個計劃管理部，包括運載火箭計劃部、載人航天和微重力探索計劃部、對地觀測計劃部、通信衛(wèi)星聯(lián)合計劃部、衛(wèi)星導(dǎo)航計劃部和空間態(tài)勢感知計劃部，這6個計劃部設(shè)在各大中心內(nèi)。各大航天中心的任務(wù)與職能如下：

1）歐洲航天研究技術(shù)中心（ESTEC）。它設(shè)在荷蘭，是最大的航天中心，也是歐洲航天活動的試驗中心和樞紐，主要負責(zé)航天項目的技術(shù)準備和管理活動，并為航天局在軌衛(wèi)星、航天探索和載人航天活動提供技術(shù)支持。

2）歐洲航天操作中心（ESOC）。它設(shè)在德國DARMSTADT市，任務(wù)是確保歐洲在軌航天器的安全可靠運行，與部署在世界各地的地面站保持聯(lián)系，對在軌航天器實施跟蹤與測控，發(fā)送機動變軌指令，執(zhí)行日常的系統(tǒng)監(jiān)測和對有效載荷發(fā)送各種操作指令。

3）歐洲航天研究所（ESRIN）。它設(shè)在意大利羅馬南部，是航天局的地球觀測中心，負責(zé)管理航天局和第三方地球觀測衛(wèi)星的地面接收與處理工作，管理著歐洲最大的環(huán)境數(shù)據(jù)檔案庫，協(xié)調(diào)管理遍布歐洲的地面站，并與全世界的地面站運營商保持合作。

4）歐洲航天員中心（EAC）。它設(shè)在法國COLOGNE市，是歐洲航天員培訓(xùn)與醫(yī)學(xué)保障中心。

5）歐洲航天天文中心（ESAC）。它設(shè)在西班牙馬德里附近，是航天局所有天文和行星探測任務(wù)的科學(xué)運行中心，負責(zé)歐洲所有天文與行星探測數(shù)據(jù)的存檔與管理，并對全世界的天文研究項目提供支持服務(wù)。

6）雷都中心（Redu）。位于比利時，它是航天局地面站網(wǎng)絡(luò)的一部分，負責(zé)衛(wèi)星的控制和運行，同時也是歐洲空間氣象數(shù)據(jù)中心。

7）歐洲空間應(yīng)用和通信中心（ECSAT）。它位于英國哈維爾，支持衛(wèi)星通信、一體化應(yīng)用，氣候變化，空間技術(shù)和科學(xué)研究等活動。

8）圭亞那航天中心（CSG）。它設(shè)在法屬圭亞那，是歐洲進入太空的門戶，由于靠近赤道，因而是發(fā)射地球靜止軌道衛(wèi)星的理想場所。航天局承擔(dān)運載火箭發(fā)射設(shè)施固定維護成本的大部分財政支出。

3 歐洲航天局的決策管理機制

歐洲航天局的最高決策管理機構(gòu)是歐洲航天局理事會。該理事會的職責(zé)是制定歐洲航天計劃，確保計劃的實施，批準正在執(zhí)行或未來的航天項目，決定航天局可用資源的公平分配，確保為其航天活動提供長期穩(wěn)定的經(jīng)費來源。它由各成員國派駐的高級別代表組成。理事會一般性例會是每隔3個月召開一次成員國委派高級代表會議，每隔2～3年召開一次部長級會議。

除了日常的管理事務(wù)外，重大的項目立項和重要的航天決策都需要在部長級的理事會上討論通過。歐洲航天局對重大問題的決策程序一般不是采取簡單的少數(shù)服從多數(shù)的表決形式，而是要獲得2/3多數(shù)通過。每個成員國擁有1票表決權(quán)，每個成員國不論大小只有1票，但這一票往往具有重要的效力。當各成員國出現(xiàn)分歧或利益沖突時，即使是少數(shù)國家的意見也不能壓制，而是采取平等協(xié)商或相互妥協(xié)的辦法，力求達成共識并一致通過。不過法國、德國、意大利和英國由于對歐洲航天局的貢獻最大，航天科技實力最強，在重大決策中如果這4個國家發(fā)生沖突，重大決策就很難通過，比如“阿里安”火箭未來發(fā)展方案就由于法國和德國的意見分歧而無法確定。

4 歐洲航天局的管理模式與政策法規(guī)分析

作為歐洲政府間的合作組織，歐洲航天局的管理模式和政策制定過程也與美國、俄羅斯和日本完全不同。

（1）兩類計劃模式和兩種投資分配計劃

歐洲航天局的航天活動分為兩大類，一類是強制性計劃，另一類是選擇性計劃。強制性計劃是指列入一般預(yù)算和科學(xué)計劃預(yù)算的航天發(fā)展項目。其中包括歐洲航天局的科學(xué)衛(wèi)星、探測器、未來探索計劃的研究、先進技術(shù)研究、共享技術(shù)投資、信息系統(tǒng)和培訓(xùn)等基本活動。這類活動經(jīng)費均以各國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為基礎(chǔ)按比例作出各自的貢獻。一般強制性計劃開支約占20%～30%，其余70%～80%均為選擇性計劃開支。

