任志鋒 陶立業(yè)

〔摘要〕 在大數(shù)據(jù)背景下，政府“循數(shù)”治理，需要樹立正確的“循數(shù)”治理理念，全面把握大數(shù)據(jù)的實質(zhì)，客觀評價大數(shù)據(jù)對政府治理系統(tǒng)的影響，及時將“循數(shù)”治理內(nèi)化到治理舉措中；構筑“循數(shù)”治理保障體系，為“循數(shù)”治理提供智力支持，建立“一體兩翼”的數(shù)據(jù)中心模式，推進電子政務；提升“循數(shù)”治理能力，包括對政務數(shù)據(jù)的掌控、整合、使用的能力。

〔關鍵詞〕 大數(shù)據(jù)，政府，“循數(shù)”治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）06-0082-05

2012年，徐子沛的著作《大數(shù)據(jù)》在中國社會開大數(shù)據(jù)之先河，引發(fā)了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)治國和開放數(shù)據(jù)的討論，他在本書的后記中講到：“通過和一個又一個項目的‘親密接觸，我真真切切地‘透視到數(shù)據(jù)在美國政府和企業(yè)當中的重要作用。在了解其成因、背景和趨勢的過程中，我常常被數(shù)據(jù)的力量和美感所震撼。我將這種新的特點和趨勢概括為‘大數(shù)據(jù)時代的‘循數(shù)管理和‘數(shù)據(jù)競爭”。在此，本文將“循數(shù)管理”引申為“循數(shù)”治理。當前，越來越多的學者將政府置于大數(shù)據(jù)的背景下進行研究。原因無外乎兩點：一是數(shù)據(jù)潛藏著廣泛的公共需求或公共問題，現(xiàn)代政府已然“浸泡”在大數(shù)據(jù)之中避之不及；二是大數(shù)據(jù)蘊含著巨大的管理價值和能量，現(xiàn)代政府若失去對大數(shù)據(jù)的掌控勢必影響其治理效能。此意亦為，大數(shù)據(jù)為“建設什么樣的政府”提供了技術新背景和方法論新注解，客觀上大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政府治理生態(tài)的關鍵要素，重塑和改造著政府的外部生態(tài)系統(tǒng)，政府主觀上也迫切需要大數(shù)據(jù)在治理過程中彰顯效能、發(fā)揮作用。因之，政府必須在理念層面、技術層面、保障層面積極回應大數(shù)據(jù)時代提出的新要求，加強“循數(shù)”治理，即以數(shù)據(jù)為依據(jù)、資源、工具來發(fā)現(xiàn)、分析和解決公共問題，以此保證治理更為科學客觀理性。

一、 樹立“循數(shù)”治理理念

“作為社會管理和公共服務的提供部門，收集數(shù)據(jù)、使用數(shù)據(jù)，是自古以來全世界政府都在普遍采用的做法?！?〔1 〕 （P40 ）據(jù)此我們完全可以把“循數(shù)”治理理解為政府的一種常規(guī)行為（或行政傳統(tǒng)）。然而在信息技術的驅(qū)動下，后工業(yè)時代的數(shù)據(jù)整體上具備海量化、資產(chǎn)化、傳播主體的多元化、傳播途徑的多渠道化、傳播過程的強互動性等特點，客觀上要求現(xiàn)代政府樹立數(shù)據(jù)治理的理念。

