劉東斌

摘 要：檔案行政指導(dǎo)的原則是貫穿檔案行政指導(dǎo)始終、起著重要指導(dǎo)和規(guī)范作用的基本準(zhǔn)則。檔案行政指導(dǎo)應(yīng)遵循的基本原則主要有：合法性原則、自愿性原則、合理性原則、靈活效率原則、誠(chéng)實(shí)信用原則、可救濟(jì)性原則等。

關(guān)鍵詞：檔案行政指導(dǎo)；檔案行政管理機(jī)關(guān)；依法行政；原則

1 引言

檔案行政指導(dǎo)的原則是貫穿檔案行政指導(dǎo)始終、起著重要指導(dǎo)和規(guī)范作用的基本準(zhǔn)則。檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)，基于檔案行政主體的權(quán)威和對(duì)信息的充分占有，為實(shí)現(xiàn)一定的檔案行政管理目標(biāo)，將其意志，以引導(dǎo)、建議、說(shuō)服、勸告、鼓勵(lì)、宣傳、推廣、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)性計(jì)劃、導(dǎo)向性政策等非強(qiáng)制手段，謀求引導(dǎo)檔案行政相對(duì)人接受并付諸實(shí)踐的行政行為。檔案行政指導(dǎo)是檔案行政管理機(jī)關(guān)柔性地管理檔案事務(wù)的手段。然而事物總有兩面性，既有有利的一面，也有不利的一面，檔案行政指導(dǎo)也不例外。如果濫用檔案行政指導(dǎo)，甚至借檔案行政指導(dǎo)之名，行檔案行政命令之實(shí)，干預(yù)社會(huì)檔案事務(wù)，其副作用也不可等閑視之。因而對(duì)檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范控制既是檔案行政管理機(jī)關(guān)開(kāi)展檔案行政指導(dǎo)工作應(yīng)當(dāng)予以注重的一個(gè)問(wèn)題，也是需要檔案理論界研究探討的重要問(wèn)題。筆者著重討論檔案行政指導(dǎo)所應(yīng)遵循的基本原則，以期對(duì)檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范實(shí)施提供參考。

2 檔案行政指導(dǎo)應(yīng)遵循的基本原則

2.1 合法性原則。合法性原則是行政法原則中的一項(xiàng)普適性原則，也是依法行政的核心原則。它要求一切行政法律關(guān)系主體都必須嚴(yán)格遵守行政法律規(guī)范，尤其是行政主體在行使行政權(quán)，實(shí)施行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)，在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，并且程序和內(nèi)容均不得違反法律規(guī)定。檔案行政指導(dǎo)作為一種特殊的行政行為自然也要受到這一行政法基本原則的制約。當(dāng)然，檔案“行政指導(dǎo)所依據(jù)的法是廣義的法，涵蓋行政法的成文和不成文法法源”。[1]“現(xiàn)在我國(guó)依法行政的‘法，從廣義上理解則既包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章中一切有關(guān)公共行政管理的規(guī)定”，還“應(yīng)包括一些基本的法理（包括立法的精神、一般法律原則及人們對(duì)法現(xiàn)象所形成的其他普遍共識(shí)），在特殊條件下還包括那些尚未上升為法律規(guī)范的國(guó)家政策”?！霸谖覈?guó)發(fā)展現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，在行政作用法上沒(méi)有具體法律規(guī)范的某些情況下，一些基于法律精神、原則或政策規(guī)定而實(shí)施的行政指導(dǎo)行為，也具有廣義的‘法的依據(jù)，符合現(xiàn)代依法行政的原理，是現(xiàn)代依法行政的一種特殊表現(xiàn)形式?！盵2]之所以應(yīng)對(duì)檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)之“法”做廣義的理解，是因?yàn)闄n案行政指導(dǎo)本身具有靈活性和多樣性特點(diǎn)，更由于時(shí)代的快速發(fā)展與“立法滯后”的原因，對(duì)其進(jìn)行一一規(guī)制既不太現(xiàn)實(shí)，也無(wú)法做到。而且檔案行政指導(dǎo)的一個(gè)重要作用就是可以彌補(bǔ)法律的不足，如果必須以成文行為法的規(guī)定作為依據(jù)，那么檔案行政指導(dǎo)的功能就無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)。由于檔案“行政指導(dǎo)的根據(jù)是法律原則和政策，所以它與依法行政的原則并不矛盾。相反，由于它更為積極和有效，能對(duì)傳統(tǒng)依法行政原則予以必要補(bǔ)充，克服傳統(tǒng)依法行政觀念的缺點(diǎn)和不足，所以，在一定程度上更符合現(xiàn)代法制原則”。[3]

