鄭錦春　烏蘭

在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中，“依法行政”、“法治政府”已經(jīng)成為政府履行職能的基本原則和目標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)規(guī)范和制約行政行為已得到政府和社會(huì)各界的廣泛共識(shí)。在當(dāng)前深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的新形勢(shì)下，探索開展對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，無(wú)疑是民事行政檢察工作新的創(chuàng)新點(diǎn)、增長(zhǎng)點(diǎn)和發(fā)展點(diǎn)，對(duì)積極化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，推進(jìn)平安中國(guó)、法治中國(guó)建設(shè)具有良好的促進(jìn)作用。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性與合理性

（一）行政權(quán)視野下的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

1.行政執(zhí)法現(xiàn)狀需要強(qiáng)化對(duì)其的監(jiān)督。行政權(quán)主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家法律、管理國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力。[1]行政權(quán)滲透到社會(huì)生活的方方面面，最經(jīng)常、最廣泛、最直接涉及行政相對(duì)人的權(quán)益。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，行政權(quán)的彈性特征逐步顯現(xiàn)，行政執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)的不規(guī)范執(zhí)法、暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、敲詐式執(zhí)法等影響力大，涉及面廣，引發(fā)了社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督和制約。

2.行政執(zhí)法監(jiān)督體系的不足需要檢察監(jiān)督。行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為，既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為。[2]在我國(guó)，對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督體系主要包括：人大監(jiān)督；司法監(jiān)督；行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督等。但以上幾種監(jiān)督方式在專業(yè)性、針對(duì)性、準(zhǔn)確性上都存在不可避免的局限性，不能夠發(fā)揮全面監(jiān)督和有效制衡的作用。尤其是司法監(jiān)督方面，因現(xiàn)行行政訴訟法對(duì)行政案件受案范圍規(guī)定過(guò)窄，監(jiān)督效果并不明顯，尤其對(duì)于侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行政違法行為，尚不能利用訴訟程序進(jìn)行規(guī)制。檢察權(quán)作為憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，其法定性、強(qiáng)制性、專業(yè)性和經(jīng)常性特征使得其制約行政權(quán)的膨脹具有先天優(yōu)勢(shì)，不僅能夠彌補(bǔ)人大監(jiān)督非專業(yè)性和非持續(xù)性的不足，也能夠克服社會(huì)監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的局限性。

3.權(quán)力制衡的實(shí)現(xiàn)需要行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。權(quán)力制衡是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的基本原則，是加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的必然要求。廣義的權(quán)力制衡包括權(quán)力的縱向制約和橫向制約。從制約的本質(zhì)上看，權(quán)力制衡主要指橫向制約，即狹義的權(quán)力制衡，主要指在國(guó)家權(quán)力行使過(guò)程中，一種國(guó)家權(quán)力依法與另外一種相對(duì)其具有獨(dú)立性的國(guó)家權(quán)力的相互制約，在其二者之間形成一種法定的強(qiáng)制性限制和約束關(guān)系。[3]在我國(guó)人民代表大會(huì)的憲政體制下，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)處于平行獨(dú)立的地位。根據(jù)裁判中立原則，審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約體現(xiàn)為被動(dòng)性和消極性，僅限于訴訟領(lǐng)域，且監(jiān)督范圍有限，并不能主動(dòng)介入行政權(quán)的運(yùn)作過(guò)程。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的角度考量，作為平行機(jī)關(guān)之間的橫向制衡，唯有檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督才具有現(xiàn)實(shí)性、可行性和主動(dòng)性。民事行政檢察工作實(shí)踐中對(duì)執(zhí)法辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作制度、管理方法、工作程序方面存在的問(wèn)題提出改進(jìn)工作的檢察建議就是很好的例證。

（二）檢察權(quán)視野下的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督

1.法律監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)決定了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性。檢察機(jī)關(guān)作為由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法律監(jiān)督權(quán)既不隸屬于行政權(quán)，也不隸屬于審判權(quán)而獨(dú)立存在。這種權(quán)力并不具有超越行政權(quán)和審判權(quán)的地位，而是與行政權(quán)、審判權(quán)處于同一權(quán)力層級(jí)，以最終維護(hù)國(guó)家權(quán)力和諧有效的運(yùn)行。[4]根據(jù)我國(guó)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)擁有法律監(jiān)督權(quán)，有權(quán)對(duì)法律的遵守和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也必然是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要內(nèi)容。從維護(hù)行政法律統(tǒng)一正確實(shí)施為出發(fā)點(diǎn)，行政檢察的對(duì)象應(yīng)與行政法律法規(guī)的實(shí)施相對(duì)應(yīng)，而行政機(jī)關(guān)是否遵守國(guó)家法律的實(shí)體規(guī)定和程序要求，主要是通過(guò)職能部門及其工作人員的執(zhí)法行為來(lái)體現(xiàn)，故而對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。