（一）全面把握大數(shù)據(jù)的實質(zhì)。目前學界在回答何為大數(shù)據(jù)時更多是給出了一些描述性闡釋。比較有代表性的觀點認為“大數(shù)據(jù)是指那些大小已經(jīng)超出了傳統(tǒng)意義上的尺度，一般的軟件工具難以捕捉、存儲、管理和分析的數(shù)據(jù)” 〔1 〕 （P57 ） 。對此不難理解，因為隨著技術的進步，作為信息載體的數(shù)據(jù)的“大”、“小”都只能是一個相對概念。因此，我們從大數(shù)據(jù)本身屬性來思考其對現(xiàn)代政府的治理成效產(chǎn)生的影響興許更為可取?，F(xiàn)有研究多有提及IDC公司及IBM公司對大數(shù)據(jù)的界定及特點歸納。IDC及IBM對大數(shù)據(jù)的特點都概括為“4V”，二者均認為大數(shù)據(jù)具有容量大（Volume）、增速快（Velocity）、多樣性（Variety）的特點，但對大數(shù)據(jù)的第四個特點二者具有差異性解釋：IDC認為大數(shù)據(jù)還具有價值性（Value），而IBM則把真實性（Veracity）視為大數(shù)據(jù)的另一個特點。我們傾向于認同IDC公司的觀點。實質(zhì)上，容量大是大數(shù)據(jù)的整體特點，增速快是大數(shù)據(jù)的過程性特點，多樣性是大數(shù)據(jù)的具象性特點，價值性是大數(shù)據(jù)的時代性特點?？陀^上看，作為社會治理的主要參與者，政府已經(jīng)浸淫在大數(shù)據(jù)之中，其面臨的政務信息和治理數(shù)據(jù)已經(jīng)具備了總量大、增速快、多樣化等特點，倘若政府不能夠正視大數(shù)據(jù)在公共治理中的客觀現(xiàn)實性，忽視大數(shù)據(jù)在公共治理中的價值性，現(xiàn)代治理的目標必將難以實現(xiàn)。簡言之，現(xiàn)代政府必須清楚認識到：在現(xiàn)代治理中，大數(shù)據(jù)已經(jīng)實然存在，政府不能在循“數(shù)”治理方面無所作為，而應該是積極挖掘大數(shù)據(jù)的應然價值。

（二）客觀評價大數(shù)據(jù)對政府治理系統(tǒng)的影響?，F(xiàn)代政府處于一個數(shù)據(jù)化的環(huán)境之中。無論是政府面對的資源環(huán)境狀態(tài)、亟需解決的社會問題，抑或是政府解決問題的手段方法及政府行為的結果和效能無不以一定的數(shù)據(jù)形式表現(xiàn)出來。在此背景下，社會系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)與政府治理責任之間形成了一種內(nèi)在關聯(lián)性，大數(shù)據(jù)深刻地改變了政府治理的責任生態(tài)。

首先，政府的治理責任結構的穩(wěn)定性受到弱化。信息技術打造而成的大數(shù)據(jù)時代改變了政府責任的整體生態(tài)環(huán)境，培育了更為多元的公共需求的表達主體，拓展了政府責任延伸區(qū)域。在現(xiàn)代信息技術的支持下，一切社會性組織和個人都具備創(chuàng)造原始數(shù)據(jù)的條件和資格?！捌渲袃深悢?shù)據(jù)尤其引人注意，一類是企業(yè)與企業(yè)、消費者之間的‘大交易數(shù)據(jù)，另一類是來自互聯(lián)網(wǎng)、社區(qū)網(wǎng)、企業(yè)服務網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等的‘大交互數(shù)據(jù)” 〔2 〕?！按蠼灰讛?shù)據(jù)”或“大交互數(shù)據(jù)”由大量個性化數(shù)據(jù)匯合而成，每個具體數(shù)據(jù)都由具體的組織或個人創(chuàng)造，每個社會組織或個體都有可能是直接或間接的數(shù)據(jù)源。各種數(shù)據(jù)源交互在一起使人類產(chǎn)生的數(shù)據(jù)越來越具有非結構化特點，這對政府責任的具體設置與構成的穩(wěn)定性帶來了一定的沖擊。

