楊紅英 周曉貞

【摘要】納帕海依拉草原景區(qū)周邊涉及半農(nóng)半牧的12個(gè)藏族村莊，景區(qū)與周圍村民的生活和勞作息息相關(guān)。隨著旅游開發(fā)的興起，社區(qū)與景區(qū)核心利益相關(guān)者之間的各種沖突不斷凸顯。所以，景區(qū)周邊社區(qū)科學(xué)合理參與旅游開發(fā)已成為納帕海依拉草原景區(qū)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要的一環(huán)。本文通過以納帕海依拉草原景區(qū)社區(qū)為核心主體進(jìn)行研究，分析社區(qū)與各核心利益相關(guān)者之間的沖突，提出以政府為主導(dǎo)，通過旅游企業(yè)及社區(qū)居民共同建立科學(xué)合理的利益分配機(jī)制、社區(qū)參與機(jī)制及其保障機(jī)制，以期更好更快地突破納帕海依拉草原景區(qū)發(fā)展瓶頸。

【關(guān)鍵詞】納帕海依拉草原；社區(qū)；沖突管理

一、引言

旅游是在社區(qū)之間開展的活動(dòng)，只有從社區(qū)的角度來研究旅游，才能全面深入地把握它。旅游目的地社區(qū)擁有與生俱來的知曉自身資源及潛力的能力，在對(duì)于自身資源的處置中，社區(qū)具有相當(dāng)大的影響。因此，社區(qū)科學(xué)合理地參與旅游發(fā)展能夠給旅游發(fā)展帶來積極的作用并促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。然而，旅游地社區(qū)沖突的出現(xiàn)也意味著旅游開發(fā)中同樣會(huì)出現(xiàn)社會(huì)問題，如何正確認(rèn)識(shí)和處理旅游開發(fā)中引發(fā)的社區(qū)沖突問題，積極探索旅游協(xié)調(diào)機(jī)制，已經(jīng)成為當(dāng)下旅游發(fā)展必須關(guān)注的問題之一。

位于滇西北迪慶藏族自治州香格里拉縣境內(nèi)的納帕海依拉草原，是香格里拉所特有的季節(jié)性高山湖泊，其周邊12個(gè)藏族村落的人神共在、天人合一的宗教理念最具“香格里拉氛圍”。然而，從1999年景區(qū)旅游開發(fā)到現(xiàn)在，旅游發(fā)展速度依然比較遲緩。相反，社區(qū)沖突、生態(tài)環(huán)境遭破壞等問題屢屢發(fā)生。由于納帕海依拉草原屬于與藏族社區(qū)休戚與共的典型景區(qū)，解決社區(qū)居民在旅游開發(fā)中的“權(quán)”和“利”問題，是這一類景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

二、研究納帕海依拉草原

1.地區(qū)概況。納帕海依拉草原景區(qū)位于香格里拉縣縣城西北7公里處，總面積為80平方公里，由依拉草原、納帕海國(guó)際濕地公園、堪巴龍圣山神湖秘境等景區(qū)組成，依拉草原和納帕海國(guó)際濕地公園面積約為30平方公里，是省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)際重要濕地，是世界瀕危珍稀動(dòng)物黑頸鶴越冬棲息地，是“茶馬古道”馬幫前往西藏的重要休整地。它地理位置甚好，北有高山植物園，東有葛丹·松贊林寺，西北山上有古寺袞欽寺的遺址。納帕海依拉草原景區(qū)為季節(jié)性草甸，豐水期，納赤河、奶子河、青龍?zhí)兜仁鄺l河彎彎曲曲流經(jīng)草原從東注入，形成上千公頃的水面，蔚為壯觀。而在此后由豐水向枯水轉(zhuǎn)換時(shí)期，海西北面的辛雅拉雪山山麓有天然落水洞九處，湖水經(jīng)過溶洞，從尼西湯滿排出，流入金沙江，別具特色。

