文/史云鋒 圖/謝玉紅

環(huán)境公益訴訟的探索之路—訪中華環(huán)保聯(lián)合會副秘書長謝玉紅

Exploration of the environmental public interest litigation—an interview of ACEF Deputy Secretary-General Xie Yuhong

文/史云鋒 圖/謝玉紅

中華環(huán)保聯(lián)合會副秘書長謝玉紅女士

公益訴訟源于羅馬法。古羅馬的公益訴訟主要是為了維護公共利益而由市民提起的訴訟。公益訴訟，雖在古羅馬時代就已存在，但引起廣泛關(guān)注是在20世紀。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，公害問題也日益凸現(xiàn)出來，為了維護公共利益，公益訴訟被不斷重視。環(huán)境公益訴訟是指為了保護社會公共的環(huán)境權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利而進行的訴訟活動，也是針對保護個體環(huán)境權(quán)利及相關(guān)權(quán)利的“環(huán)境私益訴訟”而言的。環(huán)境公益訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。環(huán)境公益訴訟，是保護環(huán)境的重要武器，中國現(xiàn)行的法律制度規(guī)定，起訴人應當與案件有直接利害關(guān)系，而公益訴訟則不要求有直接利害關(guān)系，不要求起訴人是法律關(guān)系當事人。

“公地悲劇”是經(jīng)濟學范疇的一個現(xiàn)象。有人做了一個實驗來解釋什么叫做“公地悲劇”：取一塊草地，草地周圍被劃分成幾塊給幾個牧羊人分別專屬使用，草地中間作為公共領(lǐng)域用地——每一個牧羊人均可自由使用，一年后發(fā)現(xiàn)，被劃分給個人專用的草地能夠有計劃和有節(jié)制地使用，而作為公共用地的草地因為過度放牧而寸草不生。該實驗說明：公共利益處于無人管理和保護時最易受到侵害，而公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，公益訴訟的實踐先行反映了 “公地悲劇”的嚴重性以及對其保護的迫切性。

隨著社會的不斷發(fā)展，我們在追求經(jīng)濟利益的同時對環(huán)境的破壞日益嚴重，這些事關(guān)人類生存環(huán)境的問題也逐步被關(guān)注。環(huán)境公益訴訟是以相關(guān)原告的訴訟為起點，以法官的最終判決為指向的一種利益平衡協(xié)調(diào)機制。

我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進行了許多有益的探索。新民訴法第五十五條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國首次將公益訴訟制度寫入法律。然而，環(huán)境公益訴訟比普通的環(huán)境污染訴訟處境更加艱難。因為環(huán)境公益訴訟的制度在中國還沒有真正建立起來，還存在諸多法律的模糊和空白之處。

在近年《環(huán)保法修訂案（草案）》的三輪審稿中，公益訴訟主體的規(guī)定更是引發(fā)了民間環(huán)保組織和社會各界的廣泛關(guān)注及熱議。

2009年7月6 日，中華環(huán)保聯(lián)合會與江蘇省江陰市居民朱正茂作為共同原告，狀告江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)，獲法院受理，后以調(diào)解結(jié)案，此案系全國首例環(huán)境公益民事訴訟案；2009年9月1日，由中華環(huán)保聯(lián)合會作為原告提起的全國首例環(huán)境公益行政訴訟案開庭，由于被告在訴訟過程中履行了職責，中華環(huán)保聯(lián)合會認為訴訟目的已達到，當庭撤訴。中華環(huán)保聯(lián)合會的這兩起訴訟，開創(chuàng)了我國社團組織成功提起環(huán)境公益訴訟的先例，受到輿論廣泛關(guān)注。然而，民間社團組織勇于挑起環(huán)境公益訴訟這桿大旗的同時，也要面對諸多非議。近日，筆者有幸采訪到中華環(huán)保聯(lián)合會副秘書長謝玉紅女士，來與大家共同探索我國環(huán)境公益訴訟之路。

