摘 要：涉及檔案事務(wù)的法律競合，導(dǎo)致了檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的沖突與爭議。界定檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的關(guān)鍵是：堅(jiān)持檔案事務(wù)管轄為主原則；堅(jiān)持“查處優(yōu)先”和“重吸收”原則；遵循特別法優(yōu)于一般法原則；依照專業(yè)主管機(jī)關(guān)行業(yè)管轄優(yōu)先原則。

關(guān)鍵詞：檔案事務(wù)；行政管轄權(quán)；法律競合；界定

1 問題的提出

全國人大檔案行政執(zhí)法檢查組在上海檢查時指出：“在一個行政區(qū)域內(nèi)，一種行政行為只能有一個行政機(jī)構(gòu)和執(zhí)法主體。《檔案法》并沒有委托任何其他部門和機(jī)構(gòu)行使執(zhí)法權(quán)，檔案工作不應(yīng)多頭管理，政出多門，檔案部門和其他部門的關(guān)系，政府應(yīng)出面協(xié)調(diào)，依法定位?！盵1]全國最高立法機(jī)關(guān)檔案行政執(zhí)法檢查組的意見，至少反映出兩個需要加以研究和解決的問題：一是涉及檔案事務(wù)行政執(zhí)法主體的問題；二是涉及檔案事務(wù)行政管轄的問題。筆者在《對涉及檔案事務(wù)行政執(zhí)法主體的再認(rèn)識》（《檔案管理》2013年第5期）一文中，對涉及檔案事務(wù)行政執(zhí)法主體談了粗淺認(rèn)識，這里不再贅述。本文想在上文的基礎(chǔ)上，對涉及檔案事務(wù)各行政執(zhí)法主體的行政管轄問題談點(diǎn)看法，作為對檔案行政執(zhí)法的思考之三，以期求教于熱心檔案行政執(zhí)法工作的同仁。

2 對行政管轄、行政管轄權(quán)的一般認(rèn)識

2.1 行政管轄、行政管轄權(quán)的概念

2.1.1 行政管轄。行政管轄是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分。這種權(quán)限劃分主要發(fā)生在縱向的同性質(zhì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間、橫向的不同性質(zhì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來說，它是明確了某一行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)由哪一個行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首次處置的問題。對于行政相對人來說，它可以確定受理處置行政事務(wù)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。[2]相對于行政權(quán)來說，行政管轄是行政權(quán)限的劃分，反過來，行政權(quán)限是行政管轄的標(biāo)的。在我國行政法學(xué)界，一般情況下，將二者等同起來，它們都是就某一行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力相區(qū)分而言的。但是，二者還是有區(qū)別的。其一，認(rèn)識角度不同，前者強(qiáng)調(diào)主體，即某一行政事務(wù)歸哪一行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理；后者則更強(qiáng)調(diào)客體，及權(quán)力的界限和范圍。其二，法律歸屬不同。前者由實(shí)體法和行政程序法規(guī)定；后者由行政組織法規(guī)定。

2.1.2 行政管轄權(quán)。行政管轄權(quán)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)基于行政管轄的法律規(guī)定所享有的權(quán)利。行政管轄權(quán)與行政權(quán)既有聯(lián)系又有區(qū)別：二者都是與行政有關(guān)的權(quán)力，但是，行政管轄權(quán)是一種程序性權(quán)力，由單行法和程序法賦予；而行政權(quán)則是一種實(shí)體性權(quán)力，由憲法和組織法賦予。[3]

2.1.3 行政管轄權(quán)的特征。行政管轄具有以下特征：一是內(nèi)部性。行政管轄權(quán)的內(nèi)部性是指行政管轄權(quán)的法律效力范圍限于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)系統(tǒng)之內(nèi)，不涉及行政相對人的實(shí)體權(quán)利。二是排他性。行政管轄權(quán)的排他性是指任何一項(xiàng)行政事務(wù)只能由一個行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)，從而確保行政執(zhí)法主體行使行政職權(quán)的有效性。三是程序性。行政管轄權(quán)的程序性是指行政管轄權(quán)只是解決某一行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)由哪一級中的哪一個行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的問題，因此行政管轄權(quán)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政程序權(quán)力。[4]

