吳禮明

【摘要】當(dāng)前我國提升地方政府執(zhí)行力具有諸多制約因素，比如“有令不行、有禁不止”的問題對政府公信力造成挑戰(zhàn)、按部就班的機械執(zhí)行使執(zhí)行效果難盡人意等。提升地方政府執(zhí)行力，需要我們著力增強地方政府行政人員的綜合素質(zhì)，提升政府執(zhí)行上級政策、決定的效率，加快地方政府績效考核機制建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)、合理的決策機制體系等。

【關(guān)鍵詞】地方政府執(zhí)行力 提升 制約因素 對策

地方政府執(zhí)行力，是指我國省級和省級以下各級人民政府貫徹落實各項工作任務(wù)的能力，是政府在實現(xiàn)決策目標(biāo)的過程中所采取的行動，以及在行動中體現(xiàn)出來的地方政府素質(zhì)特征。早在100年前，美國學(xué)者古德諾就明確地提出了政府在執(zhí)行政策中的重要意義，古德諾提出：“一種國家意志的表達，如果得不到執(zhí)行，實際上什么也不是，只是一紙空文。”①在當(dāng)前我國全面深化改革的關(guān)鍵時期，如何提升地方政府執(zhí)行力的問題顯得十分必要而迫切。

提升地方政府執(zhí)行力是時代需要

黨的十八屆三中全會對全面深化改革若干重大問題作出了決定，會議決定在中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，要求在2020年完成全會決定的改革目標(biāo)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！雹谶@充分體現(xiàn)了我黨對政府執(zhí)行力建設(shè)的高度重視。在實現(xiàn)十八屆三中全會確定的各項改革目標(biāo)的過程中，地方政府具有義不容辭的責(zé)任，地方政府執(zhí)行力的高低對全面深化改革具有重要影響。對當(dāng)前地方政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀進行分析研究，查找地方政府執(zhí)行力中存在的問題，切實提升地方政府執(zhí)行力，是貫徹落實十八屆三中全會精神的重要政治任務(wù)，事關(guān)我國改革目標(biāo)能否順利實現(xiàn)，事關(guān)我國廣大基層民眾能否共享改革開放成果。

政府行政工作的生命力源自執(zhí)行力，執(zhí)行力的強弱事關(guān)政府能否通過具體的行政工作貫徹落實國家意志，事關(guān)能否通過建設(shè)服務(wù)型政府讓廣大人民群眾受益，事關(guān)能否提升政府行政服務(wù)的效能，政府執(zhí)行力對一個地方的發(fā)展大局、民眾切身利益具有重大影響。政府的良好形象、公信力正是通過政府的執(zhí)行力得以樹立起來的，如果政府的執(zhí)行力偏弱，那么，再好的制度、再好的政策、再偉大宏偉的目標(biāo)都無從實現(xiàn)。當(dāng)前，部分地方政府的執(zhí)行力仍然有待提高，在全面深化各項社會主義改革的過程中，提升政府執(zhí)行力仍然是一項十分重要而急迫的任務(wù)。

當(dāng)前提升地方政府執(zhí)行力的制約因素

當(dāng)前，我國各級地方人民政府高度重視政府執(zhí)行力建設(shè)問題，許多地方政府制定實施了責(zé)任制、服務(wù)承諾制、政風(fēng)評議制等，并且不斷加強效能監(jiān)察，切實推進對行政機關(guān)法定代表人的行者問責(zé)，使政府執(zhí)行力得到了有效提升，中央各項政策得以在基層貫徹落實，受到了人民群眾的好評。但是，也應(yīng)看到，我國部分地方政府的執(zhí)行力仍然和當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢不相適應(yīng)，要深入貫徹落實好十八屆三中全會部署的各項改革目標(biāo)，必須改變某些地區(qū)政府執(zhí)行力普遍低下的問題。當(dāng)前提升地方政府執(zhí)行力的制約因素主要表現(xiàn)在：

“有令不行、有禁不止”，對政府公信力造成挑戰(zhàn)。突出地表現(xiàn)為，某些地方政府對中央和上級政府的政策、命令明明有能力執(zhí)行、可以執(zhí)行而抗令執(zhí)行、拒不執(zhí)行。這些地方政府基于自身利益考量，拒不執(zhí)行上級的命令，不落實國家的法律法規(guī)，不貫徹黨的路線、方針、政策。