其次，政府的治理內(nèi)容指向更為具象化。以商業(yè)組織為主體的私人部門的生產(chǎn)、運營數(shù)據(jù)，以公民為主體的公民社會的民意數(shù)據(jù)及以自然環(huán)境為對象的科研數(shù)據(jù)共同構成政府決策的基礎數(shù)據(jù)。這些在內(nèi)容上表現(xiàn)出多樣性的數(shù)據(jù)或能夠幫助政府發(fā)現(xiàn)問題，或有益于政府預見發(fā)展趨勢，為政府宏觀決策提供依據(jù)。既然各種社會個體都可能是數(shù)據(jù)的來源，而數(shù)據(jù)源的差異性必然導致數(shù)據(jù)具體內(nèi)容的多樣性。因此在大數(shù)據(jù)背景下，現(xiàn)代政府就需要從海量的數(shù)據(jù)中挖掘多樣的公共需求、發(fā)現(xiàn)復雜的公共問題，并對應到政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)中。因此，政府責任呈現(xiàn)出越來越細化具體的趨向。

再次，政府治理過程更具動態(tài)性。前文已述，大數(shù)據(jù)是一個動態(tài)概念，時下的大數(shù)據(jù)只能說是“相對較大”的數(shù)據(jù)。原因有三：一是數(shù)據(jù)源規(guī)模在不斷壯大。中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）2014年發(fā)布的《第34次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2014年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達6.32億，較2013年底增加1442萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為46.9% 〔3 〕 。網(wǎng)民增速可見一斑。二是數(shù)據(jù)總量不斷擴大。借助網(wǎng)絡平臺，越來越多的組織和個人成功地擺脫時空限制從事經(jīng)濟交換和社會交往，這將產(chǎn)生難以估量的數(shù)據(jù)信息。三是快速發(fā)展的數(shù)據(jù)處理技術將進一步提升人類社會對數(shù)據(jù)抓取、儲存、分析和使用的能力，數(shù)據(jù)的整體能量被技術激活。總之，逐步增強的現(xiàn)代民主意識、普適性的信息技術的發(fā)展正在改變政府的數(shù)據(jù)環(huán)境。在這個環(huán)境中，政府必須對動態(tài)的外部環(huán)境持開放態(tài)度，需要面對更多的服務對象、更多樣和更多變的公共需求并根據(jù)外部環(huán)境的變化適時調(diào)節(jié)履責方式、步驟。這對行政系統(tǒng)的執(zhí)行能力和行為調(diào)整能力提出了更高的要求。

最后，政府的治理方式呈現(xiàn)出強互動性特點?，F(xiàn)代信息技術改變了人類社會生產(chǎn)、交換和交往方式，這使得在快速制造數(shù)據(jù)、便捷傳輸數(shù)據(jù)的同時，相關群體亦可以積極參與互動，賦予原始數(shù)據(jù)更多的意義。基于網(wǎng)絡技術，越來越多的社會成員獲得了討論和評價社會現(xiàn)象、公共問題、制度政策的機會，提高了政府與公民社會之間溝通交流的互動性。社會組織及公眾借助網(wǎng)絡，通過建立公共論壇、參與社會評價等途徑竭力向政府推送或索取信息，以提高政府對其需求的注意力及關注度。質(zhì)言之，政府有責任從政府系統(tǒng)之外獲取信息以保證公共政策的制定執(zhí)行與公共需求相對應，公眾也要求政府政務信息公開確保公眾知情權、監(jiān)督權的有效實現(xiàn)，并通過公共評價對公共政策、政府行為等施加影響。在大數(shù)據(jù)背景下，政府與其系統(tǒng)之外的互動性尤為凸顯。