2.2 行政管轄的內(nèi)容。行政管轄可分為一般管轄和特別管轄。一般管轄包括：事務(wù)管轄、級別管轄、地域管轄等。特別管轄包括：共同管轄、指定管轄、移送管轄、移轉(zhuǎn)管轄、繼續(xù)管轄、緊急管轄等。限于篇幅并出于論述的需要，本文只對事務(wù)管轄、共同管轄作一介紹。

2.2.1 事務(wù)管轄。事務(wù)管轄也稱職能管轄，是指同級不同性質(zhì)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間關(guān)于行政事務(wù)的權(quán)限劃分。按照行政法學(xué)一般原則要求，紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)，必須按不同的性質(zhì)歸屬不同的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，以提高行政質(zhì)量和效率，這就形成了行政事務(wù)管轄。例如，商務(wù)局與工商局、檔案局與文化局等所管轄的事務(wù)明顯不同。事務(wù)管轄一般由單行法律、法規(guī)和規(guī)章加以規(guī)定。

2.2.2 共同管轄。共同管轄是指兩個以上的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對同一行政事務(wù)都享有法定的行政管轄權(quán)。在行政法學(xué)上，按照行政管轄劃分的原則，某一行政事務(wù)必須由某行政執(zhí)法機(jī)關(guān)專門管轄，各司其職，這是事務(wù)管轄的初衷，也是實(shí)現(xiàn)行政效率的基本要求。但是，在具體的行政立法實(shí)踐中，由于一些行政事務(wù)所處的社會環(huán)境和呈現(xiàn)的性質(zhì)不同，不同的單行法律、法規(guī)和規(guī)章會將其行政管轄權(quán)賦予不同的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，形成對某一行政事務(wù)行政管轄權(quán)的兼容性。[5]行政管轄的兼容性是為彌補(bǔ)行政管轄制度的缺陷，但從行政實(shí)踐看，這種法律管轄權(quán)的兼容，必然造成違法行為法律責(zé)任的競合，進(jìn)而導(dǎo)致行政管轄權(quán)的沖突。

3 檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的法律競合與沖突

3.1 檔案事務(wù)行政管轄的法律規(guī)定。從前面對行政管轄的一般認(rèn)識來看，涉及檔案事務(wù)的行政管轄、行政管轄權(quán)須由憲法、單行法、程序法、組織法等法律法規(guī)和規(guī)章賦予。那么，涉及檔案事務(wù)行政管轄的法律規(guī)定有哪些呢？

3.1.1 檔案專業(yè)法律對檔案行政管理機(jī)關(guān)行政管轄的規(guī)定。檔案專業(yè)法律對檔案行政管理機(jī)關(guān)涉及檔案事務(wù)行政管轄的規(guī)定主要有：一是《檔案法》和組織法對檔案行政管理機(jī)關(guān)職權(quán)性的規(guī)定。縣級以上檔案行政管理機(jī)關(guān)主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督指導(dǎo)。[6]二是程序法對檔案行政管理機(jī)關(guān)行政管轄權(quán)的規(guī)定?？h級以上檔案行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)各自管轄范圍內(nèi)的檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作。檔案行政處罰由違法行為發(fā)生地的檔案行政管理機(jī)關(guān)依照職權(quán)管轄。檔案行政管理機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?qū)嵤┬姓S可。[7]依據(jù)上述法律規(guī)定，按照行政法學(xué)有關(guān)行政主體分類和檔案行政執(zhí)法主體資格要求的一般原理，縣級以上檔案行政管理機(jī)關(guān)是檔案行政執(zhí)法的唯一職權(quán)性（行政性檔案行政管理機(jī)關(guān)）或授權(quán)性（事業(yè)性檔案行政管理機(jī)關(guān)）檔案行政執(zhí)法主體，具有專屬性。[8]法律規(guī)定其對檔案事務(wù)行使行政管轄，既符合行政管轄職權(quán)性規(guī)定，也符合行政管轄授權(quán)性規(guī)定，且其對檔案事務(wù)的行政管轄權(quán)具有排他性。