檔案行政指導(dǎo)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面遵循合法性原則：

2.1.1 檔案行政指導(dǎo)的主體必須合法。檔案行政指導(dǎo)必須由合法成立的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織在其權(quán)限以內(nèi)作出才有效。因而，沒(méi)有合法成立的機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的檔案行政指導(dǎo)以及在其權(quán)限范圍以外所作出的檔案行政指導(dǎo)都是無(wú)效的指導(dǎo)，而且構(gòu)成越權(quán)行為。

2.1.2 檔案行政指導(dǎo)的職權(quán)必須合法?！八行姓笇?dǎo)必須有組織法上的法律依據(jù)”，[4]因而檔案行政主體的檔案行政指導(dǎo)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)來(lái)實(shí)施。

2.1.3 檔案行政指導(dǎo)的內(nèi)容必須合法。檔案行政指導(dǎo)的內(nèi)容不得違背憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他檔案行政規(guī)范性文件之規(guī)定。即便是無(wú)具體檔案行政行為法規(guī)定的檔案行政指導(dǎo)，也不得違背憲法和法律的基本精神、法的基本原則及國(guó)家政策。

2.1.4 檔案行政指導(dǎo)的依據(jù)必須合法。檔案依法行政是依法治檔的基本要求，一切檔案行政活動(dòng)都必須具有法的依據(jù)，當(dāng)然這里的法應(yīng)該是上文說(shuō)的廣義的法?！皺n案行政管理部門的行政指導(dǎo)必須在其權(quán)限范圍內(nèi)作出。至于是否需要行為法的依據(jù)，學(xué)界并無(wú)定論，一般認(rèn)為不需行為法依據(jù)，但必須遵循有關(guān)的政策和法律精神。這種認(rèn)識(shí)符合行政指導(dǎo)靈活性的特點(diǎn)，有助于其發(fā)揮填補(bǔ)法律空白的作用。”[5]

2.1.5 檔案行政指導(dǎo)的程序必須合法。檔案行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)的過(guò)程中，應(yīng)符合法定程序，以避免違法或不當(dāng)?shù)臋n案行政指導(dǎo)。因此，實(shí)施檔案行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的程序，其主要內(nèi)容包括檔案行政指導(dǎo)信息公開(kāi)制、檔案行政指導(dǎo)實(shí)施告知制、檔案行政指導(dǎo)決策聽(tīng)證制等。

2.2 自愿性原則。自愿性原則是指檔案行政指導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)以檔案行政相對(duì)人自愿為前提，充分尊重檔案行政相對(duì)人的自主選擇。就是說(shuō)檔案“行政相對(duì)人可以接受也可以拒絕某一行政指導(dǎo)，行政主體不得對(duì)其采取強(qiáng)制措施或其他不利行政處理行為。這是一個(gè)根本的原則，是行政指導(dǎo)的生命。行政機(jī)關(guān)如果無(wú)視此原則，極易構(gòu)成違法侵權(quán)”。[6]因此，它要求檔案行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施檔案行政指導(dǎo)行為時(shí)，不能像采取單方性的行政指令行為那樣可以不考慮檔案行政相對(duì)人的意愿，而必須充分尊重檔案行政相對(duì)人的自主權(quán)利，只能采取指導(dǎo)、說(shuō)服、勸告等非強(qiáng)制方式，通過(guò)檔案行政相對(duì)人的認(rèn)同和自愿接受，達(dá)到預(yù)期的檔案行政管理目的。檔案行政相對(duì)人拒絕接受檔案行政指導(dǎo)的，不得采取或者變相采取行政強(qiáng)制行為以及其他不利于檔案行政相對(duì)人的檔案行政處理手段強(qiáng)迫其接受檔案行政指導(dǎo)。因?yàn)?，檔案行政指導(dǎo)行為對(duì)檔案行政相對(duì)人不具有法律上的約束力。自愿，本意是人在沒(méi)有外在強(qiáng)迫下做自己想做的事。法律上的“自愿”還應(yīng)加上在不損害他人合法權(quán)益的前提下的條件。檔案行政指導(dǎo)不是檔案行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)力性行為，其沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，檔案行政相對(duì)人不愿意接受檔案行政指導(dǎo)行為，檔案行政管理機(jī)關(guān)也不能借助國(guó)家強(qiáng)制力驅(qū)使檔案行政相對(duì)人違心接受。否則，檔案行政管理機(jī)關(guān)的檔案行政指導(dǎo)行為就質(zhì)變?yōu)榫哂袕?qiáng)制力的檔案行政指令了。