這些地方政府執(zhí)行不力，并非不具備執(zhí)行中央政策和上級政府指令的能力，而是因為政府自身的私利或者政府某些領(lǐng)導(dǎo)個人的私利而抗拒執(zhí)行，有的是因為在認(rèn)識上的不到位而沒有貫徹執(zhí)行，其原因方方面面、多種多樣，而且有的地方政府存在有禁不止的現(xiàn)象，政府執(zhí)行力問題在這些地方成為必須予以解決的重大問題。在這些地方，由于政府的因素，導(dǎo)致黨的路線方針政策、國家法律法規(guī)、上級黨委要求和政府指令沒有得到應(yīng)有的貫徹執(zhí)行，對這一現(xiàn)象如果不進行認(rèn)真治理，必定對中央權(quán)威產(chǎn)生極大削弱，對黨和政府在人民群眾中的良好形象產(chǎn)生嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

按部就班機械執(zhí)行，難以收到應(yīng)有的執(zhí)行效果。少數(shù)地方政府為了規(guī)避責(zé)任，或者由于地方政府靈活性、創(chuàng)新力不足，以認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央政策、上級政府指令為名機械執(zhí)行，這實際上就是以執(zhí)行的名義破壞執(zhí)行，不僅難以收到執(zhí)行的效果，甚至在許多時候可能產(chǎn)生負(fù)面作用。我國長期以來存在“官本位”的思想，官僚作風(fēng)嚴(yán)重敗壞了官僚集團在民眾中的形象，政府工作人員在思想上也形成了較大的惰性，不懂得從本質(zhì)上理解中央和上級政府政策指令的真正意圖，習(xí)慣于通過機械的、簡單的方法照搬、照轉(zhuǎn)、照抄上級精神，甚至“以會議落實會議”，沒有產(chǎn)生絲毫的執(zhí)行效果。這種典型的教條式、應(yīng)付型的執(zhí)行方式全然不顧執(zhí)行的最終成效。

在具體的實踐操作中，某些地方政府及其政府部門以簡單的發(fā)文件、召開會議等方法“貫徹落實”執(zhí)行上級政策，表面上好像也布置了任務(wù)，但是實際上無法得到有效的落實，執(zhí)行效率大大降低，甚至沒有效率或者產(chǎn)生負(fù)面影響。比如，我國許多地方的征地拆遷等矛盾糾紛之所以誘發(fā)成為群體性事件，往往和地方政治機械執(zhí)行有關(guān)，其在執(zhí)行的過程中不注重宣傳發(fā)動工作，不注重有針對性地向群眾進行思想引導(dǎo)工作，導(dǎo)致群眾難以理解政府行為，政府雖然貫徹執(zhí)行的是國家法律、政策，某些征地拆遷行為確實是“依法”進行的，但執(zhí)行的效果卻是加大了“官民矛盾”。

錯誤執(zhí)行和被動執(zhí)行，負(fù)面影響極大。在錯誤執(zhí)行方面，由于某些地方政府干部的整體素質(zhì)不高、能力平庸，或者由于受具體利益的驅(qū)動，導(dǎo)致地方政府錯誤執(zhí)行上級政策命令，給黨和國家造成嚴(yán)重?fù)p失，敗壞了政府公務(wù)人員政府本身的形象，并且部分地方政府在認(rèn)識到執(zhí)行錯誤的時候也不敢公開承認(rèn)錯誤，也不會糾正錯誤，在上級發(fā)現(xiàn)要求糾正的時候采取所謂的“補救”措施還可能造成更大的危害。部分政府干部為了逃避責(zé)任，對自己的錯誤拒不承認(rèn)、極力狡辯，顛倒黑白是非，增加更多的行政成本。部分干部在錯誤執(zhí)行之后，并不是承認(rèn)錯誤、糾正錯誤、深刻反思，而是繼續(xù)欺騙社會公眾，掩蓋事實真相，對政府公信力造成極大破壞。比如，2010年，寧夏吳忠市同心縣對農(nóng)民馬成文的16間房屋和17畝耕地進行了強拆、強征，馬成文不服，向吳忠市政府申請行政復(fù)議，吳忠市政府裁決：同心縣政府的行政行為侵犯了馬成文的土地使用權(quán)，要求同心縣返還馬成文的土地使用權(quán)。但是，同心縣政府非但沒有執(zhí)行上級政府的決定，反而將馬成文的房產(chǎn)證、土地證、土地經(jīng)營權(quán)證全部撤銷。③endprint

在被動執(zhí)行方面，地方政府執(zhí)行上級政策的積極性不高，上級催一催，地方政府就動一動，執(zhí)行的效果較差。在遇到難度較大的執(zhí)行事項時產(chǎn)生畏難情緒，不愿意積極主動執(zhí)行，導(dǎo)致許多政策出現(xiàn)“中央熱、地方冷”的現(xiàn)象，地方政府如果缺乏工作積極性，上級的政策決定就難以達到預(yù)期效果。

