文/劉劍文 陳立誠

新《預(yù)算法》：疏堵結(jié)合規(guī)范地方債

文/劉劍文 陳立誠

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過修改決定，新的《預(yù)算法》將從2015年1月1日起開始施行。備受關(guān)注的地方政府債務(wù)問題，在新《預(yù)算法》中取得了重大的突破。10月2日，國務(wù)院辦公廳也對外發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》。

問題撥疏：債務(wù)膨脹的成因透視

修改前的《預(yù)算法》第28條規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”這一規(guī)定原則上禁止了地方債的存在，但實際上并未在現(xiàn)實中得到有效的推行。事實上，近年來我國地方政府債務(wù)規(guī)模一直不斷膨脹。根據(jù)審計署2013年底發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果，我國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)已逾10.8萬億元，同時負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)約2.6萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)約4.3萬億元，總計將近18萬億元。作為對比的是，我國2013年地方政府本級財政收入約為6.9萬億元，加上稅收返還和轉(zhuǎn)移支付約為11.7萬億元?？梢?，“隱形”的地方政府債務(wù)已經(jīng)遠遠超過其明面上的常規(guī)收入，嚴重影響到了財政穩(wěn)健與安全。

究其成因，地方債難題從根本上導(dǎo)源于地方財政失衡的壓力。在行政主導(dǎo)的分稅制體制下，多次財政調(diào)整都顯現(xiàn)出“財權(quán)上收、事權(quán)下移”的傾向，一些中央與地方共享稅種的劃分比例一再向中央傾斜。而政績考核壓力又使得地方政府必須采取積極的財政政策以拉動經(jīng)濟增長，導(dǎo)致財政支出不斷增加，地方政府收支缺口日益擴大。特別是2008年世界金融危機以來，我國經(jīng)濟增長速度有所放緩，加之“結(jié)構(gòu)性減稅”與“營改增”的影響，地方財政收入自然呈下行態(tài)勢。但與此同時，為了加快經(jīng)濟復(fù)蘇，地方政府又必須加大經(jīng)濟建設(shè)支出，這就進一步加劇了地方財政的窘境。

為了彌補財政缺口，發(fā)債成為了地方政府的重要手段。雖然老《預(yù)算法》禁止地方發(fā)債，但卻留有制度漏洞，沒有對地方政府的融資行為進行有效的約束與監(jiān)督。因此，地方政府雖然不能公然發(fā)行債券，卻可以通過各類融資平臺來“隱形”、間接發(fā)債。現(xiàn)實中，在經(jīng)濟危機引發(fā)的財政壓力之下，地方政府選擇性地?zé)o視《預(yù)算法》的禁令，而中央政府則“睜一只眼閉一只眼”，選擇性忽視地方政府的這一行為。在這種“默契”之下，地方債難免愈演愈烈。

可見，地方債問題是有著深刻、復(fù)雜的成因的，牽涉到整個中央與地方財稅體制的架構(gòu)。在地方財政失衡的大背景下，單純的“堵”只能催生地方政府的各類博弈行為，至多使得債務(wù)“改頭換面”，而無法真正取得實效。

治理思維：發(fā)債權(quán)納入法治軌道

換一個角度看，其實地方債并非洪水猛獸。只要能夠保證債務(wù)規(guī)范有序、規(guī)模可控，那么發(fā)行地方債就可以成為開辟地方財源的有效路徑。事實上，政府債券是國際通行的地方政府融資方式。財政部的相關(guān)報告顯示，世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。

新《預(yù)算法》采取了“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，表面上是放開了地方政府的發(fā)債權(quán)力，實際上卻是為了將原先不受約束的“隱形”發(fā)債權(quán)引導(dǎo)到陽光下，使之受到法治規(guī)范和預(yù)算約束，從而防范和化解債務(wù)風(fēng)險。具體來說，《預(yù)算法》主要從以下三點著手構(gòu)建地方發(fā)債權(quán)的規(guī)范機制：

一是舉債有度。在主體上，限定于“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市”，暫不允許財政統(tǒng)籌能力相對較弱的市、縣政府發(fā)債，體現(xiàn)了審慎放開的態(tài)度。在方式上，有疏有堵，只放開透明度高、最利于監(jiān)管的“發(fā)行地方政府債券”一種，同時明文禁止以其他任何方式舉借債務(wù)或提供擔(dān)保；在用途上，將借債定位為補充性、臨時性財源，要求只能用于“建設(shè)投資”和“公益性資本支出”，不得用于經(jīng)常性支出。

二是監(jiān)管到位。新《預(yù)算法》大大強化了權(quán)力機關(guān)、上級行政機關(guān)和社會公眾的監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建了對地方政府發(fā)債權(quán)的權(quán)力制約監(jiān)督機制。根據(jù)規(guī)定，地方借債規(guī)模由國務(wù)院報全國人大或全國人大常委會批準后分別下達限額，財政部對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督，這保障了中央對地方債務(wù)的總體控制。而省級政府在限額內(nèi)舉借債務(wù)，也必須報本級人大常委會批準，體現(xiàn)了權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的有效監(jiān)督。同時，堅持“預(yù)算管債”，并將地方債作為各級人大對預(yù)決算的重點審查內(nèi)容，還專門要求公開預(yù)決算時必須向社會對舉借債務(wù)的情況做出說明。