2.3 合理性原則。合理性原則是合法性原則的補(bǔ)充，它要求檔案行政指導(dǎo)不僅應(yīng)當(dāng)合法，而且應(yīng)當(dāng)合理、正當(dāng)。檔案行政管理機(jī)關(guān)實(shí)施檔案行政指導(dǎo)必須基于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)和目的，必須是為了社會(huì)的公共利益或是為了檔案行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

合理性原則要求檔案行政指導(dǎo)行為必須最大限度保障檔案行政相對(duì)人對(duì)檔案行政指導(dǎo)的可接受性。這種可接受性表現(xiàn)為檔案行政相對(duì)人主觀上對(duì)接受檔案行政指導(dǎo)的有利的法律結(jié)果的認(rèn)識(shí)。從利己這一人性本能出發(fā)，檔案行政相對(duì)人對(duì)于可選擇的檔案行政指導(dǎo)，其必然會(huì)將自己利益在限定的范圍內(nèi)最大化。如果檔案行政相對(duì)人認(rèn)為檔案行政指導(dǎo)對(duì)其可能產(chǎn)生不利結(jié)果，或者沒(méi)有什么益處，一般不會(huì)接受檔案行政管理機(jī)關(guān)作出的檔案行政指導(dǎo)行為。因而，檔案行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)時(shí)，檔案行政指導(dǎo)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)正當(dāng)、合理，要充分考慮到被指導(dǎo)對(duì)象的主觀和客觀因素，所實(shí)施的檔案行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是社會(huì)所需、檔案行政相對(duì)人所求。綜合考慮經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，采取的方式方法要兼顧“常識(shí)、常理、常情”，盡量避免給檔案行政相對(duì)人帶來(lái)不必要的負(fù)擔(dān)或?qū)p害降低到最低，努力實(shí)現(xiàn)法律效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。不得基于個(gè)人或小團(tuán)體的私利或其他不正當(dāng)目的，利用優(yōu)越于檔案行政相對(duì)人的地位強(qiáng)加于檔案行政相對(duì)人，更不能迫使檔案行政相對(duì)人接受該檔案行政指導(dǎo)。

2.4 靈活效率原則。靈活效率原則是檔案行政指導(dǎo)行為最具特色的一條原則?！靶姓笇?dǎo)屬于認(rèn)知表示行為的一種，所謂的認(rèn)知表示，是指行政主體履行職責(zé)作出的判斷、認(rèn)識(shí)和引導(dǎo)等不以直接或者間接影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)為目的的行為。這一類事實(shí)行為具有公開(kāi)性、觀念性、服務(wù)性、無(wú)拘束力、權(quán)威性特征。因此，行政指導(dǎo)活動(dòng)采用的方式往往比較靈活，因時(shí)因事而手段各異?！盵7]靈活效率原則要求檔案行政管理機(jī)關(guān)必須善于判斷、把握時(shí)機(jī)，根據(jù)客觀情勢(shì)和檔案行政管理目的而采取靈活多樣的檔案行政指導(dǎo)措施，對(duì)快速發(fā)展的檔案事務(wù)作出有效的反應(yīng)，而不能消極無(wú)為、坐視不管，以致增大社會(huì)管理成本?！皺n案行政指導(dǎo)有多種方法，如會(huì)議與文獻(xiàn)指導(dǎo)、咨詢與示范指導(dǎo)、集中與個(gè)別指導(dǎo)等，還有各種方式如通知、建議、勸告、鼓勵(lì)等，操作程序簡(jiǎn)便，能及時(shí)靈活處置相關(guān)檔案事務(wù)，不直接產(chǎn)生法律后果，可以避免因行政責(zé)任而引起的法律糾紛與行政訴訟，實(shí)現(xiàn)了行政成本的節(jié)省?！崩纭半S著私人檔案在國(guó)家全部檔案中所占比重的快速上升，對(duì)其中具有國(guó)家和社會(huì)保存價(jià)值的私人檔案的管理已愈益引起人們的重視，并提至管理日程”。而由于“私人檔案管理涉及因素復(fù)雜，管理難度大，行政指導(dǎo)的靈活性優(yōu)勢(shì)在這方面顯露無(wú)遺，從而實(shí)現(xiàn)有效靈活的調(diào)控，將微觀管理引到一個(gè)健康有序的發(fā)展軌道上來(lái)，這在某種意義上也就達(dá)到了私人檔案宏觀管理的目的，實(shí)現(xiàn)了行政效率的提高”。[8]可以說(shuō)，如果失去了靈活性和效率，也就失去了檔案行政指導(dǎo)行為的實(shí)用價(jià)值。

