2013年4月下旬，自治區(qū)人大常委會副主任王儒貴帶領(lǐng)2名常委會委員和農(nóng)工委工作人員，對平羅縣農(nóng)村改革試驗情況進(jìn)行了調(diào)研。

一、改革試驗進(jìn)展情況

2011年11月，平羅縣被中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)部確定為全國首批24個農(nóng)村改革試驗區(qū)。同年12月，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室批復(fù)了關(guān)于平羅縣以農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革為主要內(nèi)容的試驗方案。按照國家對改革試驗區(qū)建設(shè)的總體要求，平羅縣結(jié)合實際，以農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證為基礎(chǔ)，以制度改革為突破口，以土地規(guī)?；?jīng)營為抓手，在農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)制度建設(shè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育等方面進(jìn)行了積極有益的探索。試點進(jìn)展順利、社會穩(wěn)定。

（一）農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作基本完成

全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、142個村、1078個村民小組、6.1萬戶農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作基本完成，共實測登記土地面積96.7萬畝。目前，全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證已完成99%，農(nóng)村集體荒地確權(quán)登記頒證已完成95%，農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證已完成96%，農(nóng)村房屋確權(quán)登記工作已全部完成。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度基本確立

平羅縣以推動農(nóng)村土地資源資本化為主攻方向，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度，先后制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體荒地、農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋確權(quán)登記工作實施細(xì)則》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體荒地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)評估辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押登記辦法》、《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險基金籌措管理辦法》、《收儲農(nóng)民承包地、宅基地和房屋參考價格暫行辦法》、《農(nóng)村集體荒地管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《發(fā)展家庭農(nóng)場指導(dǎo)意見》等23個配套辦法和細(xì)則，從確權(quán)登記、評估補償、交易流轉(zhuǎn)、抵押融資、退出收儲、重新分配等各個環(huán)節(jié)制定了符合實際、較為合理的制度和政策。

（三）縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理服務(wù)平臺已經(jīng)建立

平羅縣組建了縣級農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革服務(wù)中心，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、登記備案、價格評估、抵押貸款、農(nóng)業(yè)保險、糾紛仲裁、社會保障等一站式服務(wù)窗口。在13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托民生服務(wù)中心建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口，62個村成立農(nóng)村土地信用社，落實辦公設(shè)備，實行專人負(fù)責(zé)，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理。

二、農(nóng)村改革試驗取得的成果

（一）摸清了農(nóng)村土地的“家底”

這次改革試驗，徹底摸清了村（組）土地承包關(guān)系和地塊、面積、空間位置等相關(guān)數(shù)據(jù)，并將地塊、面積、空間位置、地級類別、權(quán)屬等清查落實到農(nóng)戶或其他承包方，逐戶摸清了農(nóng)戶家庭承包土地狀況，對承包人、承包經(jīng)營權(quán)共有人、承包地塊、面積、四至、土地變動等各方面情況和信息進(jìn)行收集、歸納、整理、核對和確認(rèn)，確權(quán)登記面積較二輪承包面積溢出55萬畝，溢出率高達(dá)137.5%。

（二）解決了較為棘手的歷史遺留問題

平羅縣在農(nóng)村集體土地確權(quán)中，將土地所有權(quán)以村為單位確權(quán)給村集體經(jīng)濟(jì)組織，而沒有以隊（組）為單位進(jìn)行確權(quán)，保證了集體土地歸村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)全體成員所有，解決了各隊（組）集體荒地資源不均衡的問題。同時，為解決歷史遺留的飼料地、自留地、造林占地以及地力等級折算造成的二輪承包地實際面積與合同面積不符等問題，確權(quán)時在二輪承包地的基礎(chǔ)上，按照增加20%的比例，將集體荒地按照二輪承包地確權(quán)給農(nóng)戶。對土地權(quán)屬模糊、四至不清、面積不實、地級不符和流轉(zhuǎn)不規(guī)范等歷史遺留問題和糾紛，按照“保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實、分類處置”的原則，妥善予以解決，先后查找和解決了236件歷史遺留問題和糾紛，其中，引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性地反映和化解的土地承包經(jīng)營糾紛123件，通過協(xié)商、調(diào)解等方式化解67件，通過仲裁和訴訟方式解決6件，確保了確權(quán)登記工作順利開展，消除了影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的隱患。

（三）探索建立了五項制度、四項機制、三項基金

1.五項管理制度。

一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度。按照“依法、自愿、有償”的原則，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包 、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式有序流轉(zhuǎn)土地，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。探索建立了向流轉(zhuǎn)受讓方頒發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證書制度，賦予流轉(zhuǎn)受讓方的權(quán)益。目前，全縣共流轉(zhuǎn)土地30余萬畝，頒發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證書62份。