2.景區(qū)旅游發(fā)展現(xiàn)狀。納帕海依拉草原景區(qū)旅游資源豐富，有雪山峽谷、神山圣泉、森林湖泊、草原牧場(chǎng)、藏族風(fēng)情等獨(dú)特景觀，是一個(gè)最具香格里拉特色的景區(qū)。早在1999年，納帕海依拉草原景區(qū)由迪慶當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家成立的納帕海依拉草原旅游景區(qū)有限責(zé)任公司進(jìn)行開發(fā)與管理，當(dāng)時(shí)公司擁有管理人員6名，在編的正式人員12名，參與旅游開發(fā)中的社區(qū)居民約200人。但是從開發(fā)到現(xiàn)在，始終欠缺開發(fā)與周圍村落相結(jié)合的民俗旅游產(chǎn)品及其可參與性活動(dòng)，導(dǎo)致旅游產(chǎn)品類型單一，游客總體游覽效果不佳。這些弊端轉(zhuǎn)而又迫使公司持續(xù)經(jīng)營(yíng)較差，獲利較少，影響景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、旅游環(huán)境的保護(hù)和服務(wù)水平的改善。

3.社區(qū)參與程度。納帕海依拉草原景區(qū)是一個(gè)較為開敞的空間，其周邊村莊隸屬于香格里拉縣建塘鎮(zhèn)，有哈木古、吹宗、共比、比浪、依日、納帕等12個(gè)藏族村落，約有2500名藏族居民。從1999年，入口處的社區(qū)以村為單位參與其中，且每戶均可帶2匹馬進(jìn)入景區(qū)做游客騎馬生意，此外，社區(qū)居民還可以在景區(qū)內(nèi)擺設(shè)一些零散的旅游產(chǎn)品。從整體參與程度來分析，所有參與其中的居民只約占總社區(qū)居民總數(shù)的8%，參與人數(shù)很少；來參與的居民大多是家里的老人和小孩，而且參與熱情度并不高，更多的屬于被動(dòng)參與；參與的內(nèi)容僅是一些簡(jiǎn)單項(xiàng)目諸如牽馬、出賣零售商品之類來獲取短期小額利潤(rùn)，或?yàn)槁糜纹髽I(yè)充當(dāng)勞工，簡(jiǎn)單出賣勞動(dòng)力。我國(guó)社區(qū)參與旅游發(fā)展由于受到多方面條件的影響而呈現(xiàn)出三個(gè)層次：初級(jí)參與層次、積極參與層次、成熟參與層次。納帕海依拉草原景區(qū)社區(qū)參與僅僅停留在初級(jí)參與層次，該層社區(qū)居民對(duì)旅游的認(rèn)識(shí)很朦朧，更多的時(shí)候他們只知道從旅游中賺取利益，甚至容易為了某些短期利益而產(chǎn)生社區(qū)居民污染環(huán)境、破壞資源以及引發(fā)各種沖突等負(fù)面影響。

三、社區(qū)與核心利益相關(guān)者的沖突分析

隨著納帕海依拉草原景區(qū)的各種盈利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的日益興起，不同的利益相關(guān)者提出了不同的甚至相互沖突的利益訴求，各種矛盾和沖突也逐漸顯現(xiàn)出來，尤其是社區(qū)與各核心利益相關(guān)者之間的矛盾嚴(yán)重制約景區(qū)的持續(xù)性發(fā)展。納帕海依拉草原景區(qū)核心利益相關(guān)者主要依次為社區(qū)、旅游企業(yè)、旅游者及政府。

