謹(jǐn)防權(quán)力部門化成合法現(xiàn)象

楊小軍

別的部門“頂雷” 本部門獲利

權(quán)力部門化經(jīng)常表現(xiàn)為部門權(quán)力的絕對(duì)化和當(dāng)事人權(quán)利的模糊化。如規(guī)定當(dāng)事人必須在多長(zhǎng)期限內(nèi)遞交申請(qǐng)書，過期無(wú)效，但卻不限定自己部門審批的期限

權(quán)力部門化的幾種表現(xiàn)

公權(quán)力，是來源于公的權(quán)力，也是為公所用的權(quán)力和服務(wù)于公的權(quán)力，這是公權(quán)力的本質(zhì)屬性。公權(quán)力姓公，而不姓私，這是天經(jīng)地義的。這個(gè)最起碼的道理雖然人人都明白，但實(shí)踐中仍然時(shí)有發(fā)生公權(quán)力異化的現(xiàn)象。比如，公權(quán)力的部門化。

多年的體制和制度演進(jìn)，形成了一個(gè)現(xiàn)象，就是繞過政府把權(quán)力直接賦予給部門。政府既不是賦予權(quán)力者，也不是權(quán)力行使者，還不是權(quán)力配置改變者。形成強(qiáng)部門弱政府的格局。沒有具體權(quán)力的政府，怎么發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者的作用呢？這是權(quán)力部門化的表現(xiàn)形式之一。

權(quán)力部門化的表現(xiàn)之二，是部門之間以鄰為壑，爭(zhēng)權(quán)奪利。一個(gè)部門的權(quán)力，似乎成為這個(gè)部門的“身家性命”，絕對(duì)不讓別的部門染指。盡管我們花了很多的力氣通過機(jī)構(gòu)改革來整合部門權(quán)力關(guān)系，但實(shí)事求是地說，效果不佳，而且成本很高。

權(quán)力部門化的表現(xiàn)之三，是部門上下關(guān)系、系統(tǒng)關(guān)系被不斷強(qiáng)化，形成利益共同體。所謂“天下某某部門是一家”之類的說法不絕于耳。部門、系統(tǒng)內(nèi)部不僅在制度上，而且在結(jié)構(gòu)上、人財(cái)物安排上自成一體。

權(quán)力部門化的表現(xiàn)之四，是立法部門化。在一些地方和部門的立法中，有一種形象的說法，立法就好像下圍棋。下圍棋要有“氣眼”，沒有“氣眼”，所占領(lǐng)的地盤最終也會(huì)失去，下棋者會(huì)輸。據(jù)說，立法中也經(jīng)常有“法眼”，這就是對(duì)自己有利的條款。在立法過程中，起草制定者會(huì)刻意制造或保留好這些個(gè)“法眼”，這樣的立法制定者認(rèn)為才有必要，制定者才會(huì)有積極性。如果沒有這些個(gè)“法眼”，制定者們會(huì)失去立法的興趣和積極性。這個(gè)現(xiàn)象實(shí)際上就是立法權(quán)力異化的表現(xiàn)，立法為公被異化成為立法為私，立法為部門，為了部門的權(quán)力和利益，為了部門的便利，為了部門的權(quán)責(zé)不一致等。

如果部門是執(zhí)行立法的人，由他制定立法規(guī)則，他當(dāng)然會(huì)考慮自己將來執(zhí)行怎么方便，怎么有效，怎么趨利避害，等等。在過去法治不那么重要的時(shí)候，部門利益集中反映的渠道當(dāng)然不是法律。現(xiàn)在，法治的地位和作用越來越重要了，部門利益也不斷地通過所謂立法的渠道輸入進(jìn)去，固化下來。

立法部門化、部門利益合法化的現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是公權(quán)力的異化

法律，乃國(guó)家公器，當(dāng)為公所用。如果為部門利益立法，法律就失去了國(guó)家公器的功能，其正當(dāng)性、合理性、公平正義性就不復(fù)存在了。理論上、制度上的上述道理和規(guī)則，是不言而喻的。然而在形式多樣的立法實(shí)踐中，確實(shí)存在著立法為私、立法牟利的現(xiàn)象。近年來，一些行政部門在立法時(shí)有利則爭(zhēng)，無(wú)利則推，他利則拖，分利則拒，甚至借“法”擴(kuò)權(quán)，以“法”爭(zhēng)利，設(shè)置不恰當(dāng)?shù)男姓S可、行政處罰，增加不必要的辦事環(huán)節(jié)，上演的政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化的鬧劇扭曲了立法初衷，使群眾利益難以得到保障而飽受社會(huì)詬病。