二是農(nóng)村集體荒地經(jīng)營管理制度。農(nóng)村集體荒地使用權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民或其他法人可以采取投標(biāo)、競拍、公開協(xié)商等形式承包經(jīng)營，承包費收取標(biāo)準(zhǔn)由村民代表大會“一事一議”進(jìn)行議定，承包費等收入歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，主要用于集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)全體村民社會保障補貼，逐步提高農(nóng)民在集體土地資產(chǎn)收益中的分配比重。這項工作不僅規(guī)范了農(nóng)村荒地管理，摸清了集體荒地資源，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，更重要的是讓農(nóng)民參與了集體資產(chǎn)收益分配，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。截至目前，全縣簽訂集體荒地承包合同4.2萬份，收入承包費262萬元，增加了村集體收入。

三是農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度。在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃范圍外，凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，可采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地收益歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其中提取20%作為村級公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套資金。

四是農(nóng)民宅基地管理制度。按照“一戶一宅”原則，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、退回等方式在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)戶通過買賣、贈予、作價入股、抵押、租賃等形式，推動農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)依法流轉(zhuǎn)和增值變現(xiàn)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋同證、同權(quán)。

五是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資制度。建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)“三權(quán)”抵押貸款，擴大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營提供強有力的金融支持。與之相適應(yīng)，成立了平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款評估委員會（隨后將轉(zhuǎn)化為評估中心），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全縣農(nóng)村資產(chǎn)評估工作。目前，已辦理“三權(quán)”抵押貸款308筆，發(fā)放貸款1991.5萬元。

2.四項經(jīng)營機制。

一是退出土地承包經(jīng)營權(quán)補償機制。對本人申請且符合退出條件的農(nóng)戶，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審查批準(zhǔn)予以補償，由集體經(jīng)濟(jì)組織出資收儲經(jīng)營或流轉(zhuǎn)經(jīng)營。農(nóng)戶自愿退出荒地承包經(jīng)營權(quán)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收回，給予適當(dāng)?shù)拈_墾費補償，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，發(fā)包給其他人承包經(jīng)營。

二是重新獲得土地承包經(jīng)營權(quán)保障機制。采取以村為單位，把確權(quán)給村集體土地的20%作為預(yù)留地，對退出土地的農(nóng)民因生活不能得到保障等原因重新申請承包土地經(jīng)營的，經(jīng)批準(zhǔn)按照協(xié)議退回補償款后，可按原面積再次承包經(jīng)營。

三是農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出機制。對自愿退出宅基地和房屋的農(nóng)戶，其宅基地和房屋由村集體經(jīng)濟(jì)組織收儲，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行復(fù)墾。目前，全縣已退出宅基地689戶，1322畝。

四是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款擔(dān)保機制。設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險基金，對沒有還貸能力或還貸延期的，可從風(fēng)險基金中先期墊付，及時規(guī)避金融部門信貸風(fēng)險，建立金融部門服務(wù)農(nóng)村保障激勵長效機制。

3.三項基金。

一是土地承包經(jīng)營權(quán)收儲基金。由縣級財政出資300萬元，設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)收儲基金，實行專戶管理、封閉運行，主要用于農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)補償周轉(zhuǎn)金。

二是農(nóng)民退出宅基地收儲基金。由縣級財政出資200萬元，設(shè)立農(nóng)民退出宅基地收儲基金，主要用于收儲農(nóng)民退出宅基地和房屋補償周轉(zhuǎn)金。

三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險擔(dān)?；稹Ｓ煽h級財政出資300萬元，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險擔(dān)?；?，主要用于為沒有還貸能力或還貸延期的農(nóng)戶進(jìn)行先期墊付還貸。

（四）促進(jìn)了土地規(guī)模經(jīng)營，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

平羅縣探索建立以土地股份合作社、企業(yè)經(jīng)營、家庭農(nóng)場為主要模式的土地規(guī)模經(jīng)營主體，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。截至目前，全縣共培育新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體166個，規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營土地14.09萬畝，其中家庭農(nóng)場107個5.58萬畝、企業(yè)經(jīng)營29個4.64萬畝、土地股份合作社22個2.1萬畝、專業(yè)大戶7個0.09萬畝、土地托管1個0.1萬畝。

平羅縣改革試驗取得了初步成效，提高了農(nóng)村土地利用效益，加速了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程，實現(xiàn)了村集體和農(nóng)民土地收入“雙增”，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展“雙贏”，農(nóng)民市民化和土地規(guī)模經(jīng)營“雙促進(jìn)”。

