胡艷榮

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)管理的自由裁量性較大，決策中具有一定的隨意性，出現(xiàn)了頻繁調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃、隨意改變土地用途、違規(guī)調(diào)整容積率等一系列問(wèn)題。必須采取健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的法律法規(guī)、完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、規(guī)范法制化審批程序，制定決策監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度等措施，規(guī)范決策行為，提高決策的合法性、科學(xué)性與民主性，真正實(shí)現(xiàn)“科學(xué)規(guī)劃、陽(yáng)光規(guī)劃”。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；工程建設(shè)項(xiàng)目；規(guī)范決策行為；對(duì)策

引 言

城市化進(jìn)程的加快使得城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性日益凸顯，“規(guī)劃先行”已成為城市的發(fā)展理念與要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理在促進(jìn)城市健康有序發(fā)展方面取得了一定的成績(jī)，但由于城鄉(xiāng)規(guī)劃具有自由裁量性特點(diǎn)，規(guī)劃行政管理部門(mén)擁有很大自由裁量權(quán)，使得城市規(guī)劃與建設(shè)管理的決策中具有一定的隨意性，長(zhǎng)官意志明顯，公眾參與不足，出現(xiàn)了頻繁調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃、隨意改變土地用途、違規(guī)調(diào)整容積率等一系列問(wèn)題。因此，必須采取健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的法律法規(guī)、完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、規(guī)范法制化審批程序，制定決策監(jiān)督與決策問(wèn)責(zé)制度等措施，規(guī)范決策行為，提高決策的合法性、科學(xué)性與民主性，真正實(shí)現(xiàn)“科學(xué)規(guī)劃、陽(yáng)光規(guī)劃”。

1 工程建設(shè)項(xiàng)目決策行為中存在的問(wèn)題

工程建設(shè)項(xiàng)目決策表現(xiàn)為一個(gè)個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的城鄉(xiāng)規(guī)劃許可過(guò)程，在行政審批過(guò)程中，主要存在以下方面問(wèn)題：

1.1 規(guī)劃的調(diào)整和修改具有隨意性

在建設(shè)項(xiàng)目審批中，城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)整和修改缺乏約束力，存在很大的隨意性。

1.2 日常審批程序不夠科學(xué)

建設(shè)項(xiàng)目審批程序一般為受理申請(qǐng)——實(shí)地踏勘——業(yè)務(wù)小組討論——業(yè)務(wù)會(huì)審議，對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目，在此基礎(chǔ)上報(bào)市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)審議。審批程序的環(huán)節(jié)過(guò)于簡(jiǎn)單，缺少咨詢(xún)與論證、聽(tīng)證、審批理由說(shuō)明等環(huán)節(jié)，使得決策多為主觀推斷的過(guò)程，很難保證決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

1.3 公眾參與不足

建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃與審批中公眾參與普遍不夠或者根本沒(méi)有公眾參與。規(guī)劃設(shè)計(jì)人員在規(guī)劃過(guò)程中考慮的是業(yè)主的需求，融入的是規(guī)劃者自己的理想，很少考慮公眾的需求。

2 規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目決策行為對(duì)策

規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目決策行為，有利于克服項(xiàng)目規(guī)劃和審批中的隨意性，有利于提高項(xiàng)目規(guī)劃與審批的科學(xué)性、民主性與效率性，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的“公開(kāi)、公平、公正”目的。建設(shè)采取如下對(duì)策：

2.1 健全城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系

在針對(duì)地方城鄉(xiāng)規(guī)劃具體事務(wù)、面向操作層面時(shí)，應(yīng)以《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為上位法，制定地方城市規(guī)劃條例或?qū)嵤┺k法，以及涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理各環(huán)節(jié)的法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等，形成以地方城市規(guī)劃條例為主體的完整的法規(guī)體系，為規(guī)劃的依法實(shí)施與審批提供法律保障。

2.2 完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的界定，首先應(yīng)建立包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃，鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃在內(nèi)的完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。特別強(qiáng)調(diào)的是，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為根本原則，將鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃提到和城市規(guī)劃同等重要的高度。其次，應(yīng)加快編制覆蓋全市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，為規(guī)劃審批及城市發(fā)展決策提供科學(xué)保障及技術(shù)支撐。

2.3 規(guī)范規(guī)劃行政審批程序

一個(gè)城市的建設(shè)與發(fā)展、變化與演進(jìn)實(shí)際是由一個(gè)個(gè)建設(shè)工程項(xiàng)目規(guī)劃審批決定所促成的。如果加強(qiáng)了對(duì)法律法規(guī)的制定及城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的完善，卻忽視了日常審批程序的規(guī)范，那么，任何法規(guī)都可能被隨意更改，再美好的規(guī)劃藍(lán)圖都是空中樓閣。因此，必須規(guī)范行政審批程序，將其制度化，克服決策的隨意性與盲目性，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化與法制化。

規(guī)劃行政審批程序一般應(yīng)包括：調(diào)查、決策規(guī)劃、可行性和合法性論證、咨詢(xún)和協(xié)商、聽(tīng)證、審議和審批、公布和備案等。為提高決策的科學(xué)化、民主化，尤其要規(guī)范以下審批程序：

（1）建立公開(kāi)制度，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)