（三）及時將“循數(shù)”治理內(nèi)化到治理舉措中。大數(shù)據(jù)時代是一個更開放、權力更分散網(wǎng)狀的大社會，這與現(xiàn)代政府所強調(diào)的網(wǎng)絡化、多元化參與的治理理念具有內(nèi)在一致性。大數(shù)據(jù)是政府運行的重要資源，與政府相關的數(shù)據(jù)中蘊藏著廣泛的公眾需求。數(shù)據(jù)占有量直接影響政府對社會的掌控能力?，F(xiàn)代政府若要提高其對社會問題的掌控力就必須積極借助對大數(shù)據(jù)的挖掘和分析，制定社會發(fā)展戰(zhàn)略、公共政策及公共問題的具體治理方案。也就是說政府治理需要借力大數(shù)據(jù)構建大政務，才能達到資源更開放、內(nèi)部更協(xié)調(diào)、互動更透明、決策更精準的目標。因此，現(xiàn)代政府應該將數(shù)據(jù)治理列為其內(nèi)在責任，樹立數(shù)據(jù)治理的理念，積極扮演數(shù)據(jù)的收集者、分析者、使用者的角色，將循數(shù)治理覆蓋到公共治理的諸多舉措中，以保證治理舉措的客觀性、科學性。

二、 構筑“循數(shù)”治理保障體系

一般而言，政府“循數(shù)”治理涉及數(shù)據(jù)的收集、儲存、分析、使用等環(huán)節(jié)， 其中的每一個環(huán)節(jié)都需要政府提供相應的保障與支撐。為了回應和滿足數(shù)據(jù)治理對政府能力提出的要求，政府需要提升其自身的硬實力和軟實力。其中政府的硬實力可理解為政府所擁有的財力、人力、物力等有形實力，而政府軟實力主要體現(xiàn)在政府理念、執(zhí)行力、調(diào)控力等無形層面上?，F(xiàn)代政府實施數(shù)據(jù)治理首先需要有物質(zhì)基礎，大數(shù)據(jù)無法依靠常規(guī)數(shù)據(jù)收集、儲存、分析工具，因此政府必須加大對數(shù)據(jù)管理的設備準備、人才儲備等方面的投入。

（一）整合人力資源，為“循數(shù)”治理提供智力支持。大數(shù)據(jù)時代要求建設智能化政府，而智能化政府必須有強大的智能資源作為支撐。數(shù)據(jù)治理需要建立一支由科學家、計算機專家、數(shù)據(jù)分析師、工程師等組成的專家群體。這些專家群體分布于政府數(shù)據(jù)中心、公益性數(shù)據(jù)中心和商業(yè)數(shù)據(jù)中心之中。其中政府內(nèi)部的這部分技術專家我們可以稱之為技術官（雖然傳統(tǒng)的事務官可以將政府內(nèi)部的技術人員囊括其中），他們的核心技術更多側重政務數(shù)據(jù)的收集與分析。這是一支有別于傳統(tǒng)的政務官、事務官的數(shù)據(jù)管理團隊。此外，來自科研院所、社會公益組織中的研究專家也不能忽視。在現(xiàn)實的政府運行過程中，現(xiàn)代政府已經(jīng)常規(guī)性地吸納來自高校、科研機構的科學家及研究專家進入政府決策咨詢專家?guī)?，幾成成?guī)。而商業(yè)數(shù)據(jù)中心由于受制于社會經(jīng)濟成熟程度差異，其能夠為政府數(shù)據(jù)管理提供幫助的程度和能力有著明顯的地域性差別。實力雄厚的商業(yè)數(shù)據(jù)中心能夠更多獲得與政府合作的機會。因此政府可以有針對性地培植商業(yè)數(shù)據(jù)中心，以外包購買的方式與之建立合作關系，借助商業(yè)數(shù)據(jù)中心既有的人才、技術資源完成政府數(shù)據(jù)治理的目標。