1.社區(qū)與政府之間的矛盾。從旅游資源開發(fā)角度，在我國(guó)旅游業(yè)確立以政府為主導(dǎo)型發(fā)展方式的政策下，政府已然成為旅游資源配置的主導(dǎo)性力量。納帕海依拉草原相比于香格里拉其它景區(qū)只屬于一般性景區(qū)，對(duì)地方財(cái)政供給相對(duì)較小，致使政府在旅游投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面對(duì)該景區(qū)未能有所側(cè)重，這又導(dǎo)致納帕海依拉草原社區(qū)對(duì)政府產(chǎn)生不滿。在1999年當(dāng)?shù)卣c當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家簽訂為期70年的納帕海依拉草原經(jīng)營(yíng)權(quán)合同后，在旅游開發(fā)上當(dāng)?shù)卣苌賹?duì)該景區(qū)加以管制，對(duì)旅游開發(fā)的效果關(guān)注甚少。在中國(guó)集體土地的處置權(quán)控制在國(guó)家手里這一背景下，社區(qū)居民失去了對(duì)自己土地應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。政府與社區(qū)最大的矛盾是對(duì)土地控制權(quán)之爭(zhēng)，它是景區(qū)發(fā)展不景氣以及社區(qū)沖突發(fā)生的主要導(dǎo)火線。

從旅游資源保護(hù)角度，納帕海依拉草原景區(qū)周邊社區(qū)屬于發(fā)展落后的少數(shù)民族地區(qū)，其生活方式主要是“靠山吃山，靠海吃?！?，社區(qū)居民也沒有意識(shí)到生態(tài)資源的不可再生性，諸如過度放牧、挖石及采砂的行為屢見不鮮，而政府通常采用的是階段性的管制行為，根本沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的保護(hù)效應(yīng)，導(dǎo)致社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府保護(hù)生態(tài)資源之間的矛盾不斷激化。

2.社區(qū)與社區(qū)之間的矛盾。2012年，依拉村25戶參與了在馬場(chǎng)附近的5項(xiàng)旅游活動(dòng)項(xiàng)目全過程，即射箭、騎牦牛、租服裝、開小賣部、與羊照相和蕩秋千（表1）。依拉村是一個(gè)民主性較強(qiáng)的社區(qū)，居民通過抽簽輪流參與其中，并規(guī)定每年開展一次抽簽活動(dòng)（社區(qū)25家抽簽分出5個(gè)小組，5個(gè)小組選出各組代表抽已經(jīng)設(shè)好的5項(xiàng)旅游活動(dòng)項(xiàng)目，各小組的5家也通過抽簽排序五天一輪）。

從上表可以看出：在旅游旺季時(shí)，依拉村居民參與以上5項(xiàng)及騎馬旅游項(xiàng)目獲得的利潤(rùn)，給社區(qū)村民帶來可觀的收入。這對(duì)于其他村的村民起到了“示范效應(yīng)”，其他村落居民也牽馬到馬場(chǎng)附近通過開展游客騎馬旅游項(xiàng)目來獲利。隨著更多社區(qū)加入到旅游開發(fā)與經(jīng)營(yíng)之中，旅游產(chǎn)品的同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，加之客源的有限性，直接導(dǎo)致村落之間為爭(zhēng)奪客源而產(chǎn)生沖突。

3.社區(qū)與游客之間的矛盾。旅游業(yè)的發(fā)展使得景區(qū)所在地居民有更多的機(jī)會(huì)接觸外來商業(yè)文化，其商品意識(shí)有所增強(qiáng)，同時(shí)帶來的后果是部分當(dāng)?shù)鼐用癫涣嫉纳虡I(yè)行為的出現(xiàn)，如強(qiáng)買強(qiáng)賣、欺詐游客、重復(fù)收取門票，直接影響旅游者的旅游體驗(yàn)質(zhì)量，尤其是重復(fù)收取門票容易引起社區(qū)和游客之間的矛盾和沖突。究其原因主要是缺乏景區(qū)對(duì)門票的有效管理及政府對(duì)門票的有效監(jiān)督。