規(guī)劃行政主管部門(mén)以規(guī)劃信息網(wǎng)絡(luò)，電子政務(wù)顯示屏、公共媒體或宣傳欄、施工現(xiàn)場(chǎng)規(guī)劃公示牌等方式，公開(kāi)規(guī)劃管理過(guò)程中規(guī)劃編制、技術(shù)規(guī)范、審批程序、審批結(jié)果和監(jiān)督檢查。公開(kāi)的具體內(nèi)容主要包括：規(guī)劃行政許可主體、依據(jù)、辦理?xiàng)l件、程序、期限等所有審批許可事項(xiàng)，從而實(shí)現(xiàn)真正的“陽(yáng)光”規(guī)劃。

（2）建立咨詢(xún)、論證制度，保障規(guī)劃審批的科學(xué)性和準(zhǔn)確性

城市規(guī)劃行政審批的重大公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，往往會(huì)影響到周邊的交通、環(huán)境、景觀等，影響到土地價(jià)值和房地產(chǎn)價(jià)格，甚至?xí)淖兂鞘械目臻g資源配置格局，改變社會(huì)利益的分配格局，與人民群眾利益密切相關(guān)。因此，應(yīng)確立重大事項(xiàng)咨詢(xún)與專(zhuān)家論證制度。利用“外腦”，集思廣益，充分發(fā)揮相關(guān)專(zhuān)家、顧問(wèn)或咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)重大項(xiàng)目可行性進(jìn)行論證，形成咨詢(xún)報(bào)告和評(píng)估報(bào)告，以克服決策過(guò)程中的盲目性與主觀隨意性，提高決策的科學(xué)性與與準(zhǔn)確性。

（3）確立重大事項(xiàng)聽(tīng)證制度，增加規(guī)劃審批的透明度與民主性

在影響重大的建設(shè)項(xiàng)目審批中，權(quán)益人如果不能充分地參與決策過(guò)程，那么不但不能制約腐敗行為，而且還有可能造成決策的片面性，直接影響到行政許可結(jié)果的合法性和合理性。因此，建立重大項(xiàng)目規(guī)劃行政審批聽(tīng)證制度，事前舉行聽(tīng)證，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)和建議，既可以提高規(guī)劃行政審批的透明度，又能增強(qiáng)群眾的認(rèn)同感，從而更有利于決策的實(shí)施。

（4）確立說(shuō)明理由制度，增加規(guī)劃審批的嚴(yán)肅性與規(guī)范性

確立說(shuō)明理由制度，要求城市規(guī)劃管理行政主體應(yīng)對(duì)其所作出的行政許可承擔(dān)舉證責(zé)任，詳細(xì)提供事實(shí)依據(jù)與規(guī)范依據(jù)，如附城市規(guī)劃圖紙注明審批所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等。另外，城市規(guī)劃管理是利益博弈的過(guò)程，保障公眾利益第一是城市規(guī)劃管理的目的。因此，如果利益博弈的結(jié)果不是“共贏”時(shí)，必然表明某個(gè)特定利益代表者的利益訴求沒(méi)有得到滿(mǎn)足，那么規(guī)劃部門(mén)就應(yīng)當(dāng)以恰當(dāng)?shù)姆绞礁嬷碛桑蛑辽賾?yīng)當(dāng)應(yīng)其要求說(shuō)明理由。說(shuō)明理由制度的確立，不僅可以防止規(guī)劃行政審批聽(tīng)證制度流于形式，而且還有助于避免“拍腦袋”的規(guī)劃行政審批行為的發(fā)生。

2.4 建立規(guī)劃審批監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度

城市規(guī)劃行政許可的全過(guò)程都應(yīng)當(dāng)有所監(jiān)督和制約，否則就無(wú)法保障行政決策的民主化和科學(xué)化。同時(shí)，規(guī)劃監(jiān)督是規(guī)劃管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。沒(méi)有強(qiáng)有力的規(guī)劃監(jiān)督，就沒(méi)有卓有成效的規(guī)劃管理。首先，城市規(guī)劃管理部門(mén)應(yīng)健全監(jiān)督機(jī)制，形成行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。一是制定規(guī)劃管理效能監(jiān)督相關(guān)規(guī)定，設(shè)立效能監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，加強(qiáng)規(guī)劃許可的效能監(jiān)督檢查，督促規(guī)劃許可按時(shí)辦結(jié)，嚴(yán)查、嚴(yán)處超時(shí)辦件。二是組成規(guī)劃許可監(jiān)督檢查小組，每季度對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“一書(shū)三證”的審批核發(fā)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，以保證規(guī)劃管理人員依法公正、高效廉潔地實(shí)施規(guī)劃行政許可，防止和及時(shí)糾正規(guī)劃行政許可過(guò)錯(cuò)。其次，重視行政部門(mén)以外的監(jiān)督，將國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約、人民法院的法審查監(jiān)督、專(zhuān)家、公眾的監(jiān)督納入，保障行政決策的合法化和民主化。三是建立規(guī)劃行政許可過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，落實(shí)責(zé)任追究。通過(guò)制定《規(guī)劃管理人員行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度》等相關(guān)制度，保證領(lǐng)導(dǎo)層及工作人員公正、高效地決策及實(shí)施規(guī)劃行政許可，防止和糾正規(guī)劃行政過(guò)錯(cuò)，保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和規(guī)劃管理秩序。

參考文獻(xiàn)

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