（二）加強數(shù)據(jù)平臺建設，建立“一體兩翼”的數(shù)據(jù)中心模式。研究顯示，2010年美國聯(lián)邦政府共擁有2094所數(shù)據(jù)中心 〔1 〕 （P38 ），同時大量存在著像麥肯錫這樣的商業(yè)咨詢公司和蘭德公司這樣的非應營利性的研究和咨詢服務機構，這使得美國在未來數(shù)據(jù)爭奪戰(zhàn)中占盡先機。美國經(jīng)驗給我們這樣的啟示：現(xiàn)代政府應該充分利用社會資源，既要建立官方數(shù)據(jù)管理職能部門，又要鼓勵社會化數(shù)據(jù)管理與咨詢組織的發(fā)展，可以建立“政府數(shù)據(jù)中心-公益性數(shù)據(jù)中心-商業(yè)性數(shù)據(jù)中心”的組織模式。我們將這種模式界定為“一體兩翼”的數(shù)據(jù)中心模式?，F(xiàn)代社會中雖然政府數(shù)據(jù)中心、公益性數(shù)據(jù)中心及商業(yè)性數(shù)據(jù)中心都不同程度地存在，但三者的實際作用和影響力并沒有對政府治理能力提升產(chǎn)生合力。政府數(shù)據(jù)中心代表官方，收集數(shù)據(jù)時往往采用的是自下而上的方式，在這個過程中極有可能出現(xiàn)信息過濾和加工，出現(xiàn)信息失真。同時，政府數(shù)據(jù)中心在分析、處理、使用信息時非常容易受到政治因素的影響，其結論有可能與社會公眾的現(xiàn)實體驗相悖。而由專門的科研院所、社會組織組成的公益性數(shù)據(jù)中心及商業(yè)性數(shù)據(jù)中心在數(shù)據(jù)收集、分析方法等方面更為專業(yè)更為客觀，但受制于組織宗旨、財力等因素，很難保證公益性數(shù)據(jù)中心與商業(yè)性數(shù)據(jù)中心對公共領域數(shù)據(jù)的關注度。因此，政府應該承擔數(shù)據(jù)治理的主導責任，從組織層面負起對公益性數(shù)據(jù)中心和商業(yè)性數(shù)據(jù)中心的扶持和培育職責，通過政府購買、項目支持、平等合作等方式建立起“一體兩翼”的數(shù)據(jù)治理模式，保證數(shù)據(jù)治理的專業(yè)性、客觀性、權威性。

（三）建立數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，推進電子政務。首先，在政府內(nèi)部，建立上下統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡系統(tǒng)，真正實現(xiàn)各級政府之間的信息對接，減少信息在上行傳遞過程中被過濾和加工的可能。力求從技術上做到流程的電子化，保證下級政府的原始業(yè)務信息能夠直接進入上級政府的業(yè)務數(shù)據(jù)庫，從而建立從中央到地方相對接的大數(shù)據(jù)倉庫。其次，整合社會資源，培育和扶持公益性數(shù)據(jù)中心和商業(yè)性數(shù)據(jù)中心的發(fā)展，建立以政府數(shù)據(jù)中心為主體，以公益性數(shù)據(jù)中心和商業(yè)性數(shù)據(jù)中心為兩翼的大數(shù)據(jù)對接體系，力求全面掌握和充分利用社會數(shù)據(jù)資源。再次，加強政府門戶網(wǎng)站建設，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)民主化、民生化。門戶網(wǎng)站不是政府的“自留地”，而應該是公眾表達民主需求、民生愿望的平臺。獨享式、單向式的信息傳播方式已經(jīng)無法適應信息社會的交往情景。實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)民主化就要保證各項政務數(shù)據(jù)的公開性，政府要成為政務信息的主動推送者而不是被索要者，以此保障公眾的知情權。

同時，要加大財力投入，為“循數(shù)”治理提供財政支持。大數(shù)據(jù)治理難以靠常規(guī)的儲存工具、分析工具實現(xiàn)，用于“循數(shù)”治理的設備經(jīng)費、人員經(jīng)費、組織運行經(jīng)費必須要有穩(wěn)定的來源。在談數(shù)據(jù)治理的“組織保障”時我們已經(jīng)談到，公益性數(shù)據(jù)中心和商業(yè)性數(shù)據(jù)中心往往會因為資金問題而難以保證對公共數(shù)據(jù)的關注。要保證“一體兩翼”模式的有效實現(xiàn)，政府必須對數(shù)據(jù)治理投入必要的經(jīng)費支持，對政務數(shù)據(jù)的收集、儲存、分析必須承擔財政支持的責任。

