【摘要】我國進(jìn)入土地有償有期限制度的時代以來，城市發(fā)展突飛猛進(jìn)。但是城市土地權(quán)利配置制度依然有著諸多問題，這些問題是城市化進(jìn)程的阻力，不利于資源的合理配置。我國城市劃撥土地使用權(quán)制度面臨兩方面的問題———存量劃撥土地使用權(quán)的問題和劃撥方式濫用問題。剖析了兩方面問題的原因，提出了對策。結(jié)合劃撥土地使用權(quán)制度予以探討，提出對公益事業(yè)用地進(jìn)一步分類處理，進(jìn)一步利用好城市土地儲備制度治理存量劃撥土地使用權(quán)問題。

【關(guān)鍵詞】城市劃撥土地使用權(quán)；存量劃撥土地；劃撥方式

一、我國現(xiàn)有城市土地使用權(quán)制度的問題

隨著市場化、城市化的社會發(fā)展，土地資源如今已經(jīng)成了城市的稀缺資源，這對于城市發(fā)展是一個瓶頸，必須調(diào)整現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地使用權(quán)取得模式。土地是限量的資源，因此要改善現(xiàn)狀，需要改革相應(yīng)的土地制度以釋放“紅利”。而城鎮(zhèn)存量劃撥土地使用權(quán)的問題及劃撥方式濫用問題的解決，能夠釋放出令人驚訝的“紅利”。

1.存量劃撥土地使用權(quán)問題

（1）我國城市國有土地使用權(quán)現(xiàn)實(shí)的分布格局

根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)現(xiàn)實(shí)，從2006年到2010年，每年新增的出讓土地面積與劃撥土地面積的比例是7：3，而計劃經(jīng)濟(jì)時代遺留下來的存量劃撥土地面積更是數(shù)量巨大。為此《劃撥土地目錄》詳細(xì)規(guī)定了劃撥土地的適用范圍，嚴(yán)格控制劃撥土地取得的項目。但這一規(guī)定并沒有針對存量的劃撥土地使用權(quán)有系統(tǒng)性的處理辦法，我國城鎮(zhèn)大量的存量劃撥土地是亟待突破的土地資源的問題。

（2）城鎮(zhèn)劃撥土地使用權(quán)過量的問題

存量劃撥土地使用權(quán)限制了土地市場的發(fā)展，也產(chǎn)生了隱形土地市場，造成國家利益的損失。存量劃撥土地使用權(quán)也使資源分配不合理，國企與私企在土地資源的分配上存在制度上的區(qū)別性對待，這樣不利于市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和完善，一些關(guān)系國民公益的產(chǎn)業(yè)也沒有了社會力量的支持。

2.濫用土地使用權(quán)行政配置的問題

（1）我國城鎮(zhèn)土地使用權(quán)配置的現(xiàn)狀

我國國土資源部門官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2006年至2010年的全國土地供應(yīng)總量分別為20.4萬公頃、25.9萬公頃、22.1萬公頃、31.9萬公頃、42.8萬公頃；2006年至2010年的土地出讓面積分別是14.6萬公頃、18.0萬公頃、15.1萬公頃、20.9萬公頃、29.2萬公頃；2006年至2010年的劃撥供應(yīng)土地面積分別為5.4萬公頃、7.5萬公頃、6.5萬公頃、10.9萬公頃、13.6萬公頃。上述年份劃撥土地占總量百分比分別是26.5%、28.9%、29.4%、34.2%、31.8%。

從以上分析得出，劃撥土地使用權(quán)總量逐年提高，劃撥方式配置土地使用權(quán)的數(shù)量也不斷提升。東部地區(qū)是土地使用權(quán)配置的主要投向，中西部地區(qū)土地供應(yīng)快速增加，西部的劃撥土地使用權(quán)配置增速最快。法律將劃撥土地使用權(quán)內(nèi)含的利益指向公共利益，也就是說不特定的多數(shù)人應(yīng)該獲益，可實(shí)際上很難將利益具體量化到不特定多數(shù)人的頭上，保障性住房用地、基礎(chǔ)設(shè)施等公共利益類用地占劃撥用地總量卻極小，工礦倉儲等經(jīng)營類劃撥用地所占比例較大。