3.1.2 其他專業(yè)法律對其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)涉及檔案事務(wù)行政管轄的規(guī)定。其他專業(yè)法律對其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)涉及檔案事務(wù)行政管轄的規(guī)定主要有兩個方面：一是規(guī)定共同管轄。此類法律規(guī)定將涉及檔案事務(wù)的行政管轄作為共同管轄的形式，規(guī)定由檔案行政管理機(jī)關(guān)和其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)共同管轄。如，《機(jī)關(guān)檔案工作條例》第7條規(guī)定，各級機(jī)關(guān)檔案部門的業(yè)務(wù)工作受同級和上級檔案業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查，對駐在地方的上級直屬單位的檔案工作，實(shí)行以專業(yè)主管機(jī)關(guān)為主、地方檔案行政管理機(jī)關(guān)為輔的管理體制。再如，《婚姻登記條例》第15條規(guī)定，“婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立婚姻登記檔案……具體管理辦法由國務(wù)院民政部門會同國家檔案管理部門規(guī)定”。二是規(guī)定由專業(yè)主管機(jī)關(guān)行使行政管轄。此類法律規(guī)定是將檔案事務(wù)作為某一專業(yè)的一個工作環(huán)節(jié)來處理，不僅符合行政管轄設(shè)立的行政效率原則，而且符合《機(jī)關(guān)檔案工作條例》第7條的規(guī)定。如《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第59條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設(shè)單位未……移交建設(shè)項(xiàng)目檔案的，責(zé)令改正，處1萬元以上10萬元以下的罰款。”違反本條例的違法行為，由縣級以上建設(shè)行政主管部門依法查處。再如，《公證法》第42條規(guī)定，毀損、篡改公證文書或者公證檔案的，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市人民政府司法行政部門進(jìn)行行政處罰。此類法律規(guī)定多見于各專業(yè)單行法律的相關(guān)法律條文，其共同點(diǎn)是將涉及的檔案事務(wù)作為其本專業(yè)的專業(yè)事務(wù)來處理的。這里需要指出的是，其涉及檔案事務(wù)的行政管轄權(quán)與檔案行政管理機(jī)關(guān)對檔案事務(wù)的行政管轄權(quán)，是兩個不同性質(zhì)的概念。

3.2 檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的法律競合。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，同一案件事實(shí)同時符合多個法律規(guī)范的構(gòu)成要件，即多個法律規(guī)范適用同一案件的情況比較常見，這種現(xiàn)象就是行政法學(xué)上的法律競合。在行政法律競合中，根據(jù)發(fā)生競合的法律規(guī)范是否將行政管轄權(quán)授予同一行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來分，可分為跨機(jī)關(guān)的行政法律競合和單機(jī)關(guān)的行政法律競合?？鐧C(jī)關(guān)的行政法律競合，是指一個違法行為同時觸犯兩個以上行政法律規(guī)范，但行政法律規(guī)范將行政管轄權(quán)分別授予不同的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使。[9]如，對不依據(jù)有關(guān)規(guī)定建立檔案行為的調(diào)整，《檔案法》和《統(tǒng)計法》、《審計法》、《職業(yè)病防治法》等相關(guān)專業(yè)法律規(guī)范將行政處罰權(quán)分別賦予了檔案行政管理機(jī)關(guān)和統(tǒng)計、審計、職業(yè)病防治等相關(guān)專業(yè)主管機(jī)關(guān)。由此，從前面介紹的涉及檔案事務(wù)行政管轄的法律規(guī)定來看，檔案行政管理機(jī)關(guān)與其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)在對涉及檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的法律規(guī)定上存在普遍的競合現(xiàn)象。既有實(shí)體法上的法律責(zé)任競合，又有程序法上的行政管轄權(quán)競合。這種法律競合，必然導(dǎo)致“多頭管理，政出多門”現(xiàn)象的發(fā)生和行政管轄權(quán)的沖突。

3.3 檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的沖突。檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的沖突，是指檔案行政管理機(jī)關(guān)與其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)在對涉及檔案事務(wù)違法行為行使行政管轄權(quán)時發(fā)生的行政管轄權(quán)競合或空隙。它包括兩種情況：一是檔案行政管理機(jī)關(guān)與其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)對同一檔案違法行為競相行使行政管轄權(quán)；二是檔案行政管理機(jī)關(guān)與其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)對同一檔案違法行為都不行使行政管轄權(quán)。前一種沖突稱為“積極的管轄權(quán)沖突”，后一種沖突稱為“消極的管轄權(quán)沖突”。[10]

檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的沖突包括兩個層次：一是屬于法律上的沖突。所謂法律上的沖突，是指根據(jù)檔案法律和其他專業(yè)法律的規(guī)定，當(dāng)一個檔案違法行為發(fā)生時，檔案行政管理機(jī)關(guān)與其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)都有權(quán)對該檔案違法行為進(jìn)行管轄，但由于法律程序上的原因，其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)并不聲稱有管轄權(quán)，而是默認(rèn)檔案行政管理機(jī)關(guān)的管轄權(quán)?；蛘呤菣n案行政管理機(jī)關(guān)并不行使行政管轄權(quán)，而是默認(rèn)其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)的行政管轄權(quán)。二是實(shí)際上的沖突。即當(dāng)一個檔案違法行為發(fā)生后，根據(jù)檔案法律和其他專業(yè)法律的規(guī)定，檔案行政管理機(jī)關(guān)與其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)都對該檔案違法行為行使行政管轄權(quán)。

從檔案事務(wù)行政管轄權(quán)的沖突來看，如果說法律上的沖突只是“紙上談兵”，不會給檔案事務(wù)的有效管理帶來實(shí)際影響的話，那么，無論是積極的檔案事務(wù)行政管轄權(quán)實(shí)際上的沖突，還是消極的檔案事務(wù)行政管轄權(quán)沖突，如果處理不好，都會對檔案事務(wù)的有效管理和檔案違法行為的查處帶來十分不利的影響。

4 檔案事務(wù)行政管轄權(quán)沖突的界定

檔案法規(guī)體系是以《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》等法律、法規(guī)和規(guī)章為基石搭建起來的。按照前面介紹的關(guān)于行政管轄、行政管轄權(quán)設(shè)置的一般原理，檔案行政管理機(jī)關(guān)依法享有的對檔案事務(wù)的行政管轄權(quán)限和范圍，都具有排他性，即檔案事務(wù)只能由檔案行政管理機(jī)關(guān)行使行政管轄，從而確保檔案行政管理機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的有效性。但是，在現(xiàn)實(shí)的檔案行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于檔案事務(wù)的特殊性和行政立法的多元性，造成了檔案行政管理機(jī)關(guān)與其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)涉及檔案事務(wù)行政管轄、行政管轄權(quán)限的劃分并不是那么涇渭分明，形成了涉及檔案事務(wù)的法律競合。這種法律競合，不僅會導(dǎo)致涉及檔案事務(wù)行政執(zhí)法權(quán)被擱置，而且會影響檔案行政管理機(jī)關(guān)通過行政權(quán)實(shí)現(xiàn)依法管理檔案事務(wù)的目的。在當(dāng)前行政立法難以及時解決涉及檔案事務(wù)行政管轄權(quán)競合的情況下，檔案行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)從以下幾個方面把握與其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)之間涉及檔案事務(wù)的行政管轄權(quán)沖突。

4.1 堅(jiān)持檔案事務(wù)管轄為主原則。事務(wù)管轄是劃分行政管轄的最基本原則，也是區(qū)別不同性質(zhì)行政管轄權(quán)的關(guān)鍵因素。作為一種程序性權(quán)利，它受法律的嚴(yán)格控制，具有排他性，不得推諉和擱置。如前面所述，檔案法律和各級檔案行政管理機(jī)關(guān)“三定方案”規(guī)定：檔案行政管理機(jī)關(guān)主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督指導(dǎo)；組織、協(xié)調(diào)各自管轄范圍內(nèi)的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作；依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?qū)嵤┬姓S可。也就是說，按照事務(wù)管轄原則，各級檔案行政管理機(jī)關(guān)主管轄區(qū)內(nèi)的檔案事務(wù)，這一職責(zé)是推脫不了的，其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)無此職責(zé)。按照法律規(guī)定，其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)和所屬單位的檔案事務(wù)。與同級檔案行政管理機(jī)關(guān)的事務(wù)管轄權(quán)相比，檔案行政管理機(jī)關(guān)對檔案事務(wù)的行政管轄權(quán)覆蓋所轄行政區(qū)域，是宏觀和總體性的。其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)對涉及檔案事務(wù)的行政管轄權(quán)僅限于本機(jī)關(guān)、本系統(tǒng)，是個別和具體的。二者的關(guān)系是主管與分管的關(guān)系。分管在主管的監(jiān)督指導(dǎo)下對涉及檔案事務(wù)行使行政管轄權(quán)，主管在行使行政管轄權(quán)時也需要分管的支持與配合，不能代替分管。[11]