三、提升“循數(shù)”治理能力

進行“循數(shù)”治理的每一個環(huán)節(jié)都需要政府具備相應的能力?？傮w而言，政府在數(shù)據(jù)治理中基本上要涉及數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)使用三個環(huán)節(jié)，與之對應，現(xiàn)代政府需要具備數(shù)據(jù)的感知能力、儲存能力、分析和運用能力。大數(shù)據(jù)時代下的現(xiàn)代政府必須提升其數(shù)據(jù)治理能力。

（一） 搭建公共論壇，疏通溝通渠道，強化政府對公共需求的感知能力。數(shù)據(jù)是信息的載體。在公共治理領域，公眾需求的表達、實現(xiàn)狀況及走向往往隱含于相關的政務數(shù)據(jù)中。政府收集數(shù)據(jù)的目的無外乎有三個：一是從數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)潛在的公共問題，二是利用數(shù)據(jù)考量現(xiàn)實舉措的成效，三是在數(shù)據(jù)中找尋解決（或是預防）公共問題的對策和方法。數(shù)據(jù)在上述環(huán)節(jié)中基本上扮演的仍舊是分析工具的角色。

提升政府的政務數(shù)據(jù)獲得能力首先要構筑充滿活力的公共論壇。信息技術的發(fā)展提高了公眾的信息獲得能力和意愿表達能力，拓寬了公眾參與治理的通道，客觀上也為政府多角度、寬覆蓋面地獲取公共需求提供了便利。當然，我們要看到，信息技術僅僅是為公眾意愿提供了表達的技術支持，但公眾所表達的意愿是否能夠進入政府決策視野絕非一個技術性命題。在公眾與政府的溝通關系中，作為信息源，公眾需要借助信息編碼，依靠一定的媒介或平臺將信息推向政府，經(jīng)過政府解碼確認并具備決策價值后方能得到回應。由此我們可知，在公眾主動與政府互動過程中，需要一個基礎性溝通平臺。不可否認，政府民生電話熱線、政府網(wǎng)站論壇、常規(guī)社會調(diào)查、市民聽證會、市民論壇等形式的公眾參與形式在現(xiàn)實社會政治生活中屢見不鮮，不同層次的政府部門更是開通了官方微博等快捷政務信息傳播通道，但從與公眾互動的強度看，政府主導性特點更為突出，從信息傳播方式看，公眾與政府之間的溝通模式更多還是以下行溝通為主。換言之，政府借助信息技術不同程度地保證了公眾的知情權，這是政府治理主動性提升的具體表現(xiàn)，但改變公眾被動型政務信息的獲得方式還需要政府建立更為平等、互動性更強的公共論壇。

其次，實現(xiàn)問政于民必須疏通公共意愿的表達通道。公眾表達意愿一般有三個基本目標，分別是反映公共問題、表達公共需求、建議公共政策。無論是基于現(xiàn)實問題的解決還是未來預期的勾畫，公眾與政府溝通都要借助一定的溝通渠道表達意愿?，F(xiàn)實問題是“公眾參與仍然以象征性參與為主，集中表現(xiàn)在政府網(wǎng)站以發(fā)布國家政策、領導活動等告知性政務信息為主，政府網(wǎng)站上的‘建議征集‘網(wǎng)站調(diào)查等更新不及時，公眾參與反饋度不足，公眾希望了解的涉及政府管理的敏感信息公開度不夠” 〔4 〕 。因此，政府應該強化溝通意識，優(yōu)化現(xiàn)有信息溝通方式，不僅要充分利用好信息工具傳播政務信息，也要疏通公眾意愿的表達路徑，盡可能多地掌握民意數(shù)據(jù)、挖掘潛在的公共需求、激活公眾的創(chuàng)新能力，從而提高現(xiàn)代治理的整體效能。

