韓永等

因僅有審批權(quán)，縣一級的受人所托者，自然無法獨享收益。下一級也擁有了向上級討價還價的余地，比如多要幾個指標。

116，一個看似吉利的數(shù)字，在周至縣一度變得頗為敏感。

2014年春，陜西省紀委公布了去年查處違反八項規(guī)定的情況，周至縣成為唯一一個被兩次點名的地方。該縣116名公職人員騙取低保，出現(xiàn)在網(wǎng)站醒目的標題中，這個以盛產(chǎn)獼猴桃著稱的縣，貢獻了兩個搜索熱詞——“116”和“低?！保帕σ彩艿劫|(zhì)疑。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“違規(guī)吃低?！辈凰阈迈r事。但在重重監(jiān)督、審核之下，一些公職人員是如何輕易辦到的，許多體制內(nèi)人士也不明就里。記者在該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對騙取低保的整個過程及各級干部的小算盤進行了“刨根究底”。

村支書分到名額仍“失落”

周至縣農(nóng)民周光辛，曾目睹過低保指標是如何被“瓜分”的。

2007 年左右，低保剛開始在中國農(nóng)村鋪開。2007年中央一號文件提出，要在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。當年7月，國務(wù)院下發(fā)通知，農(nóng)村低保保障的對象，是家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)民。其中的重點，是因病殘、年老多病、喪失勞動能力等原因，造成生活常年困難的農(nóng)民。

此間，周光辛所在的村開了一次“兩委會”（村委會、村支委會），會議的主要議程，是討論低保指標分配。作為曾連任的前村支部書記，周獲邀列席。

參會時，周光辛發(fā)現(xiàn)，會議的重點并非低保指標在村民之間如何分配，而是放在了這些指標在村“兩委”成員間如何分配。爭執(zhí)的焦點，是如何在保證村“兩委”成員都能分到指標的前提下，向村書記和主任適當傾斜。

最終達成的方案，是除按貧困程度分配大部分外，將少部分名額總體上平均，村書記、主任只比其余人多一兩個名額。村書記似乎有一種“被分權(quán)”的失落感。

這些手握指標的村“兩委”成員，開始為指標尋找合適人選。周光辛發(fā)現(xiàn)，最終拿到指標的，與上文提到的低保標準關(guān)系不大。他們最大的共同點，是與村“兩委”成員之間，都有或親戚、或朋友的關(guān)系。

而村上那些真正貧困的人，卻可能被排除在名單之外。除了村民口耳相傳外，村“兩委”沒有通告，村上的公示欄上也看不到，于是，村民之間杜撰出各種各樣的版本。

近兩年，隨著村務(wù)公開和監(jiān)督的推進，大多數(shù)村“兩委”在指標上的操作空間已大大縮小。

每次調(diào)查前都有“財產(chǎn)轉(zhuǎn)移”

村里確定了名單，只是走完了第一步。接下來還有兩步，鄉(xiāng)里的審核，縣里的審批。

鄉(xiāng)里的審核主要包括兩個環(huán)節(jié)：一是入戶調(diào)查，二是民主評議，旨在核對申請者所報資料是否屬實。前者用事實說話，后者讓群眾說話。

這兩個環(huán)節(jié)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主持，實際上村里擁有很大的話語權(quán)。比如入戶調(diào)查，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對申請者的情況不甚熟悉，入戶調(diào)查時規(guī)定由村干部陪同。調(diào)查人員或基于完成任務(wù)的需要，或受限于了解情況的難度，其調(diào)查的大部分內(nèi)容來自于村干部的介紹。有的調(diào)查人員把大部分時間用在聽介紹上，而將入戶環(huán)節(jié)一筆帶過。

由于村干部與被調(diào)查對象間可能有種種關(guān)系，村干部通常會在這一過程中暗渡陳倉。翻開一些入戶調(diào)查報告，會發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容與村上申報的內(nèi)容幾無二致，卻與真實情況相差甚遠。一些參與虛報的村干部，還會將鄉(xiāng)鎮(zhèn)來人審核的信息告訴被調(diào)查對象，讓他們提前做些準備。周光辛等人反映，每次入戶調(diào)查前，村里都會有一些財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的行為。

入戶調(diào)查的遭遇，會在接下來的民主評議環(huán)節(jié)中重演。這一環(huán)節(jié)通常由一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主持，參加者包括村“兩委”成員及部分村民代表，但村民代表的選擇權(quán)，仍在村“兩委”手里。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些農(nóng)村低保的申請流程中，村級政權(quán)表現(xiàn)出超乎尋常的控制力。它不僅讓村級的初審權(quán)高度集中，還事實上分享了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審核權(quán)。周至縣一名副鄉(xiāng)級官員稱，自己親戚擁有低保的村干部，在該縣村干部中占比不低于80%。