2.訴訟監(jiān)督本身已包括行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容。訴訟監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)υV訟活動(dòng)中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督糾正，以維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施的一系列訴訟活動(dòng)。[5]檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職權(quán)派生于法律監(jiān)督權(quán)，是法律監(jiān)督權(quán)的重要組成部分。從具體業(yè)務(wù)實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督本身已包含了行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容。

在刑事訴訟監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行偵查，自然會(huì)涉及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行為合法性的判斷。而就查辦案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向相關(guān)機(jī)關(guān)提出檢察建議，同樣也體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。偵查監(jiān)督部門有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及時(shí)移送犯罪線索，并通過(guò)建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，檢察權(quán)也已延伸至行政執(zhí)法領(lǐng)域。監(jiān)所檢察部門除對(duì)刑事看守所、監(jiān)獄進(jìn)行監(jiān)督外，還有權(quán)對(duì)行政拘留所進(jìn)行監(jiān)督。行政訴訟監(jiān)督從實(shí)質(zhì)上看，也是對(duì)進(jìn)入訴訟領(lǐng)域的行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。目前民行檢察實(shí)踐中存在的督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)也為推行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

有權(quán)力就必然有監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)也不例外。但檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督只是也只能是我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系中至為重要的一支，監(jiān)督者本身也受到其他權(quán)力機(jī)構(gòu)和權(quán)利個(gè)體的監(jiān)督。[6]檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議、通知糾正違法等監(jiān)督手段督促相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法行為，促使依法行政，其監(jiān)督僅具有程序性特點(diǎn)，并不具有實(shí)質(zhì)意義上的實(shí)體處分權(quán)和終局性權(quán)力。

二、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建

（一）確立監(jiān)督原則

1.有限監(jiān)督原則。在行政執(zhí)法監(jiān)督探索階段，從檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)有監(jiān)督能力和節(jié)約司法資源的角度考量，應(yīng)集中精力針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的，嚴(yán)重違法的行政執(zhí)法行為開展監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)并不直接對(duì)行政主體的違法行為進(jìn)行糾正，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的目的是促使被監(jiān)督機(jī)關(guān)啟動(dòng)相應(yīng)的糾錯(cuò)程序，如果確有違法行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)糾正，并明確回復(fù)糾正結(jié)果。

2.注重保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的原則。根據(jù)《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，在國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等直接關(guān)系人民群眾切身權(quán)益的領(lǐng)域，大量損害國(guó)家利益、公共利益或受害人眾多的行政違法行為無(wú)法進(jìn)入審判程序，法院無(wú)法對(duì)這類行為進(jìn)行司法審查，導(dǎo)致這類行政違法行為的責(zé)任缺位。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為突破口開展行政執(zhí)法監(jiān)督，彌補(bǔ)現(xiàn)行司法體制對(duì)公共利益保護(hù)的機(jī)制性缺失。

3.合法性審查原則。檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，僅限于對(duì)行政執(zhí)法行為的合法性進(jìn)行審查，一般情形下不應(yīng)審查行政執(zhí)法行為的合理性。行政權(quán)的行使需廣泛使用自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)因長(zhǎng)期處理行政事務(wù)具有專門經(jīng)驗(yàn)，能夠合理考慮相關(guān)因素作出恰如其分的決定，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)干預(yù)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

4.事后監(jiān)督為主，事中監(jiān)督為輔的原則?；诰唧w行政行為的公定力和行政效率的考量，檢察機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，不宜參與具體行政行為的做出過(guò)程，更不得干預(yù)或參與行政機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法行為存在違法情形的，應(yīng)在行為做出后及時(shí)介入，提出糾正意見(jiàn)。但對(duì)于可能嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、引發(fā)群體性事件等嚴(yán)重后果的行政執(zhí)法行為，也可以進(jìn)行事中監(jiān)督。