選擇性執(zhí)行，謀取小集團或者個人私利。所謂選擇性執(zhí)行就是地方政府“趨利避害”執(zhí)行，可惜這里的“趨利避害”不是針對人民群眾而言的，而是針對當(dāng)?shù)卣木唧w利益。對地方政府能夠帶來利益的上級政策、決定，地方政府想方設(shè)法克服困難也要執(zhí)行，對地方政府沒有多少利益可圖的上級政策、決定，地方政府被動執(zhí)行、消極執(zhí)行。對廣大人民群眾有益的政策、決定，如果對地方政府的眼前利益可能造成一定損失的，以及可能對地方政府領(lǐng)導(dǎo)“升官發(fā)財”帶來阻礙的，地方政府就拒不執(zhí)行。這些地方政府之所以拒不執(zhí)行上級的政策、決定，并非沒有能力執(zhí)行，而是完全從本地區(qū)、本部門的利益甚至是從個別政府領(lǐng)導(dǎo)利益出發(fā)考慮問題，千方百計鉆上級政策的空子，完全以小團體和領(lǐng)導(dǎo)個人的利益立場決定是否執(zhí)行上級政策、決定，完全拋棄了國家政策原則，還美其名曰“制度是死的，人是活的”。當(dāng)前，我國地方政府選擇性執(zhí)行上級政策、決定的現(xiàn)象在一定程度上存在，對制度的權(quán)威性、政府的公信力產(chǎn)生了嚴(yán)重?fù)p害。

提升地方政府執(zhí)行力的路徑選擇

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的改革事項中，有相當(dāng)大比例的改革需要各級政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下來完成，地方政府執(zhí)行力中存在的問題如果得不到有效解決，十八屆三中全會提出的“到2020年完成全會確定的改革任務(wù)”的目標(biāo)就可能受到影響。當(dāng)前，提升地方政府執(zhí)行力的路徑為：

著力增強地方政府行政人員的綜合素質(zhì)。當(dāng)前我國地方政府執(zhí)行中的許多問題，是由于政府行政人員綜合素質(zhì)不高導(dǎo)致的。針對地方政府行政人員欠缺基本能力而導(dǎo)致的政府執(zhí)行力問題，要加強對他們的基本能力培養(yǎng)。公務(wù)員必須有良好的職業(yè)能力、技術(shù)涵養(yǎng)，政府機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)通過各種在職培訓(xùn)、脫產(chǎn)培訓(xùn)等，培養(yǎng)并完善公務(wù)員基本能力，避免對上級政策和決定理解不透徹、執(zhí)行不到位和無力執(zhí)行等問題。同時，營造良好的學(xué)習(xí)氛圍，在公務(wù)員中營造一種自主學(xué)習(xí)的良好氛圍，建立相關(guān)激勵機制，鼓勵公務(wù)員都參與進來，自覺學(xué)習(xí)先進的技能，培養(yǎng)良好的素質(zhì)。針對地方政府行政人員抗拒執(zhí)行、變相執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等問題，要著力加強對他們的思想道德建設(shè)，讓廣大地方政府行政人員在執(zhí)行過程中始終堅持盡職守紀(jì)、為民服務(wù)的原則，以正確的道德觀、價值觀不折不扣執(zhí)行上級政策、決定。

著力提升地方政府執(zhí)行上級政策、決定的效率。政府執(zhí)行機制包括政府執(zhí)行的運作方式和組織體系兩個方面，是決定政府執(zhí)行力度、執(zhí)行范圍等的關(guān)鍵因素之一。執(zhí)行機制的管理范圍涉及執(zhí)行機構(gòu)的構(gòu)架、職責(zé)分布和設(shè)計執(zhí)行步驟等。只有政府建立科學(xué)合理的執(zhí)行機制，才能有效避免由于組織機構(gòu)構(gòu)架不合理所導(dǎo)致的相互掣肘、工作效率偏低等問題。而建立科學(xué)合理的政府執(zhí)行機制需要做到以下幾方面：

一是政府組織體系設(shè)置合理。將責(zé)任明確到部門或個人，各部門分工合作、上級合理監(jiān)管，保證每項工作都能找到負(fù)責(zé)人、有分配的資源，防止出現(xiàn)職能交叉、推卸責(zé)任的問題。

二是執(zhí)行流程運行高效。政府部門執(zhí)行流程除了包括將職能劃分到部門或個人，還需要保證各部門之間有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。執(zhí)行流程是否高效對政府的執(zhí)行力有很大影響，當(dāng)然各部門之間的合理監(jiān)督也是保證政策能否有效實施的重要手段。

三是部門之間協(xié)調(diào)順暢。各級部門之間、同級部門之間、與社會之間的溝通協(xié)調(diào)有助于維持政府執(zhí)行高效，整合及配置現(xiàn)有資源。

四是執(zhí)行工具合理，執(zhí)行方式改革。政府機構(gòu)應(yīng)該立足于現(xiàn)有國情及當(dāng)前政策，針對性的選擇政府執(zhí)行的工具，當(dāng)然，也需要找出現(xiàn)有執(zhí)行的弊端，進行深入的機制改革，用改革后的創(chuàng)新方式執(zhí)行政府的各項政策及程序。

