近年來，黑龍江省加快建設(shè)兩大平原農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，深入推進(jìn)千億斤糧食產(chǎn)能及鞏固提高工程，全省現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，2011年糧食總產(chǎn)量、增量、商品量、調(diào)出量均居全國第一。但由于糧食生產(chǎn)對GDP、財(cái)政稅收和就業(yè)的貢獻(xiàn)都很低，導(dǎo)致全省大部分糧食主產(chǎn)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，財(cái)政收入規(guī)模小，制約了財(cái)政公共服務(wù)保障能力。本文結(jié)合黑龍江省43個(gè)產(chǎn)糧大縣（市）財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況及存在問題，提出促進(jìn)糧食主產(chǎn)縣（市）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)政策建議。

一、主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量和財(cái)政收支基本情況

從2007—2011年糧食產(chǎn)量看，黑龍江省在2007年糧食總產(chǎn)量達(dá)到692.6億斤的基礎(chǔ)上，連續(xù)越過800、900、1000、1100億斤四個(gè)臺階，2011年全省糧食總產(chǎn)達(dá)到1114.1億斤。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，生產(chǎn)發(fā)展了，財(cái)政收入會相應(yīng)增加。但在糧食生產(chǎn)的問題上，卻出現(xiàn)了相反的狀況。即生產(chǎn)糧食越多，則地方財(cái)政的包袱越重，糧食生產(chǎn)與地方財(cái)政的這種反向效應(yīng)，日益成為制約糧食生產(chǎn)的重要因素。

2007至2011年，黑龍江省43個(gè)產(chǎn)糧大縣（市）一般預(yù)算收入之和分別為：278.8億元、370.7億元、459.6億元、643.9億元、727.2億元，其中，縣本級收入分別為52.4億元、70.4億元、81.5億元、110.7億元、147.2億元；一般預(yù)算支出之和分別為：280.7億元、368.1億元、443.3億元、625億元、704.6億元，其中，縣本級支出分別為267.9億元、350.1億元、417.1億元、582.7億元、659.1億元。全省43個(gè)產(chǎn)糧大縣（市）本級收支相抵后全部為負(fù)數(shù)，各年度缺口分別為：215.5億元、279.9億元、335.7億元、472億元、511.9億元。

綜合縣級財(cái)力計(jì)算口徑的一般預(yù)算收入與中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、省以下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、上解支出等三項(xiàng)支出之差，2007至2011年，黑龍江省43個(gè)產(chǎn)糧大縣（市）縣級財(cái)力情況分別為：197.9億元、238.3億元、262.3億元、346.5億元、444.7億元。從全國范圍來看，如果按總?cè)丝跀?shù)量進(jìn)行測算，43個(gè)產(chǎn)糧大縣（市）人均財(cái)力水平僅占全國平均財(cái)力水平的42%；從全省范圍來看，同樣按照總?cè)丝跀?shù)量進(jìn)行測算，43個(gè)產(chǎn)糧大縣（市）人均財(cái)力水平也僅占全省平均財(cái)力水平的45%。

糧食產(chǎn)量和財(cái)力狀況倒掛的現(xiàn)象還體現(xiàn)在省級層面。雖然黑龍江省糧食產(chǎn)量連續(xù)四年年均增長100多億斤，但全省財(cái)政收入在全國排名情況卻以每年下降1至2位的速度呈逐年下降趨勢。2007年，黑龍江省財(cái)政收入在全國排名第15位，到2011年僅排名第22位?？h（市）級也如此。以產(chǎn)糧大市尚志為例，2007至2011年，該市糧食總產(chǎn)不斷攀升，從15.4億斤一直增長到21.8億斤，五年時(shí)間糧食增產(chǎn)6.4億斤。但在糧食生產(chǎn)持續(xù)增長的同時(shí)，該市經(jīng)濟(jì)特別是本級財(cái)政收入?yún)s沒有同步發(fā)展，反而是收支缺口不斷加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年該市本級財(cái)政收支缺口為5億元，到2011年本級財(cái)政收支缺口則達(dá)到了13.2億元，陷入了“產(chǎn)糧越多、財(cái)政負(fù)擔(dān)越重”的怪圈。

二、“產(chǎn)糧大縣、財(cái)政窮縣”原因分析

出現(xiàn)“產(chǎn)糧大縣、財(cái)政窮縣”現(xiàn)象的原因，主要是涉農(nóng)稅收。2007—2011年，黑龍江省的涉農(nóng)稅收情況如下：

