楊茂保　張永杰　付秋蘭

[提要] 城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是進城農(nóng)民市民化，在城鄉(xiāng)一體化的過程中農(nóng)民不能市民化，就會產(chǎn)生各種矛盾，阻礙城鄉(xiāng)一體化可持續(xù)發(fā)展，當前最突出的問題是許多地方只注重城鎮(zhèn)硬件建設而忽視農(nóng)民進城后的后繼工作，這就要求我們更好地解決農(nóng)民變市民滯后的問題。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)民市民化；信息技術(shù)服務

本文系江西省社會科學規(guī)劃項目“江西省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究”（項目編號：12JL10）和江西省教育廳教育科學規(guī)劃項目“城鄉(xiāng)教育一體化研究——基于江西省城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展現(xiàn)狀的視角分析”（項目編號：12YB024）的階段性成果

中圖分類號：F12 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年2月21日

一、前言

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7億到2012年的7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達到世界平均水平，但與此同時中國城鎮(zhèn)化已積累了大量突出矛盾和問題。農(nóng)民工無法真正融入城市是城鎮(zhèn)化最為重要的瓶頸之一。官方數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，中國城鎮(zhèn)化率已達到52.6%。但如果把沒有戶籍、未享受城鎮(zhèn)基本公共服務的那一部分人口“劃出”，中國的城鎮(zhèn)化率僅為35%。十余個百分點的“缺口”所對應的是1.26億“寄居”在城市的農(nóng)民工。他們其中的許多人都面臨向前難以融入城市，向后無法重新務農(nóng)的尷尬局面。如果這一問題持續(xù)存在，中國將面臨重蹈巴西在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟覆轍的風險。與此同時，無后顧之憂無法解決的情況下，這一部分“城鎮(zhèn)化”人口也不可能成為和城市居民對等的消費者，采用一樣的消費模式，從而無法為中國經(jīng)濟升級提供應有紅利。

有基于此，中國官方在中央城鎮(zhèn)化工作會議上，明確將“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最根本的就是讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擁有一定的就業(yè)技能、文化素質(zhì)、生活習慣等，才能融入到城市生活中來，才能夠使得城鄉(xiāng)一體化過程中的移入農(nóng)民和原有市民更為平等地獲取就業(yè)、教育等資源。

二、農(nóng)民市民化是城鄉(xiāng)一體化的重要特征

城鄉(xiāng)一體化，是一項重大而深刻的社會變革，城鄉(xiāng)一體化的一個關(guān)鍵問題就是農(nóng)民市民化。什么是農(nóng)民市民化？簡單地從字義上看，就是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，戶籍上的“農(nóng)業(yè)戶口”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺寝r(nóng)業(yè)戶口”，簡稱“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。但事實上，農(nóng)民市民化還有更深刻的含義。

為了弄清農(nóng)民市民化的深刻含義，首先要了解城鄉(xiāng)一體化的重大意義。城鄉(xiāng)一體化是人類文明進步的重要標志，城鎮(zhèn)的聚集生產(chǎn)和生活帶來巨大的集約化效應，在經(jīng)濟社會發(fā)展方面與農(nóng)村相比有著巨大的優(yōu)勢。城鎮(zhèn)可以創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，有著更高水平的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障，城鎮(zhèn)生活便利并且豐富多彩。我們要推進的城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化最重要的特征之一就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移和聚集，簡單地說就是農(nóng)民市民化。因此，從更深刻含義上說，農(nóng)民市民化意味著讓更多的人進入到更高水平、更具現(xiàn)代文明的生產(chǎn)方式、生活方式中來。農(nóng)民市民化的真正目的是要提高農(nóng)民的生活水平，提高農(nóng)民的社會福利水平。

根據(jù)農(nóng)民市民化的實現(xiàn)方式，可以將農(nóng)民市民化的路徑分為“被動城鎮(zhèn)化”和“主動城鎮(zhèn)化”兩類。前者主要是指由政府主動推進、通過“征地安置”實現(xiàn)農(nóng)村土地的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民身份的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；后者主要是指農(nóng)民自主選擇進入城鎮(zhèn)的市民化過程，包括經(jīng)濟途徑（進城投資創(chuàng)業(yè)、購房入戶）、人才競爭途徑（考大學、在城鎮(zhèn)找到長期穩(wěn)定工作）等。