4.2 共同管轄堅(jiān)持“查處優(yōu)先”和“重吸收”的原則。對法律規(guī)定屬于共同管轄的檔案事務(wù)問題，可以按照“查處優(yōu)先”原則來解決管轄權(quán)問題。如按照《檔案法》和《婚姻登記條例》規(guī)定，對于造成婚姻登記檔案損失的檔案違法行為，同級民政和檔案行政管理機(jī)關(guān)都擁有行政管轄權(quán)。在這種情況下，由首先介入案件的那個行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管轄。這種“優(yōu)先管轄”理論，有利于對行政違法行為的快速有效處理，有利于在發(fā)生共同管轄問題時矛盾的盡快解決。當(dāng)然，如果同一行政違法案件牽連了幾個行政違法行為，應(yīng)使用“重吸收”的原則，由行政處罰較重的行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰，以解決重復(fù)處罰問題。如未按照規(guī)定保管會計檔案，致使會計檔案毀損、滅失的違法行為，既違反了《檔案法》中“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的”法律規(guī)定，也違反了《會計法》中“未按照規(guī)定保管會計資料，致使會計資料毀損、滅失的”規(guī)定。檔案行政管理機(jī)關(guān)和會計行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以分別以“損毀、丟失屬于國家所有的檔案”和“未按照規(guī)定保管會計資料，致使會計資料毀損、滅失”給予懲處。這種“一事多罰”的形式，雖然合乎法律原則，但背離法理原則內(nèi)在價值要求。因此，在懲處該行政違法案件時，應(yīng)采取“重吸收”原則，由對該行政違法案件懲處較重的會計行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政管轄權(quán)。

4.3 遵循特別法優(yōu)于一般法原則。由于《檔案法》對檔案的描述為“直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”，從邏輯上來講是屬概念，以此為基礎(chǔ)的《檔案法》就是檔案管理的基本法。而以檔案這一屬概念包含下的種概念為立法對象的法律、行政法規(guī)和規(guī)章以及法律規(guī)范則成為特別法和特別法律規(guī)范。按照行政法學(xué)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，應(yīng)由其他專業(yè)主管機(jī)關(guān)行使行政管轄權(quán)。因?yàn)檫@些特別法和特別法律規(guī)范條款對各專業(yè)領(lǐng)域檔案違法行為的行為描述和條款適用更具體，更易于操作。如《公證法》、《軍人保險法》、《職業(yè)病防治法》、《建設(shè)質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章中涉及檔案事務(wù)的法律規(guī)范，都屬于特別法和特別法律規(guī)范條款，其涉及的行政管轄權(quán)應(yīng)由相關(guān)專業(yè)主管機(jī)關(guān)履行。如果這些特別法和特別法律規(guī)范僅表述為由“有關(guān)部門”或“相關(guān)部門”依照權(quán)限進(jìn)行管轄等含混表述的，檔案行政管理機(jī)關(guān)也可以依照特別法和特別法律規(guī)范實(shí)施行政管轄權(quán)。如《企業(yè)檔案管理規(guī)定》第19條規(guī)定：對不按規(guī)定歸檔而造成文件材料損失的直接責(zé)任者，依法進(jìn)行處理，但并沒有具體規(guī)定由哪一行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具體實(shí)施。對此種類型的特別規(guī)定，檔案行政管理機(jī)關(guān)可以依據(jù)事務(wù)管轄和地域管轄的原則，行使行政管轄權(quán)。