自2006年1月1日我國取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民沒有直接的稅收負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)行稅制中涉農(nóng)稅收主要包括：增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、關(guān)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、煙葉稅、契稅、車輛購置稅、車船稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等14個(gè)稅種。

從主要涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策看，在增值稅方面，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、對農(nóng)民專業(yè)合作社銷售本社成員生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)民專業(yè)合作社向本社成員銷售的農(nóng)膜、種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)予以免征。在企業(yè)所得稅方面，對從事蔬菜、谷物、薯類、油料、豆類、棉花、麻類、糖料、水果、堅(jiān)果的種植，農(nóng)作物新品種的選育，中藥材的種植，林木的培育和種植，牲畜、家禽的飼養(yǎng)，林產(chǎn)品的采集，農(nóng)產(chǎn)品初加工、獸醫(yī)、農(nóng)技推廣、農(nóng)機(jī)作業(yè)和維修等農(nóng)、林、牧、漁服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，以及遠(yuǎn)洋捕撈等予以免征。對從事花卉、茶以及其他飲料作物和香料作物的種植，海水養(yǎng)殖、內(nèi)陸?zhàn)B殖取得的所得減半征收。在營業(yè)稅方面，對農(nóng)業(yè)機(jī)耕、排灌、病蟲害防治、植物保護(hù)、農(nóng)牧保險(xiǎn)以及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)業(yè)務(wù)，家禽、牲畜、水生動物的配種和疾病防治、對將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的予以免征。在城鎮(zhèn)土地使用稅方面，對直接用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的生產(chǎn)用地、在城鎮(zhèn)土地使用稅征收范圍內(nèi)經(jīng)營采摘、觀光農(nóng)業(yè)的單位和個(gè)人，其直接用于采摘、觀光的種植、養(yǎng)殖、飼養(yǎng)的土地予以免征。在房產(chǎn)稅和土地使用稅方面，對農(nóng)林牧漁業(yè)用地和農(nóng)民居住用房屋及土地予以免征。在印花稅方面，對農(nóng)民專業(yè)合作社與本社成員簽訂的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購銷合同予以免征。在耕地占用稅方面，對農(nóng)村居民占用耕地新建住宅，按照當(dāng)?shù)剡m用稅額減半征收。在契稅方面，對納稅人承受荒山、荒溝、荒丘、荒灘土地使用權(quán)，用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的予以免征。

由于有上述涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策，糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政增收主要依賴農(nóng)業(yè)企業(yè)稅收。目前，黑龍江省農(nóng)業(yè)企業(yè)的稅收主要由增值稅、營業(yè)稅、所得稅等幾項(xiàng)主體稅收構(gòu)成。但受各項(xiàng)涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策影響，全省涉農(nóng)稅收年繳稅額一直維持在較低水平。以省產(chǎn)糧大市虎林市為例，2007至2011年，該市涉農(nóng)企業(yè)年平均實(shí)現(xiàn)稅收564余萬元，分別僅占當(dāng)年該市全口徑財(cái)政收入的2%左右，稅收貢獻(xiàn)率相對較低。

由此可見，隨著農(nóng)業(yè)稅的全面免征，稅負(fù)低的第一產(chǎn)業(yè)基本不提供財(cái)政收入，第二產(chǎn)業(yè)中涉及農(nóng)業(yè)的部分主要集中在糧食加工企業(yè)，所產(chǎn)生的稅收主要集中在增值稅、營業(yè)稅、所得稅等幾項(xiàng)主體稅收上，而由于目前國家實(shí)行對糧食加工企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，導(dǎo)致上述幾項(xiàng)稅收占各地政府稅收總量的比重都較小。即使能夠征收的部分，按照現(xiàn)行的分稅體制，糧食加工企業(yè)增值稅收入的75%要上繳中央財(cái)政，地方政府只獲得25%；糧食加工企業(yè)所得稅收入的60%上交中央，地方政府只獲得40%。與此同時(shí)，按照現(xiàn)行政策，國家對糧食主產(chǎn)區(qū)開展糧食精深加工有諸多限制，導(dǎo)致涉農(nóng)稅收對財(cái)政收入貢獻(xiàn)有限，形成了糧食主產(chǎn)區(qū)“貢獻(xiàn)大反而受益小”的不合理局面。