由于我國地域遼闊，區(qū)域發(fā)展很不平衡，不同地區(qū)的農(nóng)民市民化存在很大差異。比如，像北京、上海這樣的特大城市，由于各方面條件都比較好，對農(nóng)民的吸引力很大，但人口壓力極大，農(nóng)民市民化的難度很大。反之，在一些小城鎮(zhèn)，雖然放開了戶籍限制，但農(nóng)民缺乏市民化的動力。因為小城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化設施等的水平與大城市差距很大，工作機會不多，收入也不高，對于農(nóng)民沒有太大的吸引力。

三、農(nóng)民融入城市意愿影響因素分析

為了掌握影響農(nóng)民市民化進程中的主要障礙因子，我們在江西省對農(nóng)民工進行了抽樣調(diào)查，共收回有效問卷1，628份。根據(jù)對農(nóng)民工現(xiàn)狀和特征的分析，結(jié)合現(xiàn)有相關(guān)文獻的研究，以今后打算留城與否作為因變量，衡量農(nóng)民工融入城市的意愿，并選取性別、年齡、學歷等作為自變量，反映農(nóng)民工融入城市意愿的影響因素，具體變量與樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計描述見表1、表2。（表1，表2）

為了探討農(nóng)民工留城意愿的影響因素，我們采用排序選擇模型分析方法進行研究，設立一個潛變量yi*是不可觀測的，可以觀測的是yi，設yi有0，1，2，…，M-1等M個值：

yi*=xiB+ui*，i=1，2，…，N

其中ui*是獨立分布的隨機變量。設ui*的分布函數(shù)為F（x），可得到如下概率：

P（yi=0）=F（c1-xiB）

P（yi=1）=F（c2-xiB）-F（c1-xiB）

P（yi=2）=F（c3-xiB）-F（c2-xiB）

……

P（yi=M）=1-F（cM-xiB）

從模型結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的留城意愿與年齡成U型關(guān)系，家庭和與城市居民的交往程度是農(nóng)民工留城意愿最重要的影響因素，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍是阻礙農(nóng)民工留城定居的制度性因素。

四、促進農(nóng)民市民化的政策建議

（一）加快戶籍制度改革。實行全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“一元化”戶籍制度，把戶口只作為一種身份來管理。取消全區(qū)農(nóng)村戶口和城市戶口的差別，允許全區(qū)居民在城鄉(xiāng)間、城市間自由流動、自愿落戶。大中城市和縣城要最大限度吸納農(nóng)民工在城市落戶，積極鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在中小城市和城鎮(zhèn)落戶。全面推行流動人口居住證制度。

（二）完善轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務體系，消除就業(yè)身份限制和歧視，為轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民創(chuàng)造公平就業(yè)環(huán)境；運用政策工具，努力拓展就業(yè)渠道；建立農(nóng)民市民化就業(yè)扶持專項資金，扶持和資助個人創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)；落實勞動力轉(zhuǎn)移補貼政策，建立訂單式培訓和政府購買培訓成果機制，大力開發(fā)就業(yè)崗位；取消農(nóng)村勞動力進城就業(yè)的各種限制，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，對進城經(jīng)商辦廠開店人員，在市場準入、小額貸款等方面實行政策優(yōu)惠；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，統(tǒng)籌做好轉(zhuǎn)移農(nóng)民的就業(yè)工作，對失業(yè)和不充分就業(yè)人員實行統(tǒng)一就業(yè)扶助；承包地流轉(zhuǎn)受讓企業(yè)，應優(yōu)先培訓和招用流轉(zhuǎn)戶農(nóng)民，促其轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人；工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)新上馬工業(yè)項目盡可能面向當?shù)匕才庞霉び媱?，做到項目落地、用工培訓和工人上崗的及時銜接。

（三）健全轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民的住房保障制度。建立放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)補償制度；制定農(nóng)民跨區(qū)域集中的配套優(yōu)惠政策。對進城自主購房的農(nóng)戶，由政府全額補貼個人購房契稅，免收產(chǎn)權(quán)登記費。對入住規(guī)劃聚居區(qū)的農(nóng)戶，房屋土地確權(quán)后，按城市房產(chǎn)管理，辦理城市房屋產(chǎn)權(quán)；將轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系，確保農(nóng)民進城“住有所居”。開展“宅基地換房”試點；建設適合農(nóng)民工租賃的社會化公寓，集體宿舍；積極探索開展生態(tài)移民直接進城試點。