例如，互為前置的行政審批。一個(gè)部門的規(guī)章規(guī)定，自己的一項(xiàng)行政審批前提條件，是其他部門的前置性審批，如果沒有其他部門的審批意見，或者其他部門的審批意見不同意，則不能獲得本部門的行政審批。這樣的部門立法規(guī)定，顯然是既要達(dá)到通過行政審批控制權(quán)力的目的，又想讓別的部門替本部門承擔(dān)責(zé)任，是典型的“趨利避害”，權(quán)責(zé)脫節(jié)。又例如，有部門規(guī)范性文件規(guī)定，自己是某項(xiàng)行政事務(wù)的主管機(jī)關(guān)，但自己并不直接面對(duì)當(dāng)事人辦理相關(guān)事務(wù)，當(dāng)事人的相關(guān)事務(wù)均由其他部門和層級(jí)的行政機(jī)關(guān)辦理。這樣的規(guī)定把自己放置在了“院墻內(nèi)行使權(quán)力”、“垂簾聽政”而不直接面對(duì)當(dāng)事人從而避免“麻煩”的境地。如此種種，不勝枚舉。

立法部門化、部門利益合法化的現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是公權(quán)力的異化。這種異化主要表現(xiàn)在兩個(gè)關(guān)系中：一是在公權(quán)力彼此關(guān)系之間的異化，即部門與部門之間權(quán)力關(guān)系異化。其特點(diǎn)就是讓別的部門“頂雷”，讓本部門獲權(quán)。二是在公權(quán)力與私權(quán)利關(guān)系之間異化，即行政機(jī)關(guān)與公民、法人、其他組織之間關(guān)系的權(quán)力異化。其特點(diǎn)就是為本部門攫取權(quán)力和利益，經(jīng)常表現(xiàn)為自己權(quán)力的絕對(duì)化和當(dāng)事人權(quán)利的模糊化。如規(guī)定當(dāng)事人必須在多長(zhǎng)期限內(nèi)遞交申請(qǐng)書，過期無(wú)效。但卻不限定自己部門審批的期限，等等。

立法權(quán)力異化的本質(zhì)，是立法權(quán)力不再立法為公，而是立法為私、立法為利

權(quán)力部門化

概念：權(quán)力部門化是指行政部門偏離公共利益導(dǎo)向，利用擁有的公共權(quán)力資源謀求部門局部利益，置大局于不顧，把部門利益凌駕于黨、國(guó)家與人民之上，變相實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的利益。

表現(xiàn)：利用掌握的國(guó)家立法資源，在起草國(guó)家法律、行政法規(guī)時(shí)過于強(qiáng)調(diào)本部門的權(quán)力（如審批、收費(fèi)、處罰等）而弱化相應(yīng)的責(zé)任；利用行政執(zhí)罰權(quán)獲取收益；向管理對(duì)象拉贊助搞攤派獲取收益；行政部門與中介機(jī)構(gòu)明脫暗不脫，從中獲取利益；截留、套取、侵占財(cái)政資金獲取收益等。

典型案例：鄭筱萸案。原國(guó)家藥監(jiān)局局長(zhǎng)鄭筱萸，以及該局?jǐn)?shù)位司長(zhǎng)的涉案，說明了國(guó)家賦予的藥品監(jiān)管權(quán)力如何蛻變?yōu)椴块T權(quán)力，部門權(quán)力又蛻變成少數(shù)人權(quán)力的生動(dòng)過程。由于藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制不完善，外部缺乏公開透明的審批流程，使藥監(jiān)系統(tǒng)出現(xiàn)腐敗窩案，轟動(dòng)一時(shí)。

立法權(quán)力異化的本質(zhì)，是立法權(quán)力不再立法為公，而是立法為私、立法為利。立法部門化、部門利益合法化在一定程度上使法成為了謀取私利的工具，損害了立法這個(gè)公權(quán)力的本質(zhì)屬性、公信力和執(zhí)行力，其后果是嚴(yán)重的。

其一，損害國(guó)家法治的統(tǒng)一。把“好處”都?xì)w了自己，把“難處”都推給別人，這樣的部門立法規(guī)定，首先損害的是國(guó)家法治統(tǒng)一。如果部門立法這些上位法都各行其是、“趨利避害”，部門立法與其他部門立法的內(nèi)容、部門立法與上位法律的內(nèi)容就會(huì)發(fā)生沖突、相左，法律體系的統(tǒng)一就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。如果法律體系不統(tǒng)一，怎么可能有國(guó)家法治的統(tǒng)一？所以，立法的權(quán)力異化現(xiàn)象首先損害的是國(guó)家法治的統(tǒng)一，是部門利益高于國(guó)家利益的異化。