4.4 依照專業(yè)主管機(jī)關(guān)行業(yè)管轄優(yōu)先的原則。《檔案法》第5條規(guī)定：檔案工作實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則。《機(jī)關(guān)檔案工作條例》第9條進(jìn)一步規(guī)定：各級機(jī)關(guān)檔案部門的業(yè)務(wù)工作受同級和上級檔案業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。對駐在地方的上級直屬單位的檔案工作，實(shí)行以專業(yè)主管機(jī)關(guān)為主、地方檔案行政管理機(jī)關(guān)為輔的管理體制。根據(jù)上述規(guī)定，檔案行政管理機(jī)關(guān)在行使檔案事務(wù)行政管轄和地域管轄時，要充分了解各專業(yè)主管機(jī)關(guān)有關(guān)檔案事務(wù)的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定。對同級專業(yè)主管機(jī)關(guān)所屬單位和駐在地方的上級直屬單位，要堅(jiān)持“專業(yè)主管機(jī)關(guān)行業(yè)管轄優(yōu)先”的原則，積極協(xié)助各專業(yè)主管機(jī)關(guān)行使行業(yè)管轄權(quán)，充分發(fā)揮各專業(yè)主管機(jī)關(guān)行業(yè)管轄的優(yōu)勢，完善涉及檔案事務(wù)的監(jiān)督檢查網(wǎng)絡(luò)，共同推進(jìn)檔案工作的健康發(fā)展。這里需要指出的是，各專業(yè)主管機(jī)關(guān)的行業(yè)管轄，是不同性質(zhì)的行業(yè)管轄，不是檔案行政管轄，也不能取代檔案行政管理機(jī)關(guān)的事務(wù)管轄和地域管轄。檔案行政管理機(jī)關(guān)要在尊重“專業(yè)主管機(jī)關(guān)行業(yè)管轄優(yōu)先”的原則下，防止涉及檔案事務(wù)行政管轄的消極和行政管轄權(quán)的空隙。要在對各專業(yè)主管機(jī)關(guān)直接行使檔案事務(wù)管轄和地域管轄的基礎(chǔ)上，監(jiān)督各專業(yè)主管機(jī)關(guān)行使行業(yè)管轄的情況，也可以與各專業(yè)主管機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，共同行使對其所屬單位涉及檔案事務(wù)的行政管轄權(quán)。當(dāng)然，如果是因?yàn)閷σ恍I(yè)法律、法規(guī)規(guī)定有不同的理解，或者的確是體制上的問題無法確定應(yīng)由誰來具體實(shí)施行政管轄權(quán)時，應(yīng)當(dāng)及時報請共同的上一級機(jī)關(guān)指定管轄。

5 結(jié)束語

按照《檔案法》和國家機(jī)關(guān)“三定方案”相關(guān)規(guī)定，檔案行政管理機(jī)關(guān)是檔案事務(wù)管轄和地域管轄的主體機(jī)關(guān)，既擔(dān)負(fù)著對本行政區(qū)內(nèi)檔案事務(wù)直接行使行政管轄的職權(quán)，又肩負(fù)著對各專業(yè)主管機(jī)關(guān)對其直屬單位行使行政管轄的監(jiān)督指導(dǎo)。如何合理、合法地界定檔案行政管理機(jī)關(guān)和各專業(yè)主管機(jī)關(guān)涉及檔案事務(wù)的行政管轄權(quán)限，直接關(guān)系著能否對檔案事務(wù)實(shí)施有效的行政管轄。既要防止檔案行政管理機(jī)關(guān)與各專業(yè)主管機(jī)關(guān)競相行使行政管轄權(quán)，更要杜絕相互都不行使行政管轄權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。檔案行政管理機(jī)關(guān)在協(xié)商檔案事務(wù)行政管轄權(quán)爭議時，不管適用什么原則，一定要符合法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定，以便于實(shí)施行政處罰、便于及時糾正檔案違法行為、便于教育檔案違法行為人為指導(dǎo)思想。

﹡本文為2013年度國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號：13BTQ068）的階段性成果之一。

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[6]參見《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》，各省、直轄市《檔案管理?xiàng)l例》相關(guān)條款，各級政府組織法、條例及檔案行政管理機(jī)關(guān)“機(jī)構(gòu)三定方案”等.

[7]參見《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》、《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》、《檔案行政許可程序規(guī)定》等相關(guān)條款規(guī)定。

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