□薛美琴 馬超峰

[1.上海交通大學(xué) 上海 200030；2.溫嶺市委黨校 溫嶺 317500]

一、問題提出

改革以來，盡管村民自治建設(shè)從開始的“四自我”不斷轉(zhuǎn)向“四民主”，但在實踐中仍有巨大的落差。而社會階層的不斷分化、人口流動的不斷加速以及傳統(tǒng)宗族力量的再生，使得基層民主問題進(jìn)一步復(fù)雜化。

浙江溫嶺“民主懇談”正是在這樣一背景下發(fā)展而來。從“民主懇談”到“參與式預(yù)算”，再到“行業(yè)工資協(xié)商”，形成了與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展相媲美的制度創(chuàng)新的“雁陣模式”。從1999年松門鎮(zhèn)首次實踐，到2000年“民主懇談”正式命名，民主懇談已經(jīng)在溫嶺市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村、社區(qū)、非公企業(yè)和市政府職能部門等各層次全面推開。民主懇談制度在溫嶺各地不斷地實踐了10多年，解決了溫嶺市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的許多重大事項和事關(guān)民生的具體問題，得到了社會各界的廣泛認(rèn)同[1]?！懊裰鲬┱劇币呀?jīng)成為溫嶺的一張名片，并于2004年獲得第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。

但是，在民主懇談的具體實踐過程中，特別是社會公共話題日益成為懇談主題，“帕累托改進(jìn)”逐步讓位于“卡爾多改進(jìn)”時，民主懇談日益受到社會結(jié)構(gòu)與文化傳統(tǒng)的影響。何包鋼在對扁嶼村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在民主懇談的過程中，現(xiàn)有的社會不平等問題仍然從一些途徑或機(jī)制滲透進(jìn)來或者得到體現(xiàn)。外來人口與本地人口、領(lǐng)導(dǎo)干部與村民、不同職業(yè)群體、不同姓氏之間的不平等，通過行動能力、信息獲取、階層分化、時空局限等途徑，使民主懇談受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[2]。此外，性別差異、年齡差異、收入差異、社會資本差異所形成的不平衡因素，也不斷地影響民主懇談發(fā)展。

如何協(xié)調(diào)民主懇談過程中存在的不平等因素，使懇談不斷深入，成為基層民主有效的實踐樣本，是未來民主懇談發(fā)展的關(guān)鍵性問題。面對社會問題日益公共化，利益鏈條日益復(fù)雜化，更加柔性、富有彈性的社會建設(shè)能否及時引入不斷分化的社會成為問題關(guān)鍵。而協(xié)商民主正是解決這一難題的有效途徑，本文理解的協(xié)商民主既不是單一維度民主理念的進(jìn)一步拓展，也不是單純的制度設(shè)計，而是一種社會空間的拓展。協(xié)商民主的提出給予基層民主實踐新的空間，從而在實踐發(fā)展中形成更加公平、正義的社會再平衡機(jī)制。

二、民主懇談：協(xié)商民主的重要形式

在國內(nèi)，溫嶺較早開始了民主懇談制度的探索。就其實質(zhì)而言，是政府決策的公開聽證會，官員和公民的平等對話會，也是不同利益群體之間的協(xié)調(diào)溝通會[3]。從程序上來看，根據(jù)《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》，民主懇談包括議題選定、對象選定、程序規(guī)范、監(jiān)督反饋。10多年的實踐，使得民主懇談具有了參與性較強(qiáng)、復(fù)合程度較高、可控性較大、協(xié)調(diào)性較好的諸多特點。但是不可否認(rèn)，在民主懇談過程中對不平等因素的協(xié)調(diào)、可控、復(fù)合難題越來越大。只有不斷地擴(kuò)展民主懇談的內(nèi)涵與外延，才能切實保障民主懇談的推進(jìn)。協(xié)商民主理論的引入，使得基層民主發(fā)展有了新的理論基礎(chǔ)與新的實踐空間。已有的實踐表明：在原有的民主懇談會基礎(chǔ)上，將協(xié)商民主的一些內(nèi)容和原則嵌入進(jìn)去，確實大幅度地提高了民主懇談會的質(zhì)量和水平，對村莊民主有著明顯的促進(jìn)作用[2]。