2.5 誠(chéng)實(shí)信用原則。“在行政法領(lǐng)域，所謂誠(chéng)實(shí)信用原則，是指行政主體在實(shí)施行政行為的過(guò)程中必須真誠(chéng)地以公益為目的，遵守承諾，履行義務(wù)，并為失信行為承擔(dān)責(zé)任?！薄罢\(chéng)實(shí)信用原則作為民法上的帝王條款，要求行政指導(dǎo)行為必須真實(shí)客觀，要求行政主體恪守諾言，可謂規(guī)制行政指導(dǎo)行為中的種種亂象的有力武器?！盵9]誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)檔案行政指導(dǎo)有以下幾點(diǎn)具體要求：

2.5.1 動(dòng)機(jī)純正。所謂動(dòng)機(jī)純正，是指檔案行政主體在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)過(guò)程中，主觀上是出于社會(huì)公共利益，并想通過(guò)非強(qiáng)制性的指導(dǎo)行為達(dá)到管理檔案事務(wù)的目的。但是，在現(xiàn)實(shí)中也難免會(huì)出現(xiàn)檔案行政指導(dǎo)者在作出指導(dǎo)行為的過(guò)程中摻雜了一些不正當(dāng)考慮的情況，例如在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)時(shí)過(guò)多地考慮政績(jī)的現(xiàn)象等。而這類動(dòng)機(jī)不盡純正的檔案行政指導(dǎo)違反了誠(chéng)實(shí)信用原則的基本要求，屬于違法的檔案行政行為。

2.5.2 禁止反言。“誠(chéng)實(shí)信用原則適用于行政指導(dǎo)，被認(rèn)為是‘禁反言法理在發(fā)揮作用。禁反言法理，是指禁止主張違背自己過(guò)去的言行，以此損害曾將相信過(guò)去言行的相對(duì)人的利益。”[10]禁止反言是指檔案行政主體在實(shí)施某種檔案行政指導(dǎo)行為后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守承諾，不得違背自己過(guò)去的言行，損害相信檔案行政主體言行的檔案行政相對(duì)人的利益。檔案行政指導(dǎo)作為檔案行政主體的行為，必須考慮到在社會(huì)中的影響，以及檔案行政主體作出某種檔案行政指導(dǎo)所承擔(dān)的檔案行政主體形象和責(zé)任問(wèn)題，即便是在檔案行政指導(dǎo)中沒(méi)有違法，也會(huì)影響到檔案行政主體理性、中立、科學(xué)的立場(chǎng)，更何況事實(shí)上會(huì)因?yàn)闄n案行政主體隨意變更檔案行政指導(dǎo)而引起混亂。

2.5.3 信賴保護(hù)?！靶刨嚤Ｗo(hù)原則就是要求政府對(duì)自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無(wú)常?！薄爸挥写_立信賴保護(hù)原則，行政相對(duì)人才會(huì)信賴行政機(jī)關(guān)，遵循行政指導(dǎo)，行政之目的才能實(shí)現(xiàn)。”[11]

檔案行政指導(dǎo)遵循信賴保護(hù)原則，主要包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：一是檔案行政相對(duì)人接受檔案行政指導(dǎo)作出相應(yīng)行為之后，檔案行政主體不得否認(rèn)其做過(guò)行政指導(dǎo)，或者否認(rèn)其承諾的利益；二是檔案行政主體實(shí)施檔案行政指導(dǎo)之后，不得隨意予以更改或者廢止；三是檔案行政相對(duì)人遵照檔案行政指導(dǎo)并達(dá)到設(shè)定的條件時(shí)，檔案行政主體不得拒絕或者遲延履行其所承諾的利益；四是檔案行政相對(duì)人因聽(tīng)從違法、不適當(dāng)、錯(cuò)誤的檔案行政指導(dǎo)，或者因檔案行政指導(dǎo)的反復(fù)、不履行承諾等行為遭受損失的時(shí)候，檔案行政相對(duì)人有權(quán)基于信賴保護(hù)原則，要求檔案行政主體予以賠償或者補(bǔ)償；五是如果檔案“行政主體所推行的行政指導(dǎo)在自身和行政相對(duì)人均無(wú)過(guò)錯(cuò)的情況下，給行政相對(duì)人造成重大損失，那么行政主體應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，否則行政相對(duì)人對(duì)政府便會(huì)產(chǎn)生信任危機(jī)”。[12]