（2）劃撥方式濫用牽涉的問題

第一，劃撥土地使用權(quán)利配置制度不利于地盡其用以及不利于建立統(tǒng)一的土地市場；第二，劃撥土地的土地資源屬性在土地市場完全不能體現(xiàn)，其土地價值不能真實(shí)反映到地價上。第三，劃撥土地使用權(quán)制度不利于政府財政收入。劃撥土地由于低成本的取得，極大的減少了地方政府的財政收入；第四，減少了農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)氖杖?。城市劃撥用地主要是來自于農(nóng)村集體土地征地后劃撥，劃撥土地的成本低，承包農(nóng)村集體土地的農(nóng)民補(bǔ)償不足。第五，極大增加了行政管理的成本。國土資源部需要與多個部門聯(lián)合管理以防止劃撥土地的不當(dāng)使用，極大的增加了行政管理成本情況。

二、存量劃撥土地使用權(quán)與劃撥方式濫用的原因分析

解決存量劃撥土地使用權(quán)及劃撥方式濫用問題的主要矛盾面，在與針對主要矛盾提出解決方案。土地制度雙規(guī)制和公益事業(yè)單位的模糊界限是導(dǎo)致存量劃撥土地使用權(quán)和劃撥方式濫用的兩個重要原因。

1.雙軌并的城市土地使用制度是根本原因

行政劃撥的這種土地使用權(quán)配置制度曾一度為我國的工業(yè)化立下了汗馬功勞，減少了土地私有制所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展阻力。市場機(jī)制配置資源的大勢之下，靠行政計劃進(jìn)行生產(chǎn)要素的分配已經(jīng)效率十分低下了。同時，劃撥土地使用權(quán)仍以每年三成多的比例增加，存量劃撥土地使用權(quán)數(shù)量比重過大。

2.公益事業(yè)沒有細(xì)化分類是直接原因

國家事業(yè)單位是以提供公共服務(wù)，增進(jìn)社會福利的公益社會組織。2012年4月《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布。要求對經(jīng)營性事業(yè)單位以及行政性的事業(yè)單位進(jìn)行分離，對公益性質(zhì)的事業(yè)單位進(jìn)行分類發(fā)展。但公益性質(zhì)的事業(yè)單位也并非與市場毫無聯(lián)系，醫(yī)院、交通建設(shè)、郵政服務(wù)等事業(yè)單位與市場有緊密的聯(lián)系，那么對于這樣有經(jīng)營要求的公益事業(yè)單位，劃撥土地使用權(quán)就并非一定適用，《劃撥土地目錄》包含了諸多具有經(jīng)營性質(zhì)的公益事業(yè)單位，而這一類項目用地卻不宜以行政劃撥方式取得。我國人口眾多，靠國家完全承擔(dān)公共服務(wù)和提供公共產(chǎn)品是不可行的，需要引入市場機(jī)制，調(diào)動社會力量來開展公共事業(yè)。

三、城市存量劃撥土地使用權(quán)過量及劃撥方式濫用問題的對策

土地雙軌制和公益事業(yè)單位的模糊界限導(dǎo)致了城市存量劃撥土地過多及劃撥方式濫用的問題，因此，解決城市存量劃撥土地過多及劃撥方式濫用的問題，就需要對公益事業(yè)單位進(jìn)一步細(xì)化，明確其取得劃撥土地的界限。此外，城市土地儲備制度是解決存量劃撥用地的一個法寶。

1.采用城市土地儲備制度解決存量劃撥土地使用權(quán)問題

存量劃撥土地改制后土地依然閑置，只是以資產(chǎn)的形式讓原有土地單位保留了下來。這是被動的辦法，而應(yīng)對存量劃撥土地使用權(quán)改制問題的目的在于有效盤活土地資源。城市土地儲備制度的設(shè)立目的在于將閑置的土地收回儲存，并根據(jù)市場需求去盤活存量土地，該制度是政府主動推進(jìn)的制度。針對存量劃撥土地的問題，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮城市土地儲備制度的作用，盤活存量劃撥土地，采用主動的方式進(jìn)行改制。當(dāng)前城市土地儲備制度需要更好的公開市場信息，明確招標(biāo)、拍賣為主的交易方式。對存量土地要廣泛整理收集，做到“統(tǒng)一收購、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一出讓”。根據(jù)城市發(fā)展需求，制定出合理的土地年度出讓計劃。增強(qiáng)政府對于土地市場保持控制能力，預(yù)防土地供應(yīng)短缺現(xiàn)象。建立良好的信息公開機(jī)制，保障土地收購、開發(fā)、儲備和出讓中的資料和信息發(fā)布。