另一類選擇性計劃是指某些成員國共同感興趣的計劃，各成員國可以根據(jù)本國的需求或?qū)嵙?，自由選擇參加。這類計劃主要包括地球觀測衛(wèi)星、通信衛(wèi)星、導(dǎo)航衛(wèi)星和航天運輸系統(tǒng)，以及“國際空間站”、微重力研究等國際合作項目。這類自由組合式的選擇性計劃，由于涉及的投資規(guī)模大、周期長，因此投資比例既可以按各國國內(nèi)生產(chǎn)總值比例分攤，也可以根據(jù)不同情況選擇不同的投資比例。例如“伽利略”衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)計劃在分配投資時，德國和意大利都希望多投資取得主導(dǎo)權(quán)，最后協(xié)商妥協(xié)的結(jié)果是法國、意大利、德國、英國4國各均權(quán)準17.5%，占總投入的約70%，其余30%中，西班牙占約12%，其他感興趣的國家自由選擇，按不同的投資比例參與。又如“阿里安”火箭是以法國為主，其他國家參與。

（2）歐洲航天局成員國之間的合作與歐洲以外國家的國際合作相結(jié)合

歐洲航天局的航天活動中除了歐洲內(nèi)部國家的合作外，還有很多涉及美國、俄羅斯和其他國家的多種形式國際合作項目，如“國際空間站”和月球、火星等太空探索項目。這些項目中歐洲航天局承擔(dān)部分的投資分配比例通常也按選擇性計劃模式來處理。近年來，歐洲航天局通過逐步吸收非歐洲航天局成員國的歐盟國家加入歐洲航天局，使歐洲航天局逐步整合成為泛歐洲的航天執(zhí)行機構(gòu)。所有這些不同形式、靈活多樣的合作模式既能節(jié)省航天開支、減少重復(fù)浪費，更重要的是通過歐洲航天計劃、管理和政策的一體化，逐步實現(xiàn)歐盟的航天政策和戰(zhàn)略目標。

（3）“公平返回”原則，激勵各國投資航天的積極性

自歐洲航天局成立以來，其在航天活動中一直采取“誰投資誰受益”的“公平返回”原則來管理航天計劃。這既是一項基本原則，也是一項有效激勵各國投資航天的政策。無論是強制性還是選擇性計劃，一旦各成員國明確確定本國投入歐洲航天局航天項目的比例之后，它所投入的每一歐元中在扣除管理等開支后，大約80%的經(jīng)費都會按合同公平地返還給本國科研機構(gòu)或產(chǎn)業(yè)界去完成。如果哪個國家投入的經(jīng)費多，那么這個國家或它的航天產(chǎn)業(yè)界就可能主導(dǎo)這個航天項目，或成為主承包商。但歐盟在航天活動中堅持采取“公平競爭”的原則（或政策）來選擇合同承包商。這兩種政策和分配原則是當前歐洲兩大機構(gòu)在航天政策上的重大分歧。

5 歐洲航天局的未來走向

2007年5月22日，歐盟委員會和航天局各成員國負責(zé)航天活動的部長們在布魯塞爾舉辦的第4次航天理事會上，表決通過了由歐盟與歐洲航天局共同制定的第一份《歐洲航天政策決議》文件。這份政策文件是歐盟、歐洲航天局和歐洲各國歷經(jīng)3年協(xié)商和妥協(xié)的結(jié)果。雖然在許多重大問題上達成一致，但在某些關(guān)鍵問題上仍未取得共識。比如未能將歐洲航天局融入歐盟委員會，以便共同協(xié)調(diào)歐洲航天計劃中政府公共財政的投資水平和投資方向。

歐盟一直希望整合全歐洲的人力、物力和財力資源，通過統(tǒng)一的航天政策、統(tǒng)一的決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)去執(zhí)行統(tǒng)一的歐洲航天計劃，其中最優(yōu)先的任務(wù)是將歐洲航天局合并到歐盟中，成為它的執(zhí)行機構(gòu)。但從歐洲航天政策可以看出，這一美好愿望目前很難實現(xiàn)。其主要原因包括：一是歐盟缺乏“權(quán)力”，其內(nèi)部尚未形成強有力的決策機制；二是歐盟缺“錢”，且缺乏融資手段；三是歐洲航天局擁有多年的航天經(jīng)歷和完善的機構(gòu)與機制，遠比歐盟強大，而且歐盟的27個成員國和航天局21個成員國中雖然大部分是重疊的，但航天局仍有一些成員國（如加拿大等）不屬于歐盟成員國，短期內(nèi)很難合二為一；四是歐盟與歐洲航天局兩大實體在航天計劃管理和投資回報原則等方面存在較大差別。如果現(xiàn)階段歐盟將歐洲航天局合并，將會產(chǎn)生很多問題和無法解決的矛盾。除此之外，法、德、英、意等歐洲軸心國還有各自的航天計劃（尤其是軍事航天計劃），他們的國家主權(quán)和國家利益不可能全部交給歐盟去處理。

基于上述客觀現(xiàn)實，在歐洲航天政策中采用了類似國際組織或聯(lián)合國文件中通常采用的“求同存異，各自表述”的辦法。對歐盟、歐洲航天局和各成員國的責(zé)任劃分及其作用進行了詳細闡述。也就是說，歐盟將作為歐洲航天的協(xié)調(diào)者，負責(zé)航天產(chǎn)品與服務(wù)需求的確定，執(zhí)行競爭投標分配原則；而歐洲航天局將保持其獨立性，負責(zé)管理航天硬件產(chǎn)品研究與生產(chǎn)，執(zhí)行“公平返回”投資分配原則，它與歐盟之間不是決策者與執(zhí)行者的關(guān)系，而是作為合作伙伴參與歐盟倡導(dǎo)的“伽利略”和“哥白尼”等重大航天計劃，或作為“技術(shù)專家”協(xié)助歐盟委員會制定相關(guān)計劃或相關(guān)航天承包商的選擇與監(jiān)管等；歐洲各主要軸心國在相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，既分工又合作，負責(zé)軍事航天計劃為主要目標的獨立航天活動。