吳帥

[摘要]話語理論是后現代公共行政所推崇的一種理論觀點，先鋒派的后現代公共行政學家將其視為繼憲政主義模式（或新制度主義模式）和社群主義模式（或公民主義模式）之后的第三種取代傳統(tǒng)公共行政理論的模式。但是話語理論在現代城市管理中并不是完美無缺的。本文根據話語理論的部分觀點并結合我國城市管理效率問題，論述了公民話語權的行使對我國城市管理效率的消極影響并提出了解決這些消極影響的策略。

[關鍵詞]公民話語權；城市管理；消極影響；策略；利益

公民話語權強調的是公民在政治過程和社會治理過程中表達言語的權利，體現公民意愿的表達和利益的訴求。正如查爾斯·J·?？怂购托荨·米勒所言：“在話語中，我們期望著意義之戰(zhàn)，我們期望著爭辯、論證、反駁，而不是和諧的異口同聲?！雹俟裨捳Z權是公民參與權的一種形式，它是后現代公共行政話語理論的具體表現形式。本文將公民話語權定義為：公民在參與政治過程和社會治理過程中，為了個人私人利益或集體公共利益而與政治官員或行政官員進行的關于公共政策制定的公共性對話（或雙向交流）。

現代城市管理講求效率，隨著我國民主政治的不斷發(fā)展和提高現代城市管理效率方式的不斷創(chuàng)新，公民話語權的行使越來越普遍和重要。后現代公共行政話語理論所倡導的公民參與，雖然在一定程度上能夠提高城市管理的效率，成為提高現代城市管理效率的一種方式，但是本文認為：后現代公共行政話語理論強調公民話語權在民主政治和社會治理中的重要作用，可謂是對傳統(tǒng)公共行政模式的一種嘗試性替代，但是這種替代并不能擺脫其對我國城市管理效率的消極影響。

一、公民話語權對我國城市管理效率消極影響的表現

公民話語權涉及公民利益的表達和偏好的表現，代表的往往是公民自己或是公民所在集團的利益。一旦這種利益要求與現代城市管理的目標相違背時，公民話語權對現代城市管理的效率就會產生一些消極影響。

（一）討價還價行為耗費參與公眾與政策決策者巨大的時間成本

公民參與城市管理問題的討論，最容易發(fā)生的策略行為就是討價還價。公民希望通過討價還價獲取個人或其所代表的集團利益的最大化，而政策決策者為了維護社會整體利益或為了實現城市管理的目標而和參與公民進行討價還價，從而以期實現利益的平衡。

討價還價的行為導致解決問題的方法和手段難以達成一致，解決問題的方案難以確定。決策者與參與公眾為了達到雙方利益的滿足，需要的是繼續(xù)的對話，這無疑要花費大量時間。時間的漫長性，必將導致效率的低下。

（二）“少數人的對話”使效率大打折扣

“少數人的對話代表這樣一種政治，即通常是精英理論家在評論”。①少數人的對話，是專家精英的對話，排除了普通公眾的對話。在我國，有些問題的討論，例如：醫(yī)療制度的改革、房地產價格虛高問題的解決等，常常就是“少數人的對話”。

城市管理效率的提高，需要的是真正的對話，而不是少數精英的對話。少數人的對話難以代表公眾對城市管理問題的真實觀點，往往代表的是精英集團的利益和要求，這使城市管理政策制定難以具有適用性和代表性，使效率難以得到保障。

（三）“多數人的對話”可能導致話語的無意向性和對話的無規(guī)則性

多數人的對話，取代了少數人的精英式的對話，形式上構成對話的廣泛性。但是多數人的對話，以符號作為對象時，則導致話語的無意向性。所謂意向性，此詞源于拉丁文intendere，意思是“指向”。②多數人的無規(guī)則的話語，導致話語的無指向性，對城市管理效率的提高不具實質性的意義。

多數人的對話，也有可能引致對話的無規(guī)則性。城市管理問題的符號化和圖形化，或許會吸引多數公民的對話，但是這種對話卻是無規(guī)則性的，是不受規(guī)則約束的。無規(guī)則性使參與城市管理問題討論的公民隨心所欲，對效率產生不利的影響。

（四）不具實質性貢獻的話語使政策建議不具可行性，導致城市管理的無效率

公民的參與要求表達對所討論問題的看法和態(tài)度。能夠理性的表達看法和態(tài)度，需要參與的公民擁有“特殊的專業(yè)、普遍的知識及相關的生活經歷 ”。①也就是說參與的公民要有相關的知識背景。

但是，在我國參與對話的公民，對所討論的問題要么是缺乏專業(yè)知識背景，要么就是對所討論的問題不是太了解或不是太理解。這就導致其所提出的建議缺乏科學性和專業(yè)性，對所討論的問題也不具實質性的貢獻。這種情況的產生導致討論的低效率性，從而引起城市管理的低效率性。

二、公民話語權對我國城市管理效率消極影響的原因分析

（一）對話主體的多元化導致難以達成利益的一致性，是影響城市管理效率的一個“瓶頸”

我國行使公民話語權的主體包括專家、學者、基層官員、社會團體及普通大眾等。這些不同的主體分別代表了各自的利益。專家學者在對話過程中，考慮的較多的可能會是理論層次的，基層官員在對話過程中考慮較多的可能會是基層的實際問題，社會團體在對話過程中考慮較多的可能會是本集團的利益，普通大眾考慮的將會是關系到自己切身利益的一些問題。