就協(xié)商民主而言，其本身為一種政治決策機(jī)制，是對投票制度的一種拓展與補(bǔ)充。以工具理性為基礎(chǔ)、以投票理論為中心的代議民主制，容易產(chǎn)生政治冷漠癥，容易導(dǎo)致多數(shù)人的暴政，容易被非理性和私利主導(dǎo)，難以真正展示公民精神[4]。20世紀(jì)后期在西方興起的協(xié)商民主理論與實踐，回應(yīng)了西方社會面臨的諸多問題，特別是多元文化社會潛藏的深刻而持久的道德沖突，以及種族文化團(tuán)體之間認(rèn)知資源的不平等而造成的多數(shù)人難以有效地參與公共決策[5]。分裂與對立成為公共利益探討的困境，這種困境不僅是利益沖突，還是原則沖突，這些深層次的沖突又形成了團(tuán)體間行動的困境。作為民主治理形式的協(xié)商民主在本質(zhì)上以公共利益為取向，主張通過對話實現(xiàn)共識，進(jìn)而做出民主決策[6]。

對于我國，雖然在民主化建設(shè)過程中存在與西方國家面臨的不同問題，但是卻有著協(xié)商的歷史傳統(tǒng)。無論是“儒化的法家”還是“簡約治理”，“無訟”的社會治理結(jié)果正是建立在大量的協(xié)商之上。通過協(xié)商民主來發(fā)展協(xié)商治理，來建構(gòu)一個理性、成熟的公民社會是中國民主發(fā)展的基礎(chǔ)和途徑[7]。就協(xié)商民主自身而言，可能發(fā)生在三個層面的不同領(lǐng)域：國家制度、特色論壇、公共領(lǐng)域[8]。

三、溫嶺民主懇談實踐探索

協(xié)商民主的實質(zhì)，就是要實現(xiàn)和推進(jìn)公民有序的政治參與。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把協(xié)商民主與選舉（票決）民主結(jié)合起來的過程中，始終要體現(xiàn)“公民有序的政治參與”這一現(xiàn)代民主精神，并把它作為民主和法治的重要內(nèi)容，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾，共同來構(gòu)建社會主義和諧社會。對于民主懇談來說本身就是協(xié)商民主的一種雛形，是一種“有限的協(xié)商民主”，進(jìn)一步協(xié)調(diào)懇談內(nèi)部的不平等，進(jìn)一步規(guī)范懇談過程的民主化，是參與實踐民主懇談的落腳點。

（一）項目支撐型民主懇談

懇談議題的選定是現(xiàn)階段民主懇談工作中存在的一個重要難題。議題的多層次與群眾利益的多元化，使得懇談議題難以聚焦。與此同時，即便是在單一層面上達(dá)成共識，由于缺少必要的資源，問題依然難以得到解決。以溫嶺市經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展為例，雖然懇談一定意義上能夠協(xié)調(diào)村內(nèi)各種力量，但由于缺少必要的資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然存在重重困境。懇談議題的選定不僅是一個問題的聚焦，而且還需要資源的聚焦。

筆者在調(diào)研溫嶺市CN鎮(zhèn)2012年民主懇談中發(fā)現(xiàn)，基層民主懇談議題主要集中在兩個方面：一是常規(guī)性議題，二是臨時性議題。常規(guī)性議題主要包括計劃生育、公共設(shè)施、村級管理、環(huán)境衛(wèi)生等。由于考核指標(biāo)的存在，此類懇談議題與考核具有很強(qiáng)的對應(yīng)性。從懇談的記錄來看，參與者內(nèi)部的分歧并不是很大，共識也很容易達(dá)成。懇談的結(jié)果都是一個規(guī)范化的過程，并沒有太多的利益糾紛與資源約束。而對于臨時性議題，主要包括重大事件、村莊發(fā)展規(guī)劃等。在此類懇談中，懇談的結(jié)果往往存在兩個困境：一是利益難以協(xié)調(diào)的分配困境，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源匱乏的行動困境。懇談面臨的兩個困境需要加入新的治理元素，而協(xié)商民主就是一個重要的空間。