2.剝離具有經(jīng)營性的公益事業(yè)單位項目劃撥供地

（1）劃撥土地使用權(quán)取得范圍的調(diào)整

重新設(shè)計劃撥土地權(quán)利取得的替代性制度，以添補(bǔ)轉(zhuǎn)變權(quán)利取得方式的空白，對國有土地使用權(quán)取得制度進(jìn)行調(diào)整，通過出讓取得、出租取得、作價投資取得等方式都是具有市場機(jī)制的權(quán)利取得方式，區(qū)別與僵化的劃撥取得。與現(xiàn)有市場性取得方式略有不同之處，對經(jīng)營性土地、公益性土地、保障性土地進(jìn)行劃分，使之形成相互區(qū)別的土地市場。如人民團(tuán)體用地、郵政通訊用地、道路廣場、學(xué)校醫(yī)院用地等等。因?yàn)檫@些帶有公益性質(zhì)的用地其適用范圍有限，土地用途特殊。這類土地使用權(quán)在估價方面會低許多，土地市場交易的價格更是會低很多。而土地權(quán)利初始配置制度改革也主要在于將具有經(jīng)營業(yè)務(wù)的公益性用地由從前的劃撥取得改為市場性的方式取得。

（2）調(diào)整劃撥土地使用權(quán)取得范圍的優(yōu)勢

地方政府財政收入將獲得增長，從前諸多的公益性質(zhì)用地如今采用市場方式取得用地，雖然土地價格不高，但仍會成為一筆相當(dāng)可觀的格外財政收入。地方政府土地財政收入的多樣化，有利于增強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力。有益處吸引社會力量進(jìn)入公益事業(yè)。體制內(nèi)外的資源分配不公是阻礙社會資本進(jìn)入公益事業(yè)的重要原因。對公益事業(yè)的資源分配適當(dāng)引入市場機(jī)制，有利于在政府引導(dǎo)社會力量參更好的發(fā)展公共事業(yè)，提供公共產(chǎn)品。

3.劃撥土地使用權(quán)取得范圍變化伴隨的問題及應(yīng)對

（1）財政收支重復(fù)的問題

國家財政將公益性質(zhì)用地專用款項撥給相關(guān)組織機(jī)構(gòu)以后，相關(guān)機(jī)構(gòu)又繳付于國土資源部門，再次上報給國家財政。簡而言之是從一個人的左口袋掏錢往右口袋裝。形式上雖然如此，但是這樣卻為其它具體行政行為省去更多復(fù)雜的程序。用地單位增強(qiáng)了項目用地自主權(quán)，減少了劃撥用地一系列復(fù)雜的審批程序，單位對于用地的標(biāo)準(zhǔn)更加清楚明確，國土資源部門對此審批干預(yù)，顯然不能與用地單位自主選地的效果相比。國土資源部門取得的款項并非重新回到了財政部門，這部分款項將成為地方政府征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出等，絕不是重新回歸了國家財政部門。

（2）新土地市場的監(jiān)管問題

公益性質(zhì)賣地所取得的款項一定應(yīng)?？顚Ｓ?，經(jīng)營性的公益用地的市場價格需要嚴(yán)格控制和監(jiān)管，預(yù)防其形成新的腐敗之地。因?yàn)橹匦抡{(diào)整了劃撥土地使用權(quán)取得范圍，對土地登記提出更高的要求，需要在土地登記環(huán)節(jié)確定土地權(quán)利的空間范圍、用途、時間等數(shù)據(jù)，嚴(yán)格按照《土地利用現(xiàn)狀分類》進(jìn)行監(jiān)督。若改變用途和夸大登記土地使用范圍，則要根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格處理，土地市場的監(jiān)管面臨著新的挑戰(zhàn)和調(diào)整。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉俊.《中國土地法理論研究》.北京：法律出版社，2006年版

[2]劉俊.《土地所有權(quán)國家獨(dú)占研究》.北京：法律出版社，2008年版

[3]王衛(wèi)國.《中國土地權(quán)利研究》.北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年版

[4]陳建.《中國土地使用權(quán)制度》.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2003年版

[5]符啟林.《房地產(chǎn)法》.北京：法律出版社，2009年版

[6]荊月新.城市土地立法研究.北京：中國檢察出版社，2006年版

[7]白曉東.《新中國土地管理大事記（1949—2008）》.北京：中國大地出版社，2009年版

[8]葉裕民.《中國城市化之路》.北京：商務(wù)印書館，2000年版

[9]李林艷.《關(guān)系、權(quán)力與市場———中國房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的社會學(xué)研究》.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年版

[10]于俊國.談有償使用的劃撥土地.土地使用制度改革，2005年，第3期

作者簡介：

熊純曦，單位：重慶市渝北區(qū)人民檢察，專業(yè)：民商法，研究方向：房地產(chǎn)法