2.6 可救濟(jì)性原則?！翱删葷?jì)性原則要求當(dāng)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政指導(dǎo)行為違法或不當(dāng)，致使被指導(dǎo)者的利益造成嚴(yán)重?fù)p失時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予被指導(dǎo)者救濟(jì)的權(quán)利，公民可以通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟等方式要求有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)該行政指導(dǎo)行為予以撤銷或糾正，并要求對(duì)公民受到的損失加以賠償或補(bǔ)償?？删葷?jì)性原則是對(duì)行政指導(dǎo)行為的監(jiān)督和保障?！盵13]只有這樣才可以防止檔案行政主體濫用檔案行政指導(dǎo)違法或不當(dāng)干預(yù)檔案事務(wù)。

可救濟(jì)性原則要求建立檔案行政指導(dǎo)的法律責(zé)任及救濟(jì)制度，它要求檔案行政管理機(jī)關(guān)不得利用檔案行政指導(dǎo)方式靈活、簡(jiǎn)便、隱蔽等特點(diǎn)，來(lái)有意回避、混淆乃至推諉行政責(zé)任。若因違法、錯(cuò)誤瑕疵的檔案行政指導(dǎo)，而給檔案行政相對(duì)人造成損失的，要允許索賠，或由檔案行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)一定的行政程序進(jìn)行賠償。

3 結(jié)語(yǔ)

檔案行政指導(dǎo)應(yīng)該遵循的這些基本原則并不是孤立存在的，而是互相滲透、互相依存的關(guān)系。檔案行政主體在實(shí)施檔案行政指導(dǎo)行為的過(guò)程中，不僅應(yīng)嚴(yán)格遵循每一項(xiàng)原則，更要在運(yùn)用中使其交叉滲透，全面把握，規(guī)范實(shí)施。這對(duì)實(shí)現(xiàn)檔案行政指導(dǎo)法治化和促進(jìn)依法治檔的健康發(fā)展均具有重要的意義。

*本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目《依法治檔研究》（項(xiàng)目編號(hào)：13BTQ068）階段成果。

參考文獻(xiàn)：

[1][7]馮露君.行政指導(dǎo)應(yīng)遵循的法律原則——以重慶市北碚區(qū)實(shí)施行政指導(dǎo)為樣本[J].山西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2013（2）：39～43.

[2]莫于川.法治視野中的行政指導(dǎo)行為——論我國(guó)行政指導(dǎo)的合法性問(wèn)題與法治化路徑[J].現(xiàn)代法學(xué)，2004（3）：3～13.

[3]周長(zhǎng)岱.建立、完善檔案行政指導(dǎo)制度[J].中國(guó)檔案，2001（5）：11～12.

[4]朱敏.淺談行政指導(dǎo)基本原則和制度的建構(gòu)[J].科技創(chuàng)業(yè)，2006（1）：171～172.

[5]姚笑云.檔案行政指導(dǎo)的規(guī)范化與規(guī)制約束[J].北京檔案，2009（2）：29～30.

[6]上海市人民政府行政法制研究所“行政指導(dǎo)”課題組.中國(guó)行政指導(dǎo)的實(shí)踐與理論研究（下）[J].政治與法律，2003（4）：14～23.

[8]張燕.析檔案行政指導(dǎo)在私人檔案管理中的運(yùn)用[J].山西檔案，2003（1）：21～23.

[9]趙越.誠(chéng)實(shí)信用原則在不同類型行政指導(dǎo)中的量度分析[J].沈陽(yáng)干部學(xué)刊，2013（1）：39～40.

[10]王靜，李季.誠(chéng)實(shí)信用原則與行政指導(dǎo)[J].理論與改革，2009（6）：141～143.

[11]鐘頭朱.論信賴保護(hù)原則在行政指導(dǎo)中的適用[J].呼倫貝爾學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（2）：49～51.

[12]唐朝陽(yáng).試論行政指導(dǎo)的基本原則[J].蘇州職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（4）：25～26.

[13]王景斌，方芳.行政指導(dǎo)與公共衛(wèi)生安全[J].當(dāng)代法學(xué)，2005（6）：114～119.

（作者單位：濮陽(yáng)市檔案局 來(lái)稿日期：2014-02-18）