樊林京　李麗娟　白世強(qiáng)

摘要當(dāng)前我國(guó)其他相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性不是很好，在規(guī)劃管理日趨重要的今天，“多規(guī)融合”有利于國(guó)土空間的統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用，有利于促進(jìn)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，有利于各項(xiàng)規(guī)劃的順利實(shí)施。該研究在闡述“多規(guī)融合”的必要性和重大意義的基礎(chǔ)上，分析了目前各項(xiàng)相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接方面存在的主要問(wèn)題及原因，提出了實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”的政策措施和操作辦法：健全法律法規(guī)，整合空間規(guī)劃體系；完善體制機(jī)制，協(xié)同編制規(guī)劃；搭建基礎(chǔ)資料平臺(tái)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；明確共同遵循的戰(zhàn)略目標(biāo)，確定合理的管控方向；共同論證規(guī)劃方案，協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃成果。

關(guān)鍵詞相關(guān)規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；多規(guī)融合

中圖分類(lèi)號(hào)S28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）09-02750-02

作者簡(jiǎn)介樊林京（1982-），男，河南洛寧人，從事土地資源管理研究。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于行政管理體制等方面原因，各地不同程度存在相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接不夠的情況，成為影響規(guī)劃有效實(shí)施的重要制約因素[1-2]。2014年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議明確提出“加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，在縣（市）層面探索實(shí)施‘三規(guī)合一或‘多規(guī)融合試點(diǎn)，探索建立可供各項(xiàng)規(guī)劃共同遵循的戰(zhàn)略目標(biāo)、管控方向和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”[3]。如何實(shí)現(xiàn)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)銜接，筆者在分析土地規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接方面存在問(wèn)題及其原因的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前的規(guī)劃編制和行政管理體制機(jī)制，就強(qiáng)化規(guī)劃間的協(xié)調(diào)銜接提出了有針對(duì)性的意見(jiàn)建議，以期為試點(diǎn)工作的開(kāi)展提供參考。

1“多規(guī)融合”的必要性和重大意義

1.1有利于國(guó)土空間的統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用國(guó)土空間是人類(lèi)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，是有機(jī)聯(lián)系的整體。一個(gè)地方國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用必然對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生重要影響，必須統(tǒng)籌安排各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。目前，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的范圍基本相同，目標(biāo)相對(duì)一致，內(nèi)容相聯(lián)，“三規(guī)”趨同的趨勢(shì)日益明顯。打破地域和部門(mén)間的分割，加強(qiáng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)銜接，實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合，有利于統(tǒng)籌安排國(guó)土開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然和諧發(fā)展。

1.2有利于促進(jìn)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約。規(guī)劃間銜接不夠容易引發(fā)多方面問(wèn)題。一是基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，致使土地和資金浪費(fèi)，國(guó)土空間分割。二是對(duì)一些違法用地、違反城市規(guī)劃建設(shè)起來(lái)的項(xiàng)目進(jìn)行拆除，往往需要付出更大的人力、物力成本，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定。三是一些國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)影響生態(tài)保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施，造成水土流失、生物多樣性下降等不良影響。因此，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃等規(guī)劃間的協(xié)調(diào)銜接，對(duì)于合理安排重大項(xiàng)目的空間布局和建設(shè)時(shí)序，促進(jìn)資源共享和高效利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等都具有重要作用。

1.3有利于規(guī)劃的順利實(shí)施近年來(lái)，規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目審批中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。如果規(guī)劃間銜接不夠，一些項(xiàng)目就難以開(kāi)工建設(shè)。對(duì)確需建設(shè)的重大項(xiàng)目，盡管可以通過(guò)規(guī)劃調(diào)整使其符合總體規(guī)劃，但也將耗費(fèi)大量人力物力，增加時(shí)間、行政成本，影響規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。為強(qiáng)化規(guī)劃間的協(xié)調(diào)銜接，促進(jìn)規(guī)劃有效實(shí)施，一些地方開(kāi)展了規(guī)劃融合編制試點(diǎn)，取得了良好成效。如武漢市建立了由“市城市總體規(guī)劃、市土地利用總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃、區(qū)土地利用總體規(guī)劃—控制性詳細(xì)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃”構(gòu)成的土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相互融合的規(guī)劃主干體系，實(shí)現(xiàn)了全市土地“一張圖”管理，實(shí)現(xiàn)了“兩規(guī)”在用地規(guī)模、空間布局、實(shí)施管理等多方面充分協(xié)調(diào)，取得了明顯成效。

2相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃間協(xié)調(diào)銜接存在的問(wèn)題及原因分析