4.社區(qū)和旅游企業(yè)之間的矛盾。從利益補(bǔ)償角度，自1999年，納帕海依拉草原旅游景區(qū)有限責(zé)任公司高價(jià)租賃了達(dá)拉村和依拉村兩個(gè)村落的部分土地，并進(jìn)行了壟斷性地建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理。企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)的模式有利于旅游較快的推進(jìn)發(fā)展，但是租賃企業(yè)以利益最大化為目標(biāo)，獲取了旅游經(jīng)營(yíng)中大部分利潤(rùn)，而社區(qū)居民大多集中在低收入、強(qiáng)勞力、非技術(shù)型崗位，得不到應(yīng)有的利益補(bǔ)償，部分社區(qū)居民就對(duì)旅游開發(fā)采取了消極的態(tài)度。納帕海依拉草原景區(qū)周圍涉及12個(gè)村落，目前從旅游中直接受益的是入口處的4個(gè)村落，公司剛開始給這4個(gè)村的村民每戶2萬-2.5萬的高額補(bǔ)償，但隨著公司持續(xù)性經(jīng)營(yíng)日益衰減，村民的補(bǔ)償也逐年減少。這4個(gè)村落享有高額補(bǔ)償一事很快被周邊各村所知曉，在居民“不患寡而患不均”思想影響下，其他村民要求企業(yè)給予同樣的補(bǔ)償。企業(yè)要租賃他們的土地，但是村民要價(jià)太高，企業(yè)無法租賃，更無法給他們補(bǔ)償。

從門票角度，納帕海依拉草原景區(qū)空間上的敞開和周邊坐落著諸多村落，導(dǎo)致旅游企業(yè)與社區(qū)居民之間的門票利益之爭(zhēng)與景區(qū)空間被人為地分割。還有村民也自行拉客、帶游客逃票等極端行為，更加大了社區(qū)和旅游企業(yè)之間的矛盾。

最后，社區(qū)居民在注重旅游開發(fā)帶來更多利益的同時(shí)，對(duì)其產(chǎn)生的負(fù)面影響也極為關(guān)注，突出表現(xiàn)在生活環(huán)境和生活質(zhì)量方面。旅游企業(yè)作為旅游開發(fā)投資者，盡管帶來了先進(jìn)的開發(fā)、經(jīng)營(yíng)等理念，但最終目的還是獲取利益最大化，對(duì)社區(qū)居民所關(guān)心的環(huán)境、文化影響等關(guān)注甚少，對(duì)產(chǎn)生的負(fù)面影響視而不見，從而導(dǎo)致了社區(qū)居民的不滿，潛在沖突隨著產(chǎn)生。

四、建立沖突管理機(jī)制

1.建立有效的納帕海依拉草原景區(qū)協(xié)會(huì)。由于周邊社區(qū)居民往往處于弱勢(shì)地位，建立一個(gè)有效的組織載體，使其能夠平等地參與其中，同時(shí)可以保障社區(qū)參與旅游中“權(quán)”和“利”。納帕海依拉草原景區(qū)協(xié)會(huì)由社區(qū)居民、相關(guān)管理部門（政府）和外部專家組成。其中社區(qū)居民代表必須通過村民民主選舉產(chǎn)生。

2.建立沖突管理機(jī)制的基本框架。根據(jù)目前納帕海依拉草原旅游發(fā)展情況，通過建立景區(qū)協(xié)會(huì)，由景區(qū)協(xié)會(huì)主持進(jìn)行相關(guān)專題討論，共同制定公平的利益分配機(jī)制和保障機(jī)制。

沖突管理基本框架，包括景區(qū)協(xié)會(huì)對(duì)沖突進(jìn)行調(diào)查研究的沖突診斷過程，并對(duì)沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)管理的沖突處理過程，最后是對(duì)沖突處理進(jìn)行信息反饋，使其更加完善的一個(gè)系統(tǒng)的循環(huán)過程（下圖）。

3.沖突管理運(yùn)作過程。旅游地社區(qū)沖突的原因，可劃分為利益沖突和觀念沖突兩種。因此，處理社區(qū)利益沖突的主要途徑是構(gòu)建科學(xué)合理的利益分配機(jī)制和社區(qū)參與機(jī)制。此外，建立保障機(jī)制以期為利益分配機(jī)制及社區(qū)參與機(jī)制的有效實(shí)施保駕護(hù)航。