三是風(fēng)險可控。在“量入為出、收支平衡”的預(yù)算編制原則指導(dǎo)下，新《預(yù)算法》要求“舉借的債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源”，理清了政府的還債責(zé)任。同時，提出“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度”，高度重視風(fēng)險防控。此外，還要求各級地方政府財政部門編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，并公布政府資產(chǎn)負債表，這一提升財政透明度的有力舉措無疑也有助于地方債風(fēng)險的檢測與預(yù)防。

落實關(guān)鍵：建立三方面配套制度

新《預(yù)算法》已經(jīng)搭建起了規(guī)范地方債的法律框架，但要真正化解現(xiàn)有的債務(wù)難題、將法律落到實處，可以說仍然是任重道遠。2014年9月2日召開的國務(wù)院常務(wù)會議已經(jīng)明確提出完善預(yù)算管理的當前重點是大力推進三個“強化”、開展兩項“行動”、做到兩個“規(guī)范”，其中就包括“規(guī)范地方政府性債務(wù)”。為此，應(yīng)當盡快制定《預(yù)算法實施條例》及其他相關(guān)細則，建立起三方面配套制度：

第一，要建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制。例如，根據(jù)美國俄亥俄州的《地方財政緊急狀態(tài)法》，州審計局負責(zé)核查地方政府的債務(wù)風(fēng)險水平，如果發(fā)現(xiàn)存在法律列明的三類情況之一，就應(yīng)發(fā)布書面通告，將其列入“預(yù)警名單”，對地方財政進行監(jiān)控。如果財政狀況進一步惡化，則要移入“危機名單”。在預(yù)警或危機解除前，該地方政府不得舉借新債。我國應(yīng)當借鑒國際經(jīng)驗，建立起相應(yīng)的評估機構(gòu)，并規(guī)定一系列監(jiān)測指標，確保在地方債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險時能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時化解。此外，還可考慮建立償債準備金制度，要求地方政府按照所借債務(wù)的一定比例提取準備金，以免暫時性財政波動導(dǎo)致無法償債。

第二，要建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險化解機制。從世界范圍內(nèi)看，解決地方政府債務(wù)危機主要有三種模式：一是地方政府自行處理，中央政府不提供財政援助，阿根廷是典型實例。與之相應(yīng)地，這往往伴隨著地方政府破產(chǎn)制度；二是中央政府承擔(dān)地方政府債務(wù)；三是中央政府直接行政接管。如法國規(guī)定地方政府一旦無力償債而無法正常運轉(zhuǎn)，就將解散地方議會和政府，由中央政府暫時接管并墊付償債，待新選舉產(chǎn)生議會和政府后再逐步償還。我國作為單一制國家，中央政府在最終意義上承擔(dān)著債務(wù)的兜底責(zé)任，因此可能并不適合選取第一種模式。為避免地方政府因此而傾向于擴張債務(wù)，則有必要合理設(shè)計中央接管的具體方式，并應(yīng)建立起債務(wù)考核和責(zé)任追究制度。

第三，要建立起政府財務(wù)報告與債務(wù)審計機制。對于地方政府債務(wù)，需要通過國務(wù)院和同級人大的批準來實現(xiàn)事前授權(quán)，更需要通過規(guī)范的政府財務(wù)報告來實現(xiàn)事中監(jiān)控，并通過嚴格的審計制度事后監(jiān)督。

全局視野：理順政府間財政關(guān)系

從系統(tǒng)論的角度來看，財政制度不是孤立存在的，而是一個各個部分相互密切聯(lián)系的有機整體。地方債問題既然導(dǎo)因于地方財政的失衡，其治本之策也必然離不開理順政府間財政關(guān)系，需要從財稅制度整體出發(fā)來綜合考慮。

一方面，我們應(yīng)當看到，新《預(yù)算法》賦予地方政府發(fā)債權(quán)，可能實質(zhì)性影響甚至改變我國的央地財稅體制。而財稅體制是牽涉到國家治理根基的核心問題，需謀定而后動，切切不可隨意調(diào)整。另一方面，地方債問題的最終解決，也離不開財稅體制改革的整體推進。作為地方政府財源的重要一環(huán)，要使地方債回歸到補充性、輔助性財源的應(yīng)有定位，避免債務(wù)的過度擴張，就必須從根本上改變地方財政收支倒掛的境況，賦予地方充足的財權(quán)與財力。正因如此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中專門提出，要做到“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”。這直接針對過去“上級請客，下級買單”的現(xiàn)象，要求從法律上厘清事權(quán)配置，進而保障與之相應(yīng)的地方財源。同時，新《預(yù)算法》也增加了財政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)定，明確以均衡地區(qū)間基本財力的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。從根本上說，只有改變分稅制下中央行政機關(guān)主導(dǎo)的行政性財政分權(quán)，建立起法治框架下財事協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府間財政關(guān)系，才能從完整意義上實現(xiàn)地方債的規(guī)范治理。

論點

著眼于修改前地方債“禁而不止”的局面，新法轉(zhuǎn)而“以疏代堵”，一方面允許地方依法適度發(fā)債；另一方面則對發(fā)債主體、用途、規(guī)模、程序、監(jiān)督和問責(zé)等方面作了嚴格規(guī)定，體現(xiàn)出以法治方式規(guī)范地方債務(wù)的治理思維。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com