（二）審慎確定監(jiān)督范圍

關(guān)于行政執(zhí)法的監(jiān)督范圍，目前理論界和實(shí)務(wù)界尚未形成共識(shí)，各地檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中也在逐步探索。筆者認(rèn)為，違法的行政執(zhí)法行為如能夠通過(guò)審判程序加以糾正，行政相對(duì)人遭受的損害在現(xiàn)行行政訴訟制度框架下能夠獲得司法救濟(jì)的話就不應(yīng)納入檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督范圍，對(duì)人民法院的生效行政裁判確有錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)還可以運(yùn)用抗訴方式加以監(jiān)督。況且，從檢察機(jī)關(guān)實(shí)際監(jiān)督能力上考慮，行政執(zhí)法監(jiān)督范圍過(guò)大過(guò)寬也不具有現(xiàn)實(shí)性和可擔(dān)當(dāng)性。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，具體行政行為如有具體的行政相對(duì)人就有可能進(jìn)入司法救濟(jì)渠道獲得救濟(jì)。所以行政執(zhí)法檢察監(jiān)督應(yīng)針對(duì)沒(méi)有具體的行政相對(duì)人，但導(dǎo)致國(guó)家、公共利益或不特定公民、法人、其他組織合法權(quán)益受損的情形。從行為類型上看，行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政許可、行政征收、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政檢查、重大行政決策、行政不作為等都可納入檢察監(jiān)督范圍。

從監(jiān)督領(lǐng)域上看，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督目前應(yīng)主要集中在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、國(guó)土管理、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境污染、食品藥品安全、房屋拆遷、社會(huì)保障等涉及人數(shù)眾多、矛盾尖銳、直接影響社會(huì)穩(wěn)定和安全的領(lǐng)域。

（三）嚴(yán)格監(jiān)督程序

人民檢察院受理行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件來(lái)源應(yīng)包括：人民檢察院在執(zhí)法辦案中自行發(fā)現(xiàn)的；群眾反映的；國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)交辦的；上級(jí)人民檢察院交辦或轉(zhuǎn)辦的。其中前兩項(xiàng)應(yīng)作為主要案件來(lái)源。

辦理行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的辦案程序，明確受理、審查、集體討論、作出決定、跟蹤監(jiān)督等流程環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督一般應(yīng)由作出行政執(zhí)法行為的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織的同級(jí)人民檢察院管轄，由民事行政檢察部門具體承擔(dān)這項(xiàng)職責(zé)。對(duì)于群眾反映或執(zhí)法辦案中自行發(fā)現(xiàn)的案件線索，民行檢察部門初步審查后認(rèn)為有證據(jù)證明行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為可能違法，損害或國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或不特定公民、法人、其他組織合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)決定立案，并制作《立案決定書》，送達(dá)相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。立案后，民行檢察部門應(yīng)當(dāng)圍繞：行政執(zhí)法行為的主體資格；實(shí)施行政執(zhí)法行為的權(quán)限；行政執(zhí)法行為的作出是否符合法定程序；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過(guò)程中是否存在貪污、受賄、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪行為；行政執(zhí)法行為是否造成國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損等情況進(jìn)行審查。具體辦案程序可參照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》規(guī)定。

辦理行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件，檢察機(jī)關(guān)可采取走訪了解、調(diào)查核實(shí)、調(diào)閱卷宗等措施。

（四）針對(duì)不同違法情形，采取具有針對(duì)性的監(jiān)督方式

對(duì)具有重大而明顯瑕疵的違法行政執(zhí)法行為，審查終結(jié)后應(yīng)分別情形，作出提出檢察建議、通知糾正違法、移送職務(wù)犯罪線索等決定。

行政執(zhí)法行為主體資格方面有瑕疵的，應(yīng)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出《檢察建議書》，建議糾正違法行為，并對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不規(guī)范、制度不健全等問(wèn)題提出改進(jìn)意見(jiàn)；行政執(zhí)法人員存在過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)建議其所在單位給予適當(dāng)處分。

對(duì)超越職權(quán)、濫用職權(quán)的行政執(zhí)法行為，應(yīng)提出撤銷行政執(zhí)法行為的檢察建議。

對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，應(yīng)提出在一定期限內(nèi)履行職責(zé)的檢察建議。對(duì)于行政機(jī)關(guān)不行使或怠于行使職權(quán)，致使國(guó)家、社會(huì)公共利益遭受損害的情形，應(yīng)提出以督促履行職能為內(nèi)容的檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職能。對(duì)于可通過(guò)訴訟途徑獲得司法救濟(jì)的，應(yīng)督促行政機(jī)關(guān)依法提起訴訟。

行政執(zhí)法行為內(nèi)容方面有瑕疵的，如發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法行為事實(shí)不清、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，應(yīng)提出撤銷行政執(zhí)法行為并重新作出行政執(zhí)法行為的檢察建議。

對(duì)行政執(zhí)法行為違反法定程序的，應(yīng)提出撤銷具體行政行為的檢察建議。

行政執(zhí)法行為具有重大而明顯瑕疵，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議不予采納或超期不予回復(fù)的，應(yīng)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出《糾正違法通知書》，要求糾正違法行為，并通知其上級(jí)主管部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門。