（1）利益分配機(jī)制。在政府主導(dǎo)下，協(xié)調(diào)景區(qū)旅游公司與周邊12個(gè)村落的利益關(guān)系及明晰各利益相關(guān)者對(duì)景區(qū)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，各利益方再通過民主協(xié)商制定科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)利益分配機(jī)制（可通過民主表決選擇股份分紅或轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取補(bǔ)償這兩種方式）。

（2）社區(qū)參與機(jī)制。社區(qū)是一個(gè)系統(tǒng)，社區(qū)居民是社區(qū)的一個(gè)組成部分。納帕海依拉草原景區(qū)的社區(qū)居民的生活、生產(chǎn)方式、風(fēng)俗習(xí)慣給景區(qū)增添了獨(dú)具特色的人文景觀，社區(qū)參與成為旅游地發(fā)展旅游不可或缺的重要一環(huán)。即便納帕海依拉草原景區(qū)有限責(zé)任公司逐步讓社區(qū)參與到更多的旅游項(xiàng)目活動(dòng)中，但也受限于諸多現(xiàn)實(shí)狀況，如大部分社區(qū)居民服務(wù)水平低，保護(hù)生態(tài)資源意識(shí)薄弱，對(duì)開發(fā)旅游信心不足等，而導(dǎo)致旅游效益持續(xù)走低。景區(qū)涉及的12個(gè)村落中，只有2個(gè)村落居民參與旅游開發(fā)，而且參與的層次低。所以，政府、企業(yè)和社區(qū)應(yīng)共同進(jìn)一步完善社區(qū)參與機(jī)制。首先，政府應(yīng)通過積極引導(dǎo)及宣傳教育來提高企業(yè)和社區(qū)居民的民主意識(shí)，樹立其民主參與意識(shí)；其次，由于目前社區(qū)居民的綜合素質(zhì)參差不齊，吸納社區(qū)居民參與企業(yè)決策、經(jīng)營(yíng)、管理的成本還相對(duì)偏高，政府應(yīng)采取相應(yīng)的激勵(lì)政策，促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)吸納社區(qū)居民參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，同時(shí)組織社區(qū)居民參加相應(yīng)的培訓(xùn)，提升居民的服務(wù)水平及相關(guān)技能，并從稅收等角度對(duì)企業(yè)吸納社區(qū)居民參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給予支持。最后，在旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)中，善于使用本地居民進(jìn)行旅游服務(wù)及管理工作，將有利于旅游企業(yè)的產(chǎn)品突出本土特色，有利于其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力水平的提升。

（3）保障機(jī)制。首先，政府要在地方性法規(guī)上為旅游地產(chǎn)權(quán)提供強(qiáng)有力的政策法律依據(jù)，以切實(shí)保護(hù)各方公平利益，同時(shí)也用法律的力量有效地扼制了國(guó)家行政權(quán)力對(duì)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)和控制。其次，社區(qū)應(yīng)建立相關(guān)制度，規(guī)范社區(qū)居民參與行為，確保社區(qū)居民積極參與政府及企業(yè)規(guī)定的事項(xiàng)。并通過簽訂產(chǎn)權(quán)利益分配方案與合同，確保景區(qū)與社區(qū)和諧發(fā)展。最后，政府、旅游企業(yè)和社區(qū)居民互相監(jiān)督，杜絕發(fā)生逃票、濫用職權(quán)、破壞生態(tài)環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。從根本上緩減景區(qū)各利益相關(guān)者之間的沖突，有利于景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。

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作者簡(jiǎn)介：

楊紅英（1987-），女，云南香格里拉縣人，云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院2011級(jí)碩士研究生，主要研究方向是旅游經(jīng)濟(jì)、旅游倫理；周曉貞（1989-），女，河南平頂山人，云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院2011級(jí)碩士研究生，主要研究方向?yàn)槁糜我?guī)劃