由于各自在對話過程中考慮問題的角度不同，代表的利益要求也不盡相同，因此很難達成一致的利益訴求，這就導致了城市管理難以及時有效的進行決策。

（二）對話過程中真實偏好的隱瞞阻礙城市管理效率的提高

參與公共對話的公民，謀求的是個人或集體的利益。對于決策者而言，希望通過參與公民的利益訴求來制定合理合法的政策，使政策能夠代表大多數的利益。

然而，在公共對話中，真誠、客觀的表達意愿和訴求卻往往并不能完全做到，常常出現的是利益的博弈。參與對話的公眾可能會根據自己利益的評判標準贊成利于自己的政策方案，抵制不利于自己的政策方案。參與對話的公眾也有可能為贏得多數參與者的支持而刻意隱藏真實偏好而符合其他參與者的偏好。

隱藏自己真實偏好的行為，是以犧牲一方的利益來滿足另一方的利益為代價的。這種對話顯然是低效率性的。

（三）傳統(tǒng)科層官僚制的等級制導致對話結果傳遞的失真

科層官僚制的關鍵性結構之一就是等級制。③等級制的“金字塔”式結構導致權力的“金字塔”式。在我國公共性對話中，通常是低層次的對話。也就是說，公民與之對話的對象是中低層級的官員。對話的結果將會由中低層次的官員反饋給決策者。由于等級制的層級結構，導致了對話結果在傳遞過程中難免變形走樣。變形走樣的對話結果，不能真實反映對話結果，使決策者不能正確進行決策，從而影響城市管理效率的提高。

三、改善公民話語權對我國城市管理效率消極影響的策略

（一）突破傳統(tǒng)的官僚層級制，縮減城市管理的程序

公民話語權的行使，要破除繁雜的官僚層級制，使公眾和決策者直接進行面對面的對話。公眾與決策者之間面對面的對話，使城市管理問題直接構成談話的內容，可以避免官僚層級“層層討論、層層匯報”繁文縟節(jié)的程序。

這種公共性的對話，利于對話雙方表達各自的利益偏好，使政策制定的備選方案更具針對性和真實性。政策制定者最終根據對話的內容選取可行的備選方案，使城市管理能夠傾向于公眾的利益，使公眾利益得到最大程度的滿足，使城市管理顯示出其高效性。

（二）擺脫民主代表負責制“反饋循環(huán)民主”的弊端，使公眾尤其是基層公眾能夠在較大程度實現參與

“民主代表負責制的反饋循環(huán)民主模式并不是在任何一種所謂的民主政治下都能起作用的”。①民主代表負責制在一些方面缺乏可信任性，造成基層公民的非民主，導致基層公民民主權利的部分喪失。

公民話語權在我國城市管理中的行使，要使基層公民同樣直接參與到城市管理中，直接表達他們的利益訴求，這樣能夠提高民主治理的程度，彌補民主代表制的一些弊端。這種話語權，利于民主在城市管理中成為“強民主”，使城市管理能有效進行。

（三）促進城市管理采取“自下而上”的手段解決效率低下的問題

公民話語權體現出公民的聲音，我國城市管理效率的提高，可以采取“自下而上”的方式獲取公民的意愿和要求。可以采取以下方式：一是構建“自下而上”的話語溝通渠道，使各個層級的公民都能行使城市管理的話語權，并將最基層的公民話語順利傳送到管理層；二是采取召開聽證會的方式讓各個階層的代表參與到我國城市管理，使最底層的意見、中間階層意見和富有階層意見形成自下而上的貫穿連接，向城市管理者進行傳遞。

這種“自下而上”的形式，是公眾意愿向上的表達。這使城市管理者的決策更具科學性和有效性，有效避免了“自上而下”的管理形式的盲目性和低效重復性。

（四）精英式對話與多數人對話的規(guī)則相結合

精英式對話與多數人對話的規(guī)則相結合，可以做以下考慮：一是涉及到城市管理專業(yè)性問題和緊急性問題的討論，要以精英式對話為主；二是我國城市管理一般性議題的討論，要擴大參與面，從不同階層選擇代表進行討論；三是決策前信息的收集和方案的制定，要采取多渠道收集和多角度制定的方式，使信息量能夠來自社會不同群體，使方案的制定能夠代表共性的利益需求；四是完善多數人對話的指向性規(guī)則和對話的規(guī)則性：完善對話的指向性就是使對話具有針對性，目的明確；完善對話的規(guī)則性，就是使對話在一定的規(guī)則和要求中進行，用規(guī)則和要求約束對話。

公民話語權的行使，是我國民主政治的要求，它符合我國民主政治發(fā)展的趨勢，利于擴大公民參與城市管理的程度和范圍。只有克服公民話語權的消極影響，才能使公民話語權在我國城市管理中起到推動城市發(fā)展的作用。

注 釋

①（美）查爾斯·J·?？怂?，休·T·米勒.后現代公共行政—話語指向[M].北京：中國人民大學出版社，2002，P5，P11，P122，P126.

②涂成林.現象學運動的歷史使命—從胡塞爾、海德格爾到薩特[M].北京：中央編譯出版社，2007，P57.

③（美）費勒爾·海迪.比較公共行政[M].北京：中國人民大學出版社，2006，P86.

參考文獻

[1]（美）珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務—服務，而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

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[3]陳振明.公共政策學—政策分析的理論、方法和技術[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[4]（美）喬萬尼·薩托利.民主新論[M].上海：上海人民出版社，2009.