以溫嶺市CN鎮(zhèn)LA村為例，該村位于CN鎮(zhèn)西南山區(qū)。全村共有178戶，507人，耕地面積193畝，山林面積848畝，養(yǎng)殖水面12畝。由于區(qū)域位置的原因，資源開發(fā)滯后，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢不足，村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平明顯低于全市的平均水平。雖然發(fā)展早已成為共識，但行動一直處于困境。2006年以來，溫嶺市委統(tǒng)戰(zhàn)部以項目入村為突破口，解決LA村長期存在的問題。自此，項目成為LA村民主懇談的新議題，統(tǒng)戰(zhàn)部門的工作改變了懇談議題的虛化。結(jié)合LA村的實際特點，積極與村民協(xié)商，謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。最終LA村選擇了以發(fā)展股份合作農(nóng)場這一新型農(nóng)業(yè)組織模式，擺脫村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展困境。

以項目為參與基礎(chǔ)的民主懇談，并沒有改變民主懇談本身的內(nèi)容。但卻推進(jìn)了民主懇談的進(jìn)程，通過項目聚焦了懇談的議題，通過懇談增強(qiáng)了項目實施的持續(xù)性。埃莉諾·奧斯特羅姆在《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展》中指出，在維護(hù)小型工程的過程中，需要受益者群體通過在資源籌集和共同決策中相互承擔(dān)義務(wù)，組織起來提供公共利益，并形成相應(yīng)的治理模式[9]。通過懇談互動，形成良好的激勵機(jī)制，制定了股份合作農(nóng)場的分紅機(jī)制，理順了資金、技術(shù)、土地三者的關(guān)系。與此同時，農(nóng)戶在參與懇談的過程中加深了對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織經(jīng)營機(jī)制的理解，也提高了農(nóng)戶參與數(shù)量和民主意識。

（二）專家參與型民主懇談

由于在溝通能力方面有差異，中國的協(xié)商也常常帶有感情宣泄的特征，即有理有情[10]。此外，鄉(xiāng)土社會中差序格局使得個體在參與過程中容易形成不同的勢力，從而難以實現(xiàn)共識的最優(yōu)化。因此，在程序上作必要的矯正，是保證民主懇談成效的關(guān)鍵。

從協(xié)商民主視角來看，在特設(shè)論壇層面存在兩種不同的協(xié)商制度：一是外行公民協(xié)商；二是派性協(xié)商[8]。所謂派性協(xié)商就是在特設(shè)的論壇之中，存在一個中立的主持人或調(diào)節(jié)者。在這些調(diào)節(jié)者的主持下，保證論壇在討論中能遵循一些辯論的規(guī)則。這些規(guī)則包括禁止威脅、禁止隱瞞信息、禁止質(zhì)問反對者的動機(jī)、禁止人身攻擊、禁止表明談判地位。

在傳統(tǒng)社會的協(xié)商調(diào)解人，往往不是制度上的中立者，而是鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)中的“橋”。調(diào)解人利用自己特殊的位置或者擁有的資源，對事件做出相應(yīng)的判斷。但是，在公共利益議題上，傳統(tǒng)社會的調(diào)解人往往不具有解決公共問題的優(yōu)勢，而精英的過度參與有時會影響到懇談內(nèi)部力量的對比。因此，對于懇談程序上的矯正，需要一個制度化的中立人，而這樣的中立人需要一定的知識背景與組織技巧。