在我國(guó)各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃中，與土地利用相關(guān)的規(guī)劃主要有城鄉(xiāng)規(guī)劃，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，林業(yè)生態(tài)規(guī)劃等。這些規(guī)劃分別由相應(yīng)的主管部門(mén)牽頭編制，報(bào)同級(jí)或上級(jí)人民政府審批。由于規(guī)劃種類(lèi)多，規(guī)劃的部門(mén)和行業(yè)色彩濃厚，難以超越部門(mén)利益與視野來(lái)制定整個(gè)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)體系。規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，影響了規(guī)劃的權(quán)威性，增加了實(shí)施難度。

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)用地規(guī)模、布局等方面與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠城鄉(xiāng)規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行綜合部署、具體安排和實(shí)施管理，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。在用地規(guī)模方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃從城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展需要出發(fā)，根據(jù)規(guī)劃地區(qū)人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化率的提升預(yù)測(cè)值等，確定用地規(guī)模，重在“發(fā)展”。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的主要問(wèn)題是對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口的流動(dòng)缺乏通盤(pán)考慮，幾乎每個(gè)城鎮(zhèn)都在強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)厝丝诤统擎?zhèn)化率快速增長(zhǎng)，規(guī)劃用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，致使各城市預(yù)測(cè)人口規(guī)模偏大，脫離實(shí)際。土地利用總體規(guī)劃出于落實(shí)土地用途管制制度，嚴(yán)格保護(hù)耕地，控制建設(shè)用地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用需要，從土地供給出發(fā)，以上級(jí)下達(dá)的建設(shè)用地增量指標(biāo)為前提，確定城市建設(shè)用地規(guī)模，重在“控制”。土地規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模方面存在的問(wèn)題是受行政因素影響大，新增建設(shè)用地指標(biāo)分配“貧富不均”，往往給中心城市分配指標(biāo)較多，而下達(dá)下級(jí)土地規(guī)劃的指標(biāo)較少，導(dǎo)致部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量指標(biāo)不能滿(mǎn)足城鎮(zhèn)發(fā)展需要。

盡管《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件都明確提出，城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃要與土地規(guī)劃相銜接，確定的建設(shè)用地規(guī)模和布局必須符合土地規(guī)劃。但實(shí)踐中，由于發(fā)展目標(biāo)和導(dǎo)向的差異，城市規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模往往偏大，土地利用總體規(guī)劃安排的建設(shè)用地增量空間較小，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村則很少有建設(shè)用地增量指標(biāo)。兩項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接不夠，給規(guī)劃的實(shí)施管理帶來(lái)不利影響。

2.2部分交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃確定的項(xiàng)目沒(méi)能納入土地規(guī)劃由于規(guī)劃期限不統(tǒng)一、部門(mén)間的溝通銜接不夠、對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的布局和時(shí)序預(yù)測(cè)不準(zhǔn)等原因，部分交通、能源、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目沒(méi)能納入土地規(guī)劃，甚至選址于基本農(nóng)田，給土地規(guī)劃的實(shí)施管理及項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)了較大麻煩。對(duì)于列入國(guó)家和省重點(diǎn)的單獨(dú)選址類(lèi)工程項(xiàng)目，可依法上報(bào)國(guó)務(wù)院調(diào)整基本農(nóng)田布局，但一些市、縣級(jí)小項(xiàng)目，如果受基本農(nóng)田布局制約，建設(shè)的難度很大。

2.3林業(yè)及生態(tài)保護(hù)等規(guī)劃與土地規(guī)劃不夠協(xié)調(diào)近年來(lái)，國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視程度空前提高，中共十八大報(bào)告將生態(tài)文明納入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)“五位一體”總體布局，提升至前所未有的高度。林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃的影響力和約束力將更加凸顯。由于規(guī)劃期限不同步、規(guī)劃目標(biāo)和統(tǒng)計(jì)口徑不一致、部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)不充分等原因，這些規(guī)劃與土地規(guī)劃往往協(xié)調(diào)銜接不夠。一是林業(yè)規(guī)劃確定的林地面積與土地規(guī)劃差距較大。由于統(tǒng)計(jì)口徑等因素，不少地方林業(yè)規(guī)劃確定的林地現(xiàn)狀面積和增量規(guī)模偏大，出于落實(shí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)、維護(hù)糧食安全需要，土地規(guī)劃確定的林地面積較小，且增長(zhǎng)量十分有限，兩項(xiàng)規(guī)劃差距較大。二是自然（生態(tài)）保護(hù)區(qū)規(guī)劃與土地規(guī)劃不協(xié)調(diào)。部分地方在確定自然保護(hù)區(qū)范圍時(shí)，與土地規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃銜接不夠，沒(méi)有充分考慮保護(hù)區(qū)人口分布、土地開(kāi)發(fā)利用情況和礦產(chǎn)資源賦存等因素，將一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、農(nóng)用地及礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)區(qū)納入其中，導(dǎo)致一些必要的建設(shè)項(xiàng)目難以落地、重要的礦產(chǎn)資源難以開(kāi)發(fā)利用。三是風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與土地規(guī)劃銜接不夠。主要表現(xiàn)為部分風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃確定的建設(shè)用地不符合土地規(guī)劃，造成項(xiàng)目難以開(kāi)工建設(shè)或違法違規(guī)用地；一些地方土地規(guī)劃確定的建設(shè)用地影響到風(fēng)景名勝整體風(fēng)貌的保護(hù)和控制，造成風(fēng)景名勝資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)。