《世界環(huán)境》：請您簡要談下我國環(huán)境公益訴訟立法的現(xiàn)狀，以及建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性及意義？在推進中國環(huán)境公益訴訟制度的建立上，您在立法方面有什么建議？

謝玉紅：新的《民事訴訟法》實施之前，環(huán)境公益訴訟在實踐中還是處于一種探索的階段，主要是在各地試點成立環(huán)保法庭的基礎上進行實踐，提起環(huán)境公益訴訟往往找不到可以直接援引的法律依據(jù)，因此在設立環(huán)保法庭的地方，只能根據(jù)法律的原則性規(guī)定以及地方性法規(guī)來受理，例如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條的規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告”，《貴陽市促進生態(tài)文明建設條例》第二十三條也規(guī)定“檢察機關(guān)、環(huán)境保護管理機構(gòu)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關(guān)責任主體承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任。”

2013年1月1 日，新的《民事訴訟法》開始正式實施，第五十五條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！庇捎谖磳Α胺梢?guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”進行立法或司法解釋，具體哪些機關(guān)和組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，地方法院均以無立法或司法解釋為由拒絕受理案件。

另外，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第九十條規(guī)定，“對破壞海洋生態(tài)的，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！币虼司驮擃惏讣嬖V訟的主體為國家海洋局。

建立環(huán)境公益訴訟有以下必要性：1.司法對于保護環(huán)境，懲罰環(huán)境污染違法行為，具有更強的權(quán)威性。2.通過訴訟的方式制止環(huán)境違法行為，可以有效克服政府失靈。3.環(huán)境公益訴訟制度是法制化的必然產(chǎn)物。

我在公益訴訟立法方面的建議主要是，將環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍進一步擴大，希望更多的組織能夠參與進來。要通過法律明確規(guī)定具體的環(huán)境公益訴訟主體范圍，要具有可操作性。

《世界環(huán)境》：環(huán)境公益訴訟與我們傳統(tǒng)的公民訴訟有什么顯著區(qū)別？您對環(huán)境公益訴訟中的“公益”如何定位？

謝玉紅：顯著區(qū)別是我們傳統(tǒng)的公民訴訟原告是與本案有直接利害關(guān)系的，環(huán)境公益訴訟的原告與案件無直接利害關(guān)系。

環(huán)境公益訴訟中的“公益”，我想應該包括2個方面，一方面是國家環(huán)境利益，比如說，康菲漏油事件，海洋的所有權(quán)歸國家，但是誰來代表國家去追索權(quán)利呢？我想這個時候可以由具備環(huán)境公益訴訟訴訟主體資格的人或組織去提起。另一方面是社會環(huán)境利益，就是代表不特定多數(shù)人去維護公共環(huán)境權(quán)益。

《世界環(huán)境》：《環(huán)保法修訂案（草案）》三審稿中對環(huán)境公益訴訟主體范圍的規(guī)定引發(fā)了民間環(huán)保組織和社會各界的關(guān)注及熱議，您如何看待這次審議中的訴訟主體范圍的劃定？有輿論質(zhì)疑中華環(huán)保聯(lián)合會“壟斷”了環(huán)保公益訴訟的主體資格，您怎么看待這種說法？

謝玉紅：立法機關(guān)將環(huán)境公益訴訟主體范圍有意做了限制，可能是出于防止濫訴的考慮。但是，我個人覺得，即便將環(huán)境公益訴訟主體在此基礎上進一步擴寬，也未嘗不可。環(huán)境公益訴訟畢竟是要花費大量的人力和財力，又具有較強的專業(yè)性。而且環(huán)境公益訴訟又具有較強的正外部性，所以除了熱心環(huán)保事業(yè)的組織外，一般單位或個人不會隨便提起。即便有濫訴的情況，我想也可以通過立法的形式進行規(guī)制，防止此類事情發(fā)生。

