摘要：失地農(nóng)民社會保障問題是關系到農(nóng)民發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要問題。本文在對張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民抽樣調(diào)查的基礎上，逐一分析當前社會保障項目，提出應當構(gòu)筑包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、社會救助在內(nèi)的失地農(nóng)民社會保障體系，以解決失地農(nóng)民的切身問題。

關鍵詞：失地農(nóng)民社會保障體系構(gòu)建

1 問題的提出

在經(jīng)濟快速發(fā)展的宏觀背景下，我國城市化進程明顯加快，甚至出現(xiàn)了年均1.36%高速增長態(tài)勢[1]。以城市化為推手的基礎設施建設、房地產(chǎn)開發(fā)等項目大量蠶食農(nóng)村良田，致使農(nóng)民與其安身立命的土地相剝離。據(jù)有關專家估計，我國近年失地農(nóng)民在5000萬左右[2]。世代依靠土地維持基本生活的農(nóng)民，在失去土地后短時間內(nèi)由于知識結(jié)構(gòu)、技能、生活習慣等因素的制約，加上政策機制和保障機制的缺失，農(nóng)民在被迫“城市化”的同時卻無法真正享受市民待遇。土地對于農(nóng)民來說不僅具有經(jīng)濟功能，而且有很強的社會保障功能。近年來由于農(nóng)民失地而頻發(fā)的各類問題，除征地補償、土地流轉(zhuǎn)制度不合理外，社會保障制度的缺失或是不完善也是非常重要的誘導因素。從國家層面來看，失地農(nóng)民社會保障問題一直被歷屆政府所重視，相關文件不斷出臺；部分省市也已經(jīng)頒布了符合自身情況的政策制度。但是，現(xiàn)實中依然存在著重視程度不夠、政策落實不到位、保障內(nèi)容缺失、保障體系不健全等問題。學術(shù)界對失地農(nóng)民社會保障的研究，主要集中在現(xiàn)狀分析、必要性分析和水平分析等方面；對符合失地農(nóng)民社會保障體系構(gòu)建的研究也有涉及，但考慮受國家政治經(jīng)濟條件變動的影響，研究構(gòu)建符合當前具體情況的失地農(nóng)民社會保障體系仍有意義。

2 數(shù)據(jù)收集

2.1 樣本選擇

張家口市高新區(qū)是2002年經(jīng)省政府批準的省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，該區(qū)共轄四鎮(zhèn)兩個街道辦事處，全區(qū)總?cè)丝?5萬人，主要以農(nóng)業(yè)人口為主。高新區(qū)設立的直接目的就是為張家口城市化進程服務，在城市化建設步伐加快的背景下，土地征用產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。該區(qū)失地農(nóng)民產(chǎn)生的原因及現(xiàn)狀符合中國當前的整體形勢，因此，選擇該區(qū)作為樣本地區(qū)具有一定的代表性。

為了解高新區(qū)失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀及需求情況，本文采取問卷調(diào)查和深度訪談相結(jié)合的方式對失地農(nóng)戶進行調(diào)查，共發(fā)放問卷300份，回收有效問卷270份，問卷有效率達90%。

2.2 樣本特征

本次調(diào)查中，男性139名，占樣本總量46.3%；女性161名，占53.7%。年齡結(jié)構(gòu)方面，20歲以下的占樣本總量7.1%；21-60歲的占樣本總量72%；60歲以上的占樣本總量20.9%。收入結(jié)構(gòu)方面，征地前以種植業(yè)作為第一收入來源的農(nóng)民占66.3%，以勞務收入作為第一收入來源的農(nóng)民占23.5%；征地后，以種植業(yè)作為第一收入來源的農(nóng)民占8.2%，以勞務收入、房租等作為其收入來源占50.8%，余下的41%處于失業(yè)狀態(tài)。社會保障方面，樣本中90.8%的失地農(nóng)民已參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，97.5%的失地農(nóng)民已參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療；被征地前有7.3%的農(nóng)戶享受低保制度，另外，已購買各類商業(yè)保險的農(nóng)民占樣本總量的3.6%。