為此，溫嶺市委統(tǒng)戰(zhàn)部邀請具有較強(qiáng)組織能力和協(xié)調(diào)能力的熱心公益人士，由他們組成專家顧問組織，為基層民主懇談提供相應(yīng)的指導(dǎo)。這樣，民主懇談借助統(tǒng)一戰(zhàn)線的人才智庫優(yōu)勢，通過協(xié)商民主機(jī)制，成為民主懇談發(fā)展的新動力。專家顧問團(tuán)的任務(wù)主要包括兩方面內(nèi)容：一是懇談前期的問題聚焦；二是懇談過程中的場景控制。雖然懇談已經(jīng)在溫嶺實踐10年有余，但是日益復(fù)雜的社會問題不斷挑戰(zhàn)著懇談的程序。懇談前期的問題講解、程序說明以及問題的進(jìn)一步聚焦是懇談能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵，也是懇談能否有效的基礎(chǔ)。其次，懇談過程中的協(xié)調(diào)人是對于參與者情理梳理的關(guān)鍵角色。好的協(xié)調(diào)人能夠促使參與者將意見充分表達(dá)，并能夠掌控現(xiàn)場的秩序，最后達(dá)到一定的效果。因此，一個好的民主懇談主持人也是懇談效果的決定性因素之一。選擇一個外部的主持人，一方面能夠向參與者表達(dá)一種中立的態(tài)度，另一方面主持人可以不受到懇談內(nèi)部各種力量的干擾。此外，專家顧問小組的成員由于其對社會政策的了解以及較強(qiáng)的組織能力，使得其能夠在懇談中保持懇談的方向，提高懇談共識達(dá)成的可能。

正是基于上述問題的考慮，溫嶺市統(tǒng)戰(zhàn)部積極協(xié)調(diào)社會各方力量，形成有效的統(tǒng)戰(zhàn)、協(xié)商渠道。打通智庫與基層的隔閡，形成協(xié)商民主的有效力量，成為民主懇談的新元素，促進(jìn)基層民主更加有效的平臺建設(shè)。

（三）監(jiān)督評估型民主懇談

Guillermo O’Donnell指出：民主不僅僅是一個政治體制問題，也是國家和公民及公民之間的關(guān)系模式問題，除了培育政治公民外，也需要培育有責(zé)任感的公民以及完善的監(jiān)督體系[11]。一個完善的監(jiān)督體系是任何制度持續(xù)性的關(guān)鍵因素，監(jiān)督體系是一個制度的矯正、反饋機(jī)制，也是制度更新、創(chuàng)新的關(guān)鍵。民主懇談的實踐不僅使得人們在懇談中達(dá)成了共識，也在懇談中調(diào)動了社會資源，“形成一種集體民主壓力，即老百姓自己說服自己、自己解決問題”[6]。

但是，現(xiàn)實中的情況并沒有給予很好的印證。民主懇談的同時，上訪并沒有得到相應(yīng)的減少，兩者之間并沒有體現(xiàn)出相應(yīng)的替代關(guān)系?？赡艿慕忉尵驮谟趹┱劰沧R的落實還存在一定的問題。有效的監(jiān)督與評估，特別是對懇談后期的評估往往是人們?nèi)菀缀鲆暤沫h(huán)節(jié)。民主懇談中常常存在這樣的情況，在群體壓力下的道德風(fēng)險使其在懇談會上表現(xiàn)為積極的參與者。而在失去集體壓力之后的實踐上，往往當(dāng)事人會逆向選擇。懇談共識的持續(xù)性受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，懇談參與者的積極性也不斷下降。

因此，對民主懇談成果落實的積極監(jiān)督不僅是對于民主懇談過程的矯正，也是對民主懇談程序的進(jìn)一步完善。而統(tǒng)一戰(zhàn)線所具有的黨派優(yōu)勢以及黨派所具有的政治優(yōu)勢，正是統(tǒng)一戰(zhàn)線介入民主懇談，發(fā)展協(xié)商民主的有利途徑。自2005年，溫嶺市政協(xié)開展委派民主監(jiān)督員的工作實踐以來，豐富了統(tǒng)戰(zhàn)工作內(nèi)容，為日后統(tǒng)戰(zhàn)部門開展懇談監(jiān)督提供了寶貴的經(jīng)驗。2010年以來，溫嶺市統(tǒng)戰(zhàn)部開始合理引導(dǎo)各黨派力量，深入基層開展社情民意調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上形成一種監(jiān)督評價機(jī)制。一方面為基層工作開展提供咨詢，另一方面對基層工作開展評價。