關(guān)于質(zhì)疑中華環(huán)保聯(lián)合會“壟斷”公益訴訟主體資格之說, 二審稿中表述的是中華環(huán)保聯(lián)合會和各地方環(huán)保聯(lián)合會，而我們之間無隸屬關(guān)系，因此我覺得我們壟斷公益訴訟是不成立的。中華環(huán)保聯(lián)合會不是立法機關(guān)，作為一個環(huán)保社會團體，立法機關(guān)這么信任，在草案中將環(huán)境公益訴訟主體資格賦予了中華環(huán)保聯(lián)合會，我想，這是對聯(lián)合會過去幾年來工作的一個認可和信任。

《世界環(huán)境》：《民事訴訟法》所解決的只是環(huán)境公益訴訟的主體資格問題，而對于具體的環(huán)境公益訴訟制度并沒有任何規(guī)定，而環(huán)境公益訴訟有著不同于普通民事訴訟的特性和專業(yè)性，您覺得建立“專家證人制度”是否可以突破環(huán)境公益訴訟所面臨的這個困境？

謝玉紅：由于在環(huán)境民事訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術(shù)優(yōu)勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)，而采用專家證人制度原告就可以委托具有相應專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的專家就某些專門性問題在法庭上運用專業(yè)知識發(fā)表意見作出推論或結(jié)論。如果建立專家證人制度，能夠更好地維護環(huán)境權(quán)益。

《世界環(huán)境》：您覺得在社團組織開展環(huán)境公益訴訟的過程中需要哪些保障制度？比如訴訟費方面的經(jīng)濟壓力，作為一個扛起環(huán)境公益訴訟大旗的社團組織，在環(huán)境公益訴訟的案件受理費用上，中華環(huán)保聯(lián)合會是如何處理這個問題的？

謝玉紅：社團組織開展環(huán)境公益訴訟的過程中需要：1.法律地位，需要通過立法工作，以便讓社團得到法律的支持，更好的發(fā)揮自身的作用。比如：社團法。2.社團活動資金要有保障，當前我國社團活動資金來源渠道不暢，直接影響社團作用的發(fā)揮，希望政府能夠采取好的措施解決這個問題。3.政府可以通過購買社團組織的服務來解決資金問題，甚至有些事情就可以放手讓社團組織去做。

環(huán)境公益訴訟的案件受理費，到目前為止，有兩種方式：1.由于是公益性案件，有的受理法院一般緩、減、免。2.先由聯(lián)合會交訴訟費，勝訴后，再由法院將訴訟費判決由敗訴方承擔。

《世界環(huán)境》：中華環(huán)保聯(lián)合會是通過怎樣的一套體系來開展環(huán)境權(quán)益維護工作的？我們知道自2005年成立以來，中華環(huán)保聯(lián)合會就一直持續(xù)不斷地開展環(huán)境維權(quán)宣傳工作。2012年，中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境普法下基層系列活動啟動，目前已經(jīng)走訪了12個省份，請您談下這個活動的初衷以及目前取得的成效。

謝玉紅：中華環(huán)保聯(lián)合會是通過理論到實踐再到理論的體系來開展環(huán)境權(quán)益維護工作的，比如我們接到環(huán)境投訴后，首先對案件進行分析，找到最適合的一種解決方式（例如法律援助、公益訴訟、監(jiān)督等），然后付諸行動，通過實踐來處理環(huán)境案件；處理完案件后，再總結(jié)經(jīng)驗，并向有關(guān)立法機關(guān)提出合理化建議。

初衷：旨在通過提升基層群眾環(huán)境保護意識和環(huán)境維權(quán)水平，動員和組織各方力量開展環(huán)境公益維權(quán)，向環(huán)境污染宣戰(zhàn)。實現(xiàn)NGO組織與當?shù)卣块T共同推動基層環(huán)保，增加百姓的法律知識，保障百姓的合法權(quán)益，繼而推動中國美麗鄉(xiāng)村的創(chuàng)建。

活動取得了較為明顯的宣傳效果，主要體現(xiàn)在：一是提升了基層公眾的環(huán)境保護意識和環(huán)境維權(quán)意識。二是提升了基層干部依法行政的自覺性。建設美麗中國，政府是主導。每次活動中都有基層干部的參與，他們與百姓一同進行學習，這促使基層干部逐漸把依法行政內(nèi)化成為他們的自覺行為。三是企業(yè)的環(huán)保責任意識得到提高。四是激發(fā)了高校大學生的環(huán)保意識。