著力加大對地方政府執(zhí)行不力等問題的責(zé)任追究力度。對于地方政府及其執(zhí)行人員，行政問責(zé)機制是主要的監(jiān)督與約束手段之一。完善的行政問責(zé)機制能夠提高政府執(zhí)行人員的責(zé)任意識，從制度層面保證政策合法、有效的被執(zhí)行，防止相應(yīng)的政府執(zhí)行人員不執(zhí)行或不依法執(zhí)行。2004年，我國政府頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，綱要中明確指出：“政府部門違法或非法行駛職權(quán)，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，使權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，在享有權(quán)利的同時也承擔(dān)責(zé)任?！比欢?，我國的問責(zé)機制還存在著很大的不足，主要表現(xiàn)在：

問責(zé)的主體不夠明確；問責(zé)的內(nèi)容不夠清晰；問責(zé)的程序不夠透明，程序較為隨意；被問責(zé)的官員重新提拔或異地做官等，這些問題極大的影響了我國問責(zé)機制的權(quán)威。

因此，要想建立完善的行政問責(zé)機制，就必須對行政問責(zé)機制加以規(guī)范，使其具有明確的問責(zé)主體、清晰的問責(zé)范圍、透明的問責(zé)程序等。同時，行政問責(zé)機制不僅僅要注重對失職人員和非法行政產(chǎn)生的嚴(yán)重后果的政府執(zhí)行人員進行問責(zé)，還需將其同政府績效管理相統(tǒng)一，對績效比較差的政府執(zhí)行人員進行問責(zé)，通過問責(zé)機制促進政府績效的提升，形成良性循環(huán)。

著力加快地方政府績效考核機制建設(shè)?？冃钦畧?zhí)行力測評最為根本的一個依據(jù)，是提高政府執(zhí)行能力的制度保障。構(gòu)建全面的績效管理機制能夠使政府執(zhí)行人員牢記自身職責(zé)，激發(fā)其積極性、主觀能動性，有利于對政府執(zhí)行人員進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)其執(zhí)行過程中存在的問題，并予以糾正。構(gòu)建全面的績效管理機制涉及范圍廣、難點多，構(gòu)建合理的政府績效管理機制，需要注意如下方面：

一是將績效管理視為政府管理的主要手段，提高政府執(zhí)行效率。二是以績效水平為主要依據(jù)，對相應(yīng)執(zhí)行人員進行應(yīng)有的獎懲，以提高其責(zé)任意識，激發(fā)其積極性和自主能動性，使其自覺按規(guī)章辦事。三是加強績效控制，提高政府執(zhí)行能力，根據(jù)具體執(zhí)行過程中反饋的結(jié)果，分析其不足與主要原因，以便繼續(xù)提高政府績效。

著力構(gòu)建科學(xué)、合理的決策機制體系。能否科學(xué)的進行決策是政府執(zhí)行力的重要體現(xiàn)，而民主決策能為科學(xué)決策提供有力保障，在政府執(zhí)行水平的提升上具有重要作用。當(dāng)前，要不斷提升政府在科學(xué)化、民主化決策方面的能力，應(yīng)從以下幾個方面入手：

一是構(gòu)建合理、科學(xué)的決策機制。邀請專家對決策方案進行論證與評選；采用循序漸進的原則，先小范圍示范，而后大范圍推廣；建立健全監(jiān)督與責(zé)追究制度，對決策過程進行監(jiān)督并將責(zé)任落實到具體的人員上等。

二是明確自身職責(zé)、合理確定決策范圍。政府在確定決策問題時要明確自身的責(zé)任，該放權(quán)的進行放權(quán)，及時的把與百姓生活息息相關(guān)或者會對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大影響的問題納入決策議案。政府應(yīng)做到非自身決策的問題不介入、決策時機未到的問題不進行決策、決策后無法有效實施的問題不進行決策。

三是保證公民積極參與。公民的積極參與能夠讓政府的決策層了解民意，保證決策與公民的實際需要吻合；能夠集思廣益，幫助政府管理層制定合理、科學(xué)的決策。此外，公民的積極參與能夠使公民了解和認(rèn)同政府決策，保證決策的順利實施。

（作者單位：華北水利水電大學(xué)法學(xué)院；本文系2013年度國家社會科學(xué)基金青年項目的階段性成果，項目編號：13CFX021）

【注釋】

①[美]古德諾：《政治與行政》，王元譯，北京：華夏出版社，1987年。

②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過。

③陳俊杰，孫靜：“下級政府漠視上級決定 專家呼吁加強行政復(fù)議執(zhí)行”，中央人民廣播電臺，2010年9月17日。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）endprint