基于民主懇談的評價與監(jiān)督，統(tǒng)戰(zhàn)部門進(jìn)行了民主再懇談。民主再懇談意在基于結(jié)果公正的視角重新矯正民主懇談的共識。改革以來，面對土地糾紛與治安環(huán)保雙重問題的城市郊區(qū)，一次性懇談并不能徹底解決問題。問題解決的速度與問題復(fù)雜性之間環(huán)環(huán)相扣，公共問題的負(fù)外部性使得問題不斷擴(kuò)大化。以溫嶺市TP街道的XM村為例，城市建設(shè)的擴(kuò)張使村莊性質(zhì)由農(nóng)業(yè)自然村變?yōu)橐陨虡I(yè)為主的行政村。村莊合并帶來的社會結(jié)構(gòu)裂痕，以及土地價值不斷攀升帶來的分配難題，使得村內(nèi)矛盾長期困擾著該村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。雖然懇談已經(jīng)達(dá)成共識，但是共識卻不斷受到挑戰(zhàn)。而打破共識的力量又難以形成，因此在土地價值分配上積累了長期的矛盾。為此，統(tǒng)戰(zhàn)部門利用特殊身份，以單純農(nóng)戶為懇談參與對象，基于結(jié)果對懇談進(jìn)行評價，形成再懇談、再平衡的倒逼機(jī)制。為再懇談提供良好的開端，在“懇談-評價-再懇談”動態(tài)平衡中，解決了村內(nèi)長期存在矛盾糾紛。

（四）協(xié)商民主視角下的民主懇談矯正

通過三種不同參與途徑，結(jié)合自身三大優(yōu)勢，基于協(xié)商民主這一平臺，形成三種治理模式，對溫嶺民主懇談形成一定的矯正作用。

圖1 協(xié)商民主視角下的三種治理模式

從民主懇談的基本程序上來看，存在懇談的起點、程序、結(jié)果。而統(tǒng)戰(zhàn)部門正是基于此，本著起點公正、程序公正、結(jié)果公正的原則，參與民主懇談。這也正是協(xié)商民主給予統(tǒng)一戰(zhàn)線與民主懇談新的內(nèi)涵。

表1 三類懇談的基本評價

最大限度的矯正懇談中的不平等因素，是協(xié)商民主賦予民主懇談的一個新的視角。雖然在已有的三種模式中，依然存在著一些問題，但是其目的在于對現(xiàn)有民主懇談的漸進(jìn)改進(jìn)。在協(xié)商的視角下擴(kuò)大民主懇談的參與度，增強(qiáng)民主懇談的信譽(yù)度，提升民主懇談的制度性。這些都是對代議民主制的一種擴(kuò)展，而并不是如奈斯比特所言：代議民主制的歷史作用已經(jīng)完成[12]。三種模式并不是對于代議制的否定，而是基于三個公平（起點、程序、結(jié)果）對其的矯正。面對當(dāng)前基層矛盾日益復(fù)雜化的困境，廣泛的參與賦權(quán)是一個解決問題的有效途徑，但是賦權(quán)參與之后民主的可控性依然是代議制的一個優(yōu)點。協(xié)商民主并不是有些學(xué)者認(rèn)為的代議制的終結(jié)，而是在參與與代議之間的平衡。

溫嶺10多年的民主實踐可以說始終伴隨著兩個平行的路徑在演進(jìn)：一是擴(kuò)大民主的參與度；二是基于擴(kuò)大基礎(chǔ)上的可控性。而可控并不是控制，而是對程序、結(jié)果、起點有能力的矯正，體現(xiàn)懇談中的公正。三種不同的參與模式與治理模式正是平行路徑之中的再平衡與再發(fā)展。