（二）規(guī)范政府職能部門責任，優(yōu)化公共資源配置，提升政府的數(shù)據(jù)整合能力。在數(shù)據(jù)治理中，政府自然首當其沖地承擔必要責任并內(nèi)化到具體職能部門的職責之中。有的學者在思考政府回應大數(shù)據(jù)時代挑戰(zhàn)時提出了成立“大數(shù)據(jù)局”的設想 〔5 〕 ，對此，我們并不十分認同。前文談到，“循數(shù)”治理是一種行政傳統(tǒng)，世界范圍內(nèi)，各國政府幾乎毫無例外地設置了專門負責數(shù)據(jù)統(tǒng)計的政府職能部門。從專業(yè)性角度而言，“大數(shù)據(jù)局”在功能上與我們常說的“統(tǒng)計局”并無本質(zhì)區(qū)別，沒有必要在“統(tǒng)計局”之外另起爐灶。我們認為，政府要正視大數(shù)據(jù)蘊藏的巨大能量，也需要健全管理機制，但是政府提高數(shù)據(jù)治理能力不能通過疊床架屋式的增設機構方式來實現(xiàn)，而是應該按照明確和細化現(xiàn)有職能部門責任、優(yōu)化社會化資源配置效果、提高政府數(shù)據(jù)整合能力的方向探索。政府已然置身于大數(shù)據(jù)的社會背景之中，那么實施數(shù)據(jù)治理就不是某一政府部門的責任，換句話說各個政府職能部門均承擔著政務數(shù)據(jù)的收集、分析、使用的責任。這就整體上要求政府縱向上完善以數(shù)據(jù)收集、整理、分析為宗旨的數(shù)據(jù)管理部門層級之間的管理鏈條，在政府內(nèi)部形成職能上下有效對接的行政管理體制。這一點現(xiàn)代政府基本上已經(jīng)做到。但是傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計部門在大數(shù)據(jù)背景下面臨的觀念如何革新、技術如何升級、方式如何創(chuàng)新等迫切問題成為了限制政府數(shù)據(jù)治理能力提升的瓶頸 〔6 〕 。解決這些問題，政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計部門既要有“靈活的大腦”，也需要“靈巧的雙手”?！办`活的大腦”指現(xiàn)代政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計部門不能“坐等報數(shù)”做一個機械的數(shù)字演算者，而要成為一個具有開放式、發(fā)散式、協(xié)同式思維的數(shù)據(jù)挖掘者；“靈巧的雙手”則是指現(xiàn)代政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計部門要掌握最新最先進的信息技術。政府提升數(shù)據(jù)的整合能力在橫向上要求各職能部門在履責過程中重視業(yè)務數(shù)據(jù)并積極主動地萃取數(shù)據(jù)價值。政府具體職能部門是業(yè)務數(shù)據(jù)的直接參與者、收集者、儲存者、分析者，同樣需要“靈活的大腦”和“靈巧的雙手”，實現(xiàn)腦手聯(lián)動。海量化的數(shù)據(jù)搜集、存儲、分析都無法靠常規(guī)工具和手段完成，數(shù)據(jù)治理離不開信息技術的支持，因此政府實施數(shù)據(jù)治理的前提和基礎是政府注資購置數(shù)據(jù)存儲設備和引進數(shù)據(jù)收集、分析工具和技術，彌補技術性缺陷，盡量避免“瓢量海水”情況的出現(xiàn)。當然，在其他社會組織和部門具備了數(shù)據(jù)治理的技術基礎時，政府完全可以與之建立平等、合作關系，既可以避免資源的重復性投入，也可以發(fā)揮相關組織（營利或非營利組織）的資源優(yōu)勢。在數(shù)據(jù)治理人力資源配置上，現(xiàn)代政府可以嘗試按照矩陣模式組建數(shù)據(jù)項目團隊，數(shù)據(jù)項目人員平時分屬于不同部門，各司其職，團隊成員只是根據(jù)需要定期或不定期匯合專注于本級別政府政務相關數(shù)據(jù)的收集、整理和分析，這種做法并沒有增加政府的人員編制，相反能夠整合政府內(nèi)部資源，提高政府對數(shù)據(jù)的捕捉能力和整合能力。