2.3 基本情況

根據(jù)調(diào)查，樣本地區(qū)失地農(nóng)民存在的基本情況主要有：第一，消費支出增加，原因為被迫城鎮(zhèn)化后食物、住房等消費均比以前增加；第二，征地補償方面，基本以一次性的貨幣補償為主，并未預留社?；?；第三，在社會保障方面的做法，當?shù)貎H僅依靠各“村、鎮(zhèn)”自行建立的保障措施來實現(xiàn)，并未建立起完善的制度體制來解決該地區(qū)失地農(nóng)民的“衣食之憂”。

3 問題分析

3.1 社會保險方面

①養(yǎng)老保險。養(yǎng)老問題是社會保障的核心問題。根據(jù)本文的調(diào)查，針對失地農(nóng)民，張家口地區(qū)并未建立統(tǒng)一的養(yǎng)老制度，目前尚存的僅是部分區(qū)縣較富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行建立的保障措施；而針對樣本地區(qū)，失地農(nóng)民養(yǎng)老制度更是空白。土地的流失，使其所承載的“保障功能”不復存在。如果不為失地農(nóng)民構(gòu)建起一套科學合理的養(yǎng)老保險制度，若干年后，在農(nóng)民短視行為驅(qū)動下，征地補償款一旦花完，養(yǎng)老問題將成為很大的社會問題。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立和推行，無疑為失地農(nóng)民構(gòu)筑了一定的養(yǎng)老防線。但是，目前“新農(nóng)?！崩U費主體缺失、繳費層次偏低（大多選擇100元繳費檔次）而導致的過低待遇水平，使農(nóng)民在失去“土地養(yǎng)老”這一保障后很難維持其老年生活。

筆者以2013年數(shù)據(jù)，從給付水平方面對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險同張家口城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險進行比較分析。根據(jù)分析結(jié)果，“新農(nóng)?！苯o付水平比城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險低15-25倍，差距明顯。從社會公平角度講，筆者認為，失地農(nóng)民在被迫城市化后，面臨著與城鎮(zhèn)職工相同的消費環(huán)境，老年人口也應享受相同的養(yǎng)老待遇，但從現(xiàn)實來看，目前我國還沒有能力直接將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，因此構(gòu)建適合失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度是十分必要的。

②失業(yè)保險。失業(yè)保險的享受對象一般為繳費的勞動者。從這個意義上來講，失地農(nóng)民不屬于失業(yè)保險的保障范圍。農(nóng)民在失去土地成為失業(yè)者后，最為缺乏的是再就業(yè)的勞動技能或是創(chuàng)業(yè)的能力及制度環(huán)境。因此，為失地農(nóng)民構(gòu)建符合自身特點的失業(yè)保險制度，增強其“造血”能力，是最為重要、最具長遠意義的政策工程。

據(jù)調(diào)查，高新區(qū)目前針對失地農(nóng)民的失業(yè)保險也尚處空白狀況，征地補償款的一次性支付，不足以解決農(nóng)民長久的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)問題，亟待相關制度的建設。

③醫(yī)療保險。調(diào)查顯示，張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民已基本納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中。筆者以2014年最新政策為依據(jù)，分別從醫(yī)療起付線、住院補償比例兩方面對新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障進行比較分析（表4）。

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通過對比，住院補償部分新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險差異不大，封頂線甚至超過醫(yī)療保險（2014年“新農(nóng)?！睘?0萬，醫(yī)療保險為6萬）；門診補償部分，“新農(nóng)合”采用門診統(tǒng)籌方式，這種方式從可持續(xù)角度優(yōu)于醫(yī)療保險的個人賬戶模式。因而，結(jié)合現(xiàn)實條件，筆者認為延用現(xiàn)有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本可以滿足失地農(nóng)民的醫(yī)療需求，無需單獨構(gòu)建新模式。

④工傷保險和生育保險?，F(xiàn)行工傷保險和生育保險均為以勞動者為保障對象，體現(xiàn)權(quán)利與義務相對等的社會保險子項目。從其性質(zhì)和保障范圍來看，失地農(nóng)民如未選擇正規(guī)單位就業(yè)，則不屬于工傷保險保障范圍；而因生育產(chǎn)生的費用，可從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中得到報銷和補償。考慮到當前的財政支持能力和失地農(nóng)民自身的繳費能力以及工傷保險和失業(yè)保險對失地農(nóng)民長遠發(fā)展的影響意義，故在失地農(nóng)民社會保障模式構(gòu)建中，暫不考慮涵蓋該項目。