（四）推進公共服務均等化，實現(xiàn)資源共享。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務設施，推進公共服務均等化，實現(xiàn)資源共享。努力實現(xiàn)公共資源向中小城市和城鎮(zhèn)傾斜，支持其加強基礎設施建設，提升完善公共服務體系。統(tǒng)一規(guī)劃、科學布局大中小城市和集鎮(zhèn)之間基礎設施、公共服務體系建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市和集鎮(zhèn)延伸，使城鄉(xiāng)居民充分享受改革開放帶來的實惠。

（五）完善社會保障體系。引導在城鎮(zhèn)有固定職業(yè)的農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、被征地農(nóng)民自愿選擇參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。制定企業(yè)職工養(yǎng)老保險與新農(nóng)保之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，為已經(jīng)參加新農(nóng)保的農(nóng)民搭建參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的橋梁。整合現(xiàn)有新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，建立以自治區(qū)統(tǒng)籌為主，繳費分檔次、可選擇、政策統(tǒng)一、支付結(jié)算統(tǒng)一、管理經(jīng)辦統(tǒng)一、信息網(wǎng)絡統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。探索農(nóng)村居民參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的政府補貼政策，允許農(nóng)村居民參加生育保險，鼓勵進城務工的農(nóng)民工參加社會保險。符合條件的轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民，可享受城鎮(zhèn)最低生活保障。

（六）抓好轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民的職業(yè)技能培訓和素質(zhì)教育。一是針對進城農(nóng)民中的文盲和半文盲群體，舉辦各種類型掃盲和技能培訓班，提高他們的基本文化素質(zhì)和職業(yè)技能；二是扶持、鼓勵進城農(nóng)民通過自考、電大、函授等形式，提高學歷水平、改善知識結(jié)構(gòu)、增強創(chuàng)業(yè)、就業(yè)競爭能力；三是對進城農(nóng)民進行現(xiàn)代觀念、公民素質(zhì)、文明準則、道德觀念、城市意識、長遠意識教育，幫助他們樹立體現(xiàn)城市文明的人際關(guān)系意識、公共生活意識等，積極承擔市民的政治參與角色；四是營造良好的城市文明環(huán)境，使轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民逐漸養(yǎng)成市民意識和市民心理，形成良好習慣，適應城市生活。

主要參考文獻：

[1]薛蘭.關(guān)于城鄉(xiāng)文化一體化問題的思考[J].中國市場，2013.48.

[2]李全勝.堅持新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[J].決策探索，2013.12.

[3]季明川.同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化[J].山東農(nóng)業(yè)科學，2013.12.

[4]黃祖輝.推進中國工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2013.1.

（三）健全轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民的住房保障制度。建立放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)補償制度；制定農(nóng)民跨區(qū)域集中的配套優(yōu)惠政策。對進城自主購房的農(nóng)戶，由政府全額補貼個人購房契稅，免收產(chǎn)權(quán)登記費。對入住規(guī)劃聚居區(qū)的農(nóng)戶，房屋土地確權(quán)后，按城市房產(chǎn)管理，辦理城市房屋產(chǎn)權(quán)；將轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系，確保農(nóng)民進城“住有所居”。開展“宅基地換房”試點；建設適合農(nóng)民工租賃的社會化公寓，集體宿舍；積極探索開展生態(tài)移民直接進城試點。

（四）推進公共服務均等化，實現(xiàn)資源共享。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務設施，推進公共服務均等化，實現(xiàn)資源共享。努力實現(xiàn)公共資源向中小城市和城鎮(zhèn)傾斜，支持其加強基礎設施建設，提升完善公共服務體系。統(tǒng)一規(guī)劃、科學布局大中小城市和集鎮(zhèn)之間基礎設施、公共服務體系建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市和集鎮(zhèn)延伸，使城鄉(xiāng)居民充分享受改革開放帶來的實惠。

（五）完善社會保障體系。引導在城鎮(zhèn)有固定職業(yè)的農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、被征地農(nóng)民自愿選擇參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。制定企業(yè)職工養(yǎng)老保險與新農(nóng)保之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，為已經(jīng)參加新農(nóng)保的農(nóng)民搭建參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的橋梁。整合現(xiàn)有新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，建立以自治區(qū)統(tǒng)籌為主，繳費分檔次、可選擇、政策統(tǒng)一、支付結(jié)算統(tǒng)一、管理經(jīng)辦統(tǒng)一、信息網(wǎng)絡統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。探索農(nóng)村居民參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的政府補貼政策，允許農(nóng)村居民參加生育保險，鼓勵進城務工的農(nóng)民工參加社會保險。符合條件的轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民，可享受城鎮(zhèn)最低生活保障。