四、進(jìn)一步創(chuàng)新基層民主形式的建議

就目前而言，我國民主發(fā)展的戰(zhàn)略應(yīng)注重發(fā)展和完善協(xié)商民主，注重協(xié)商治理機(jī)制、過程、形式和程序。協(xié)商民主能夠促進(jìn)決策合法化、控制行政權(quán)力膨脹、培養(yǎng)公民美德和平衡自由主義的不足。多方利益訴求的平臺正是協(xié)商民主的舞臺，而多方利益達(dá)成的共識正是協(xié)商民主的目的。但是從平臺到共識需要通過可控的方式，矯正在程序過程中存在的不平等。民主懇談十多年的實踐也正好驗證了這一點，一方面在利益表達(dá)上形成了決策的約束，但是另一方面也形成了決策的困境。為此，進(jìn)一步創(chuàng)新民主懇談模式，積極開展民主協(xié)商是未來發(fā)展的要點。

（一）擴(kuò)大協(xié)商民主參與主體，形成有效民主懇談議題

現(xiàn)階段民主懇談參與者的困境一方面可能由于懇談內(nèi)部較高的交易費用，另一方面也可能是懇談議題難以選定。利用協(xié)商民主機(jī)制，擴(kuò)大民主懇談參與主體，有利于形成民主懇談議題，有利于調(diào)動居民參與民主懇談的積極性。對于社會問題冷漠從來都不是全部來自道德或者責(zé)任的問題，也是一個理性計算者的選擇問題。

協(xié)商民主需要多元主體，統(tǒng)一戰(zhàn)線又是多元主體結(jié)合的陣地，將兩者之間形成有效的資源共享途徑是調(diào)動參與主體積極性的有效方式。然而，統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢不僅僅是一個簡單共同體，它所擁有的各方面資源也是獨一無二的。在信息、資金、人力以及政治資源方有獨特優(yōu)勢的統(tǒng)一戰(zhàn)線本身就是社會參與的主要載體。如何有的放矢、服務(wù)基層也是基層統(tǒng)戰(zhàn)長期存在的問題。但是參與過程的項目化、制度化有利于民主懇談更加充實，有利于協(xié)商民主成為可能。

（二）努力借鑒協(xié)商民主機(jī)制，有效治理民主懇談程序

從協(xié)商民主到協(xié)商治理，協(xié)商民主本身就具有規(guī)范的成分。從利益矛盾的糾紛，到參與者偏好的轉(zhuǎn)化，再到共識的最終達(dá)成，協(xié)商民主從治理的角度給予民主懇談以新的理念。作為現(xiàn)實存在的內(nèi)部差異，只有通過有效公正的程序才能矯正民主懇談過程的不平等，實現(xiàn)權(quán)利的保護(hù)與公平正義的彰顯。

統(tǒng)戰(zhàn)部門所具有的特殊渠道優(yōu)勢，需要更好地參與到社會實踐當(dāng)中。積極有效地利用更加完善的主持人制度、懇談發(fā)言制度、懇談協(xié)調(diào)制度提升民主懇談這一平臺是統(tǒng)戰(zhàn)人力優(yōu)勢的工作重點。溫嶺的實踐表明，多元利益群體的擴(kuò)大，參與主體的多元，需要更加有效的治理模式。

（三）加強(qiáng)民主懇談監(jiān)督評價，實現(xiàn)協(xié)商民主長效機(jī)制

監(jiān)督評價機(jī)制長期被排除在民主懇談之外，特別是基于自由主義等理念的干擾，使得評價監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。懇談變成靜態(tài)的懇談，成為考核任務(wù)的附庸。社會急劇的變遷需要更加彈性的動態(tài)化管理，而評價監(jiān)督機(jī)制是動態(tài)化管理的前提。

溫嶺統(tǒng)戰(zhàn)部門的實踐表明，協(xié)商民主長效機(jī)制的形成，需要建立在動態(tài)管理的基礎(chǔ)之上，而監(jiān)督和評價體系是一個重要的切口。發(fā)揮特殊渠道、特殊位置、特殊資源的參政議政優(yōu)勢，形成動態(tài)管理的集體民主壓力，為基層協(xié)商民主長效機(jī)制形成提供重要的力量。

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