3實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合的政策措施和操作辦法

3.1健全法律法規(guī)，整合空間規(guī)劃體系完善空間規(guī)劃的法律、行政法規(guī)和技術(shù)法規(guī)，構(gòu)建完整的空間規(guī)劃法規(guī)體系，從法律層面對(duì)空間規(guī)劃體系進(jìn)行整合，明確各規(guī)劃的法定地位與相互關(guān)系，減少規(guī)劃數(shù)量，避免每個(gè)行業(yè)主管部門(mén)都編制規(guī)劃的情況。理順各項(xiàng)規(guī)劃的地位、性質(zhì)、內(nèi)容、編制審批主體和程序等，避免同級(jí)規(guī)劃間互不銜接甚至矛盾沖突的現(xiàn)象。

3.2完善體制機(jī)制，協(xié)同編制規(guī)劃強(qiáng)化政府對(duì)各類(lèi)空間規(guī)劃編制審查的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，成立政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的規(guī)劃管理委員會(huì)及聯(lián)合課題組，共同做好規(guī)劃方案的研討論證、規(guī)劃間的協(xié)調(diào)銜接等工作。適時(shí)將規(guī)劃成果征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，真正形成“政府主導(dǎo)、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)協(xié)作、公眾參與、科學(xué)決策”的規(guī)劃編制機(jī)制。建立規(guī)劃修訂聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一項(xiàng)規(guī)劃調(diào)整時(shí)，與之相關(guān)的規(guī)劃需要調(diào)整的，同步進(jìn)行調(diào)整，保持規(guī)劃間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、動(dòng)態(tài)管理[4-5]。

3.3搭建基礎(chǔ)資料平臺(tái)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范逐步統(tǒng)一規(guī)劃的基期和時(shí)限。在土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃的編制階段，應(yīng)搭建共同的基礎(chǔ)資料平臺(tái)，采用統(tǒng)一的人口、城鎮(zhèn)化率、土地利用、人均用地規(guī)模、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、重要保護(hù)區(qū)域、規(guī)劃底圖等基礎(chǔ)資料，解決不同部門(mén)在制定規(guī)劃時(shí)，信息不全的“短板”。在規(guī)劃期內(nèi)相關(guān)目標(biāo)的確定方面，應(yīng)統(tǒng)一預(yù)測(cè)方法，使不同規(guī)劃的相同規(guī)劃期內(nèi)人口規(guī)模、用地需求、經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展等目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。

3.4明確共同遵循的戰(zhàn)略目標(biāo)，確定合理的管控方向盡管土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)保等規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不同，規(guī)劃具體目標(biāo)也有差異，但戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)該是相同的，都是為了合理安排人口、資源開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)的布局和時(shí)序，嚴(yán)格保護(hù)國(guó)土資源和生態(tài)環(huán)境，集約高效開(kāi)發(fā)利用自然資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然和諧發(fā)展。在明確共同遵循的戰(zhàn)略目標(biāo)的前提下，制定各自的具體目標(biāo)任務(wù)，明確相應(yīng)的管控方向。如可將城市規(guī)劃中的“四線(xiàn)四區(qū)”與土地利用規(guī)劃中的建設(shè)用地空間管制“三界四區(qū)” 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來(lái)，共同確定城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)邊界、耕地紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”各有側(cè)重但協(xié)調(diào)統(tǒng)一的空間管制格局。

3.5共同論證規(guī)劃方案，協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃成果針對(duì)目前各項(xiàng)規(guī)劃基期和時(shí)限差別較大，不便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的情況，政府可結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略的變化或重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，組織對(duì)正在實(shí)施的規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一修訂，在對(duì)各項(xiàng)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行充分研討論證的基礎(chǔ)上，形成協(xié)調(diào)銜接方案，然后分別修訂規(guī)劃的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等規(guī)劃的期限、相關(guān)目標(biāo)、建設(shè)布局等內(nèi)容的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，做到不同類(lèi)型規(guī)劃圖件的要素表達(dá)相互協(xié)調(diào)，重要開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)、保護(hù)區(qū)和建設(shè)項(xiàng)目等共同要素在不同規(guī)劃圖上位置一致，相互吻合，提高規(guī)劃實(shí)施管理的可操作性。

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