（六）抓好轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民的職業(yè)技能培訓和素質(zhì)教育。一是針對進城農(nóng)民中的文盲和半文盲群體，舉辦各種類型掃盲和技能培訓班，提高他們的基本文化素質(zhì)和職業(yè)技能；二是扶持、鼓勵進城農(nóng)民通過自考、電大、函授等形式，提高學歷水平、改善知識結(jié)構(gòu)、增強創(chuàng)業(yè)、就業(yè)競爭能力；三是對進城農(nóng)民進行現(xiàn)代觀念、公民素質(zhì)、文明準則、道德觀念、城市意識、長遠意識教育，幫助他們樹立體現(xiàn)城市文明的人際關(guān)系意識、公共生活意識等，積極承擔市民的政治參與角色；四是營造良好的城市文明環(huán)境，使轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民逐漸養(yǎng)成市民意識和市民心理，形成良好習慣，適應城市生活。

主要參考文獻：

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[3]季明川.同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化[J].山東農(nóng)業(yè)科學，2013.12.

[4]黃祖輝.推進中國工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2013.1.

（三）健全轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民的住房保障制度。建立放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)補償制度；制定農(nóng)民跨區(qū)域集中的配套優(yōu)惠政策。對進城自主購房的農(nóng)戶，由政府全額補貼個人購房契稅，免收產(chǎn)權(quán)登記費。對入住規(guī)劃聚居區(qū)的農(nóng)戶，房屋土地確權(quán)后，按城市房產(chǎn)管理，辦理城市房屋產(chǎn)權(quán)；將轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系，確保農(nóng)民進城“住有所居”。開展“宅基地換房”試點；建設適合農(nóng)民工租賃的社會化公寓，集體宿舍；積極探索開展生態(tài)移民直接進城試點。

（四）推進公共服務均等化，實現(xiàn)資源共享。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務設施，推進公共服務均等化，實現(xiàn)資源共享。努力實現(xiàn)公共資源向中小城市和城鎮(zhèn)傾斜，支持其加強基礎設施建設，提升完善公共服務體系。統(tǒng)一規(guī)劃、科學布局大中小城市和集鎮(zhèn)之間基礎設施、公共服務體系建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市和集鎮(zhèn)延伸，使城鄉(xiāng)居民充分享受改革開放帶來的實惠。

（五）完善社會保障體系。引導在城鎮(zhèn)有固定職業(yè)的農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、被征地農(nóng)民自愿選擇參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。制定企業(yè)職工養(yǎng)老保險與新農(nóng)保之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，為已經(jīng)參加新農(nóng)保的農(nóng)民搭建參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的橋梁。整合現(xiàn)有新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，建立以自治區(qū)統(tǒng)籌為主，繳費分檔次、可選擇、政策統(tǒng)一、支付結(jié)算統(tǒng)一、管理經(jīng)辦統(tǒng)一、信息網(wǎng)絡統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。探索農(nóng)村居民參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的政府補貼政策，允許農(nóng)村居民參加生育保險，鼓勵進城務工的農(nóng)民工參加社會保險。符合條件的轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民，可享受城鎮(zhèn)最低生活保障。

（六）抓好轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民的職業(yè)技能培訓和素質(zhì)教育。一是針對進城農(nóng)民中的文盲和半文盲群體，舉辦各種類型掃盲和技能培訓班，提高他們的基本文化素質(zhì)和職業(yè)技能；二是扶持、鼓勵進城農(nóng)民通過自考、電大、函授等形式，提高學歷水平、改善知識結(jié)構(gòu)、增強創(chuàng)業(yè)、就業(yè)競爭能力；三是對進城農(nóng)民進行現(xiàn)代觀念、公民素質(zhì)、文明準則、道德觀念、城市意識、長遠意識教育，幫助他們樹立體現(xiàn)城市文明的人際關(guān)系意識、公共生活意識等，積極承擔市民的政治參與角色；四是營造良好的城市文明環(huán)境，使轉(zhuǎn)移進城農(nóng)民逐漸養(yǎng)成市民意識和市民心理，形成良好習慣，適應城市生活。

主要參考文獻：

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[4]黃祖輝.推進中國工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2013.1.