其二，損害法律的公信力和權(quán)威。把“好處”都?xì)w了自己，把“難處”都推給別人，這樣的部門立法規(guī)定損害了法律本身的公信力和權(quán)威，屬于自賤其性。如果法律失去了公平正義和公信力，僅靠權(quán)力則只會(huì)產(chǎn)生“壓力”，只靠“壓力”是不能得到尊重和信賴的。習(xí)近平同志在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒行三十周年的集會(huì)上講話指出，憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，憲法的偉力在于人民出自真誠(chéng)的信仰。損害法律公信力的立法就沒有權(quán)威，更談不上信賴和信仰。這是法治的悲哀，是對(duì)法治的踐踏。

其三，損害法律的執(zhí)行力。不公正的法律、損人利己的制度規(guī)定，從一開始就注定了缺乏執(zhí)行力。從與其他部門關(guān)系看，很多法律的執(zhí)行都離不開其他部門的配合和協(xié)調(diào)。如果部門立法損人利己，其他部門在執(zhí)行配合上必然也是各懷心事，各行其是，使法律的執(zhí)行大打折扣。從與當(dāng)事人的關(guān)系看，這種部門立法因失去公平正義和公信力，難以獲得信賴和信仰，難以得到當(dāng)事人的服從和配合，執(zhí)行力必然欠缺，實(shí)際效果并不好。權(quán)力異化的部門立法，由于其自私自利，難逃“自拉自唱”的尷尬境地。

如何解決這個(gè)問題

權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益合法化現(xiàn)象，是一個(gè)不可忽視的問題，是與推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)格格不入的頑癥。既是頑癥，就應(yīng)當(dāng)解決。如何解決這個(gè)問題呢？我認(rèn)為主要應(yīng)當(dāng)采取以下辦法：

辦法之一，減少部門立法，加大人大立法和政府立法力度。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，我們需要從立法體制上進(jìn)行改革和完善，使人大和政府真正能夠承擔(dān)其主要的立法任務(wù)，而不是大權(quán)旁落給部門。比如，增加人大工作機(jī)構(gòu)的編制，在人大立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部增設(shè)對(duì)應(yīng)政府部門工作的機(jī)構(gòu)。又比如，政府法制機(jī)構(gòu)的立法職能應(yīng)當(dāng)極大地加強(qiáng)，使大多數(shù)部門立法能夠上升到政府立法層面，由政府直接負(fù)責(zé)規(guī)劃和起草。就目前的情形下，政府法制機(jī)構(gòu)的職能、編制、力量等都與大量承擔(dān)立法工作很不相符。這個(gè)狀況不改變，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府立大量法、立主要法，從而消除和減少立法權(quán)力異化現(xiàn)象的目標(biāo)。

辦法之二，限定部門立法事項(xiàng)范圍，避免和減少立法謀私現(xiàn)象。在立法中，有些事項(xiàng)是事關(guān)部門利益的事項(xiàng)，如主管權(quán)力、機(jī)構(gòu)、職能、編制、經(jīng)費(fèi)以及與其他部門關(guān)系等。這些事項(xiàng)在現(xiàn)在的立法程序中，雖然要求立法部門需要與相關(guān)部門協(xié)商后確定，但實(shí)際效果并不好。要想有效糾正這個(gè)問題，應(yīng)當(dāng)從立法事項(xiàng)范圍上進(jìn)行限制，也就是說，凡是涉及這些關(guān)乎部門權(quán)力、利益之類的事項(xiàng)，不能由部門負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、起草和制定，而應(yīng)當(dāng)由政府這個(gè)綜合機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和制定。

辦法之三，開門立法和參與立法應(yīng)當(dāng)作為法定程序固化在部門立法過程中。所謂立法權(quán)力異化，就是反正當(dāng)性原則的異化。如果我們能夠守住立法制度與程序的正當(dāng)性，就能夠減少和消除部門利益合法化現(xiàn)象。怎么才能守住部門立法的正當(dāng)性原則呢？就是開門立法和參與立法。立法的草案及其說明原則上要向社會(huì)公開，廣泛征求公眾意見和建議，對(duì)于這些意見和建議，立法部門必須作出實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。其中，立法涉及到的特定部門、特定群體、特定組織等，具有更密切更直接的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更重要的作用。因此，這些特定利益主體，不僅是公眾參與，更進(jìn)一步應(yīng)當(dāng)作為重要的參與者參與到立法起草和制定中來，全程參與部門立法。俗話說，只有進(jìn)了門，才會(huì)看清楚屋內(nèi)有什么。只有讓這些利益相關(guān)主體參與到立法程序中來，才可能限制部門立法的權(quán)力異化。讓利益相關(guān)主體監(jiān)督立法，應(yīng)當(dāng)是有效的辦法之一。

(作者為國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授)

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