3.2 社會福利。社會福利屬于較高層次的保障項目。在現(xiàn)階段張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民社會保險制度還不健全、失地農(nóng)民基本生活水平還沒有得到長久保障的背景下，綜合考慮各種因素，本文認為暫不考慮針對失地農(nóng)民建立專門的社會福利體系。在社會福利方面，依靠農(nóng)村或城鎮(zhèn)現(xiàn)有的項目設施，為失地農(nóng)民提供服務即可。

3.3 社會優(yōu)撫。社會優(yōu)撫是針對軍人及家屬的保障制度，故在失地農(nóng)民社會保障體系中不應保護此項。

3.4 社會救助。社會救助方面，據(jù)抽樣調(diào)查的結(jié)果，目前仍有3.2%的被調(diào)查對象處于貧困線以下，需要政府提供“低保”來維持基本生活。探究這部分人陷入貧困的原因主要包括：一是前期占地補償款偏低，以京藏高速占地補償為例，補償僅為5500元/畝，與當前物價水平相差懸殊；二是由于個人能力差異的存在，部分老、殘等弱勢群體因失去土地而返貧的現(xiàn)象也很多。同時，由于失地農(nóng)民身份界定不清，貧困現(xiàn)象發(fā)生后，應納入城鎮(zhèn)救助還是農(nóng)村救助存在爭議。所以，應當從社會公平角度入手，為失地農(nóng)民構(gòu)建符合自身特點的社會救助制度。

4 結(jié)論及建議

在對張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民社會保障制度進行合理性分析的基礎上，筆者認為，目前需要單獨為失地農(nóng)民建立的社會保障項目應從社會保險和社會救助兩方面著手，其中社會保險應包括獨立的養(yǎng)老保險制度和失業(yè)保險制度；在社會救助方面則急需建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。而社會保障其他項目或依靠當前制度解決（如醫(yī)療等）或暫不需要考慮（如工傷等）。由此，構(gòu)建張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民社會保障體系如下。

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此外，根據(jù)張家口市高新區(qū)失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀，提出如下建議：

第一，完善征地補償、土地流轉(zhuǎn)制度。以國家正在推行的農(nóng)村土地確權(quán)工作為契機，形成合理的土地流轉(zhuǎn)機制，切實提高農(nóng)民的征地補償收入；農(nóng)民征地補償款的發(fā)放不應以一次性的貨幣支付為主要手段，要使農(nóng)民征地補償方案體現(xiàn)出“生命周期”內(nèi)平衡原則，尤其是要預留社?；?，為失地農(nóng)民社會保障體系的建立提供經(jīng)濟基礎。

第二，構(gòu)建長效機制，保證現(xiàn)有失地農(nóng)民社會保障項目的穩(wěn)定性。按照本文的分析，部分可以依靠現(xiàn)有平臺構(gòu)建（如“新農(nóng)合”）的失地農(nóng)民社會保障項目，務必要吸取舊制度（“老農(nóng)?！?、“老農(nóng)合”）破產(chǎn)的經(jīng)驗教訓，保證制度的長久性；特別要從籌資機制和法律保障方面入手，成功構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系，將失地農(nóng)民涵蓋進去。

第三，通過精算方式，合理測定失地農(nóng)民社會保障各項目的繳費水平及待遇水平。同時，要建立好待遇調(diào)整機制，使失地農(nóng)民社會保障水平與物價水平相掛鉤，體現(xiàn)出分享經(jīng)濟發(fā)展成果的特征，切實保障農(nóng)民失地后的生活水平。

參考文獻：

[1]紀楠楠.失地農(nóng)民社會保障問題研究[J].特區(qū)經(jīng)濟，2014（1）：141-145.

[2]胡勇.新農(nóng)村社會保障體系建設[M].北京：金盾出版社，2010:131.

[3]李冬梅，鐘永圣.論我國城市化進程中失地農(nóng)民的社會保障問題[J].財政研究，2010(05):60-62.

課題項目：

2013年度河北北方學院校級課題（張家口市失地農(nóng)民社會保障研究），項目編號：SQ201308。

作者簡介：

孫殿君（1984-），男，碩士，河北張家口人，河北北方學院經(jīng)濟管理學院教師，主要從事人力資源管理、社會保障研究。