《世界環(huán)境》：國外環(huán)境公益訴訟方面有哪些值得我們借鑒的內(nèi)容？

謝玉紅：從實踐上看，擴大環(huán)境公益訴訟主體范圍是國外發(fā)達國家的普遍做法，也是環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展趨勢。所以，我們應該借鑒其他國家的做法，擴大環(huán)境公益訴訟主體范圍，應當允許依法成立的環(huán)保組織都可以提起環(huán)境公益訴訟。增加特定國家機關(guān)具有環(huán)境公益訴訟的原告資格，例如環(huán)保行政機關(guān)、檢察機關(guān)都可以提起環(huán)境公益訴訟。

《世界環(huán)境》：請您談下，環(huán)境信息公開與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系？您認為，媒體在公眾參與及環(huán)境公益訴訟中承擔了一個怎樣的角色？

謝玉紅：我認為，環(huán)境信息公開是環(huán)境公益訴訟過程中收集證據(jù)的一個重要途徑或手段。具有不可或缺的作用。

媒體在當今社會發(fā)揮著非常重要的作用，媒體介入環(huán)境案件的報道，其本身就是公眾參與監(jiān)督環(huán)境保護工作的一個重要表現(xiàn)，同時，通過媒體報道，讓更多的公眾去了解一個環(huán)境污染案件的來龍去脈，從而起到共同監(jiān)督的作用。對于環(huán)境公益訴訟來講，媒體的作用，是可以通過對環(huán)境公益訴訟案件的報道，起到擴大宣傳的作用，以對社會上其他的排污企業(yè)形成威懾力。

作者單位：環(huán)保部宣傳教育中心

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中華環(huán)保聯(lián)合會工作領(lǐng)域

為政府提供環(huán)境決策建議。圍繞國家環(huán)境與發(fā)展的目標和任務，充分發(fā)揮政府與社會之間的橋梁和紐帶作用，為各級政府及其環(huán)境保護行政主管部門提供決策建議；

為公眾和社會提供環(huán)境法律權(quán)益的維護。組織開展維護環(huán)境權(quán)益和環(huán)境法律援助的理論與實踐活動，推動維護環(huán)境權(quán)益的立法，建立環(huán)境權(quán)益保障體系，設立維護環(huán)境權(quán)益中心，下設維護環(huán)境權(quán)益法律咨詢委員會、維護環(huán)境權(quán)益項目管理部、維護環(huán)境權(quán)益專項基金和環(huán)境律師事務所，對環(huán)境權(quán)益受到侵害的公民、法人尤其是弱勢群體進行救助——調(diào)查取證、法律援助、調(diào)解協(xié)商、幫助申訴、支持訴訟等等，維護公眾和社會的環(huán)境權(quán)益；

為社會提供公共環(huán)境信息和環(huán)境宣傳教育活動。開展環(huán)境領(lǐng)域公眾參與和社會監(jiān)督，建立公眾環(huán)境信息網(wǎng)站，提供相關(guān)的環(huán)境政策和技術(shù)咨詢服務，搭建環(huán)境領(lǐng)域公眾參與和社會監(jiān)督平臺，組織開展環(huán)境保護、維護環(huán)境權(quán)益的宣傳教育活動，提高全民族和全社會的環(huán)境意識；

促進中國環(huán)保NGO組織健康發(fā)展并確立其應有的國際地位。組織開展中國環(huán)保NGO調(diào)研工作，與國內(nèi)外環(huán)保NGO組織建立廣泛聯(lián)合，多渠道籌集資金，促進NGO組織的能力建設和健康發(fā)展。確立聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨商地位，組織參加雙邊、多邊與環(huán)保相關(guān)的國際民間交流與合作，維護我國良好的環(huán)境保護國際形象；中國政府及其有關(guān)組織委托的其他工作。