于是，轉(zhuǎn)移支付制度日益成為糧食主產(chǎn)?。h）的主要收入來源。1996—2010年，在中央財(cái)政的大力支持下，黑龍江省級對下實(shí)際轉(zhuǎn)移支付規(guī)模年均遞增43.3%，保障了重點(diǎn)民生支出，在一定程度上緩解了糧食主產(chǎn)?。h）財(cái)政的困境，解決了基本財(cái)力缺口問題。但與目前全國平均財(cái)力水平相比較，目前實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度還只是低水平的轉(zhuǎn)移支付，僅能解決“吃飯”問題，能“治標(biāo)”但不能“治本”。因此，要實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，使糧食主產(chǎn)?。h）人均財(cái)力水平達(dá)到或超過全國平均水平，還必須健全完善轉(zhuǎn)移支付制度。

三、促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策建議

一是進(jìn)一步調(diào)動各級政府重農(nóng)抓糧的積極性，加快健全并完善對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步加大政策扶持力度，加快建立按商品量給予主產(chǎn)省轉(zhuǎn)移支付的獎勵(lì)制度。在現(xiàn)有對產(chǎn)糧大縣獎勵(lì)政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)糧食主產(chǎn)縣糧食產(chǎn)量、商品量增加量，每年再給予一定的補(bǔ)助，使其人均財(cái)力水平能夠達(dá)到全國平均水平。同時(shí)，取消對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目投入的地方配套。

二是進(jìn)一步充實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)稅源。從目前稅收體制情況看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的稅源比較單一。建議國家放開對玉米、水稻加工限制，加大對糧食倉儲物流行業(yè)支持力度，適當(dāng)增加或擴(kuò)大農(nóng)業(yè)企業(yè)稅種，并將這部分稅收收入劃為地方政府財(cái)力。

三是進(jìn)一步理順農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。建議采取以下措施：加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)，進(jìn)一步深化流通管理體制改革，在市場準(zhǔn)入和交易平臺建設(shè)上，更應(yīng)向農(nóng)民傾斜；提高農(nóng)業(yè)內(nèi)部組織化程度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，將分散的農(nóng)產(chǎn)品加以集聚、整理和分類，并根據(jù)營銷網(wǎng)絡(luò)幫助農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品，采取對農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食加工產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)大項(xiàng)目建設(shè)和重點(diǎn)龍頭加工企業(yè)技術(shù)改造與新產(chǎn)品開發(fā)投資補(bǔ)助、原料成本補(bǔ)貼和資金貸款貼息補(bǔ)助等政策措施，支持龍頭企業(yè)加快發(fā)展；實(shí)行有限的糧食價(jià)格管理，在價(jià)格調(diào)控方面進(jìn)一步明確糧價(jià)保護(hù)的目的，合理制定糧食保護(hù)價(jià)格。同時(shí)，落實(shí)好糧食差價(jià)政策，認(rèn)真實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)政策等。

四是進(jìn)一步穩(wěn)定種糧農(nóng)民收入預(yù)期，建立健全農(nóng)民賣糧收入增長保障機(jī)制。建議擴(kuò)大黑龍江省最低收購價(jià)糧食品種范圍；完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，穩(wěn)步提高最低收購價(jià)水平。

五是進(jìn)一步形成產(chǎn)銷區(qū)域合理分配格局。按照國家關(guān)于建立主產(chǎn)區(qū)糧食利益補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)文件精神，主產(chǎn)區(qū)糧食利益補(bǔ)償制度的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是，國家在繼續(xù)堅(jiān)持和強(qiáng)化現(xiàn)行糧食生產(chǎn)補(bǔ)助（農(nóng)民種糧直接補(bǔ)貼、糧種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)）、產(chǎn)糧大縣獎勵(lì)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等糧食生產(chǎn)扶持政策基礎(chǔ)上，為統(tǒng)籌糧食產(chǎn)銷區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和利益關(guān)系，由國家單獨(dú)建立對主產(chǎn)區(qū)的糧食利益補(bǔ)償制度和機(jī)制。在具體補(bǔ)償方法上，國家應(yīng)以促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)糧食持續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收、地方政府財(cái)力持續(xù)增強(qiáng)相協(xié)調(diào)為優(yōu)先目標(biāo)，統(tǒng)籌糧食產(chǎn)銷區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和利益關(guān)系，可按照主產(chǎn)省糧食流出量確定享受補(bǔ)償?shù)募Z食數(shù)量，依據(jù)黑龍江省與銷區(qū)農(nóng)民人均純收入差距和人均財(cái)政收入差距等因素，綜合確定每斤糧食國家對主產(chǎn)省的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并由國家綜合計(jì)算確定對黑龍江省每年的補(bǔ)償總額。

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

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