經(jīng)“兩委會”成員的拉攏，一些“民主評議”場合變成了“睜眼說瞎話”，有時會將某戶原本家境尚可，說成飽受饑寒之苦。

這兩個環(huán)節(jié)通過后，主要的“險灘”均已涉過。接下來是最后一道關(guān)——縣里的審批。

縣里與鄉(xiāng)里的權(quán)力有一字之差：鄉(xiāng)里叫“審核”，縣里叫“審批”?！昂恕敝饕菍?nèi)容負責，“批”則是一種程序上的權(quán)力。

審批前，縣里還有一個抽查的環(huán)節(jié)。按規(guī)定比例不少于30%。由于縣村之間距離遙遠，這種抽查更有賴于鄉(xiāng)村兩級，事實上又落在了村“兩委”手里。

周至縣一名副鄉(xiāng)級官員稱，“縣上最終審下來的名單，與村上申報的名單大同小異?！?/p>

誰也不能一個人說了算？

就在上述程序中間，閃爍著116名公職人員的身影。

這116名公職人員，以村、鄉(xiāng)和縣為中心形成了3個權(quán)力場，權(quán)力場的圓心，是村“兩委會”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所和縣民政局。而其中的手握重權(quán)者，是村書記和村主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所長以及縣民政局局長、副局長和低保辦主任。

而在這個圓心周圍，圍繞著好幾圈分食利益的人。這群人包括縣級領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、退休領(lǐng)導(dǎo)、工作上下游部門官員、有監(jiān)督權(quán)的部門官員及利益輸送者。

上述副鄉(xiāng)級官員稱，雖然提出名單、入戶調(diào)查和民主評議有時陷入形式主義，但基于保險考慮，村干部通常在受人所托后，拿出一部分收益拉攏鄉(xiāng)民政所長。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然內(nèi)容的審核權(quán)在握，但縣里的形式審查與30%的抽查率也不容小覷。周至縣一名紀檢官員透露，抽查可以做虛，也可以做實，虛實之間的自由裁量權(quán)，存在難以琢磨的風險。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)受人所托，也通常會將其中的一部分錢財送給縣上。

而縣一級的受人所托者，亦無法獨享收益。由于其只是擁有審批權(quán)，審核權(quán)和初審權(quán)還掌握在鄉(xiāng)村兩級，他得給這兩級打招呼，說把某個人報上來，不占用你們的指標。三級政權(quán)在這一過程中心知肚明，下一級也因此擁有了向上級討價還價的余地，比如多要幾個指標。

相比縣和村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)操作的余地更大一些。一方面，村一級的初審權(quán)是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以直接接受低保申請。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將名單報到縣里后，被后者審批掉的可能性也非常小?；诖耍l(xiāng)鎮(zhèn)民政所長的位置，正成為鄉(xiāng)級職位中的香餑餑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所的上級——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)在低保問題上發(fā)言權(quán)亦很大。周至縣金融系統(tǒng)一名官員，講述其為侄子辦低保的經(jīng)歷：他坐在村支部書記的家里，給鄉(xiāng)黨委書記打了個電話，說侄子生活困難，給他辦個低保吧。鄉(xiāng)書記說行，到時候再說?！拔艺f別再說，我現(xiàn)在就跟村書記在一塊，你給他安排就行了。鄉(xiāng)里書記說行，這個事就成了?！?/p>

近兩年，中央在治理違規(guī)吃低保問題上措施頻出，地方上的低保亂象正在收斂。2013年全國“兩會”，民政部長李立國公布了5項正在和即將實施的措施，如低保申請者可以跳過村級，直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道提出申請；對低保經(jīng)辦人員和村“兩委”干部近親屬實行備案，單獨進行審核；推動建立申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制，嚴格公示等，被認為頗具“殺傷力”。

不過，周至縣一名副縣級退休官員認為，從制度設(shè)計上看，中國村、鄉(xiāng)、縣結(jié)合的三級低保申請制度，是一個兼顧了效率與公平的設(shè)計：村里最知道誰需要低保，認定成本低，且高效準確；鄉(xiāng)與縣的入戶調(diào)查與抽查，則有望形成一種由近及遠、層次分明的監(jiān)督。而問題在于，這個制度如何真正實行，執(zhí)行到位。