對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員存在貪污、受賄、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪嫌疑的，應(yīng)及時(shí)移送反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門依法立案?jìng)刹椤?/p>

《檢察建議書》、《糾正違法通知書》，應(yīng)當(dāng)明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)回復(fù)的時(shí)間和要求，相應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需在規(guī)定期限內(nèi)作出回復(fù)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督案件應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理，密切關(guān)注被監(jiān)督機(jī)關(guān)的處理情況，適時(shí)通過(guò)交換意見(jiàn)、會(huì)談、協(xié)商、督促等方式進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

另外，檢察機(jī)關(guān)在工作中如發(fā)現(xiàn)受行政執(zhí)法行為侵害的相對(duì)人因各種原因不敢或不能提起訴訟的，可采用支持起訴的方式，即支持公民、法人或其他組織針對(duì)違法行政執(zhí)法行為向人民法院提起行政訴訟。

三、建立行政公訴制度作為行政執(zhí)法監(jiān)督的銜接程序

近幾年，隨著行政訴訟法的修改提上日程，理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于建立行政公益訴訟制度的呼聲較高，但行政公益訴訟與行政公訴存在一定的區(qū)別。行政公訴，是指在沒(méi)有適格原告的情況下，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為違反了有關(guān)法律規(guī)定，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害國(guó)家和社會(huì)公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請(qǐng)法院進(jìn)行審理并作出裁判的活動(dòng)。[7]行政公益訴訟的提起主體除了檢察機(jī)關(guān)外還可以是其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人。

依照我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍和原告資格的規(guī)定，有相當(dāng)數(shù)量的行政違法行為由于沒(méi)有適格原告而無(wú)法進(jìn)入行政訴訟程序。由檢察機(jī)關(guān)采用訴訟形式，利用國(guó)家檢察權(quán)力啟動(dòng)審判，通過(guò)檢察權(quán)和審判權(quán)兩種權(quán)力的合理運(yùn)用，發(fā)揮司法的政策引導(dǎo)功能和強(qiáng)制威懾功能，從而實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，這是十分必要的。[8]但行政公訴是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家公權(quán)力，為保護(hù)公益，啟動(dòng)審判權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的訴訟程序，出于防止濫訴和對(duì)行政自制的尊重，有必要為其設(shè)置一項(xiàng)前置程序。行政執(zhí)法監(jiān)督依其軟監(jiān)督的特性也需要獲得保障性程序使其能夠順利實(shí)現(xiàn)。如果將行政執(zhí)法行為監(jiān)督作為行政公訴的前置程序，賦予檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)接到檢察建議或糾正違法通知后在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不予糾正違法行為或未予回復(fù)時(shí)提起行政公訴的權(quán)力，則在很大程度上能夠彌補(bǔ)單純行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的局限性。

有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的對(duì)象應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的限制。以訴訟方式介入抽象行政行為，既無(wú)立法依據(jù)，也不具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性。行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的違法與不作為，可以考慮作為行政公訴的重點(diǎn)。⑨行政公訴的對(duì)象應(yīng)界定為損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、不特定公民、法人或其他組織合法權(quán)益的違法行政執(zhí)法行為或不作為。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為存在上述重大違法情形的，應(yīng)首先運(yùn)用檢察建議、糾正違法通知等監(jiān)督方式向行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)督意見(jiàn)。行政機(jī)關(guān)不予回復(fù)或不予糾正時(shí)檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家公權(quán)向人民法院提起行政公訴，通過(guò)啟動(dòng)審判程序及時(shí)糾正違法執(zhí)法行為，避免因適格主體缺失而導(dǎo)致在維護(hù)和保障國(guó)家、社會(huì)公共利益領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)督真空。據(jù)此，建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或不特定公民、法人、其他組織合法權(quán)益的，有權(quán)向人民法院提起訴訟”。

注釋：

[1]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2011年版，第6頁(yè)。

[2]羅豪才：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第172頁(yè)。

[3]參見(jiàn)樊崇義主編：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第133頁(yè)。

[4]參見(jiàn)樊崇義主編，《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第122頁(yè)。

[5]孫謙、童建明：《論訴訟監(jiān)督與程序公正》，載《人民檢察》2010年22期，第6頁(yè)。

[6]參見(jiàn)樊崇義主編，《檢察制度原理》，法律出版社2009年版，第130頁(yè)。

[7]孫謙：《設(shè)置行政公訴制度的價(jià)值目標(biāo)與制度構(gòu)想》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2011年1月25日。

[8]孫謙：《設(shè)置行政公訴制度的價(jià)值目標(biāo)與制度構(gòu)想》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2011年1月25日。

[9]張步洪：《修改行政訴訟法與優(yōu)化檢察權(quán)配置》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期。