（三）健全政務數(shù)據(jù)分析體系，促進政府科學決策，增強政府的數(shù)據(jù)運用能力?；卮稹叭绾问占瘮?shù)據(jù)”的問題是解決“如何使用數(shù)據(jù)”的前提和基礎，運用數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)潛在公共問題（需求）、挖掘公共問題的成因、找尋治理對策才是政府踐行數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實目的。不管 “大”“小”， 數(shù)據(jù)總會或多或少地蘊藏著一定信息，一旦這些信息不被發(fā)掘或不被使用，那么這些數(shù)據(jù)就會成為缺乏活力的“死”數(shù)據(jù)。

提升政府數(shù)據(jù)運用能力的基本邏輯是，首先，政府要從數(shù)據(jù)中找“問題”。政府要運用現(xiàn)代分析工具和方法從數(shù)據(jù)中全面發(fā)現(xiàn)公共問題，準確定位公共需求，確定決策和治理的基本方向。這與之前談到的政府數(shù)據(jù)感知能力和保障能力相關，在此略述。其次，政府要從數(shù)據(jù)中找“原因”。進入政府決策和治理視域的公共問題必然在量上具有相近性、在形式上具有相似性、在成因上具有同質(zhì)性，政府應該組織數(shù)據(jù)團隊、專家咨詢團隊對已占有的數(shù)據(jù)進行歸納和總結，挖掘問題誘因及其內(nèi)在關系。再次，政府要從數(shù)據(jù)中找“思路”。經(jīng)過透析數(shù)據(jù)，對公共問題進行定性和定量研究分析之后，政府需要確定解決問題的整體思路和規(guī)劃。最后，政府要從數(shù)據(jù)中找“對策”、找“方法”。提升政府數(shù)據(jù)運用能力需要從治理決策和治理過程兩個方面談。在治理決策方面，必須將大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、分析工具運用到政府決策過程中，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)“找問題”、“找原因”、“找思路”、“找對策”、“找方法”的功能，保證決策的科學性、客觀性、有效性。在治理過程中政府要盡量減少數(shù)據(jù)信息壁壘，減少數(shù)據(jù)共享的阻礙，尤其是橫向職能部門之間要強化業(yè)務信息的對接和共享。以獲取個人信息為例，公民的社保繳納情況、學歷信息、婚姻家庭情況等完全可以通過人力資源和社會保障部門、教育主管部門和公安部門之間的信息共享的方式獲得，以此減少公民的自我佐證責任，強化政府為民宗旨，提高政府服務質(zhì)量。另外，政府的治理舉措、過程及結果也表現(xiàn)為一定的數(shù)據(jù)，為了提高政府治理效能，從政府行政管理角度而言，也有必要深化政府行為的精細化管理。

總之，大數(shù)據(jù)對現(xiàn)代政府基本責任的類型并沒有帶來顛覆性沖擊，政府的基本社會角色也沒有出現(xiàn)實質(zhì)性變革，但大數(shù)據(jù)對政府的治理觀念、方式、履責過程產(chǎn)生的塑造效應則是極為深刻的，直接表現(xiàn)在政府行為方式的改變上。現(xiàn)代政府應對大數(shù)據(jù)時代的治理要求必須對大數(shù)據(jù)形成正確的認知，并從保障體系和能力提升角度作出必要努力和準備，以實現(xiàn)“循數(shù)”治理的目標。

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責任編輯 周 榮