三、當(dāng)前存在的幾個問題

目前，平羅縣農(nóng)村改革試驗工作存在的突出問題有三個：

（一）個別具體環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)問題還不完善

一是在土地確權(quán)中，沒有按照增人增地、減人減地的原則進(jìn)行小調(diào)整，農(nóng)戶承包土地零碎的問題沒有得到很好解決。二是農(nóng)村土地和房屋管理信息系統(tǒng)尚未建立。三是農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營主體投資較大，但資金不足，可持續(xù)發(fā)展能力弱，需加大政策、資金扶持力度。四是前期土地丈量登記確權(quán)工作不細(xì)致、不準(zhǔn)確，引發(fā)了許多矛盾和糾紛，也造成了重復(fù)勞動。

（二）制度規(guī)定部分內(nèi)容不符合國家法律法規(guī)的規(guī)定

平羅縣制定的有關(guān)土地改革的制度、辦法中有些條款涉及行政權(quán)力對公民權(quán)利義務(wù)的限定及設(shè)定處罰。根據(jù)立法的有關(guān)規(guī)定，上述問題只能由法律、法規(guī)或政府規(guī)章來設(shè)定。抵押、拍賣等調(diào)整民事行為關(guān)系的規(guī)定，屬國家專屬立法權(quán)?；鸬脑O(shè)立應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院或財政部批準(zhǔn)。

（三）缺乏經(jīng)費保障

農(nóng)村改革是一項敏感性、政策性強的工作，特別是以農(nóng)村土地確權(quán)登記為主要內(nèi)容的改革，更是工作量大、程序冗繁、耗時較多，改革成本較大。經(jīng)過計算，每確權(quán)登記一畝土地大約需要花費30元，平羅縣實測確權(quán)登記土地96萬畝，需要資金2880萬元，再加上工作經(jīng)費和各種制度設(shè)計補償資金，資金需求量大約在3500萬元左右。預(yù)計，寧夏全區(qū)土地確權(quán)登記面積在1700—1800萬畝，資金需求量大約在5—6億元。對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和“老少邊窮”地區(qū)而言，地方財政難以承擔(dān)，需要中央財政轉(zhuǎn)移支付幫助解決。

四、涉及農(nóng)村土地管理相關(guān)法律問題的比較分析

我國目前涉及農(nóng)村土地管理相關(guān)的重要法律法規(guī)，主要有《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等。

（一）農(nóng)村土地所有權(quán)主體方面的法律問題

我國《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”

《土地管理法》第10條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。該法進(jìn)一步明確了集體土地所有權(quán)的主體為“農(nóng)民集體”，農(nóng)民集體又分為村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組有經(jīng)營管理的使用權(quán)。

《物權(quán)法》第60條規(guī)定：“對于集體所有的土地和……依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！笨梢钥吹剑段餀?quán)法》與《土地管理法》的規(guī)定有著很大不同，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組成了可以行使所有權(quán)的主體。

這里存在幾個問題：一是《物權(quán)法》和《土地管理法》對土地的相關(guān)規(guī)定不一致，應(yīng)該以誰為準(zhǔn)？二是如何在實踐中確定農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，什么是村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，我國現(xiàn)行法律并未明晰。三是農(nóng)民土地權(quán)益方面還存有集體土地和國有土地的權(quán)利不平等的現(xiàn)象，如國有土地可以抵押貸款，但農(nóng)民集體土地卻不能。這些問題難以界定，易導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體錯位與虛位，會使得個別地區(qū)產(chǎn)生“虛權(quán)”問題，致使農(nóng)民無法充分行使土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民在土地上的利益難以得到法律的保護(hù)。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的法律問題

我國《憲法》第10條規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

《土地管理法》第14條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。第15條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

《農(nóng)村土地承包法》第4條規(guī)定，農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣。第15條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。第32條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。第42條規(guī)定，承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。第44條規(guī)定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的，適用本章規(guī)定。第49條規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。第50條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。

從以上規(guī)定可以看到，除了“四荒”地外，我國農(nóng)村集體所有的土地都必須由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，而且承包用途必須是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)對象必須是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式，但其他方式未明確有抵押。如以承包經(jīng)營權(quán)入股必須是從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)。可見，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是受限的，流轉(zhuǎn)對象、方式、用途都有規(guī)定。

（三）農(nóng)村建設(shè)用地方面的法律問題

《土地管理法》第43條規(guī)定，我國的農(nóng)村建設(shè)土地規(guī)定用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。該法第59條規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地還應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并辦理審批手續(xù)。第60條規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

《物權(quán)法》第183條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。法律允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房所占用的土地可以抵押，一旦抵押權(quán)實現(xiàn)，就會出現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

可見，為了避免亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，現(xiàn)行法律對農(nóng)村建設(shè)用地執(zhí)行嚴(yán)格的審批制度和用途管控制度。農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)可以入股、聯(lián)營，也可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租，但禁止用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，只有因破產(chǎn)、兼并企業(yè)，連同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的建設(shè)用地才被允許因農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人發(fā)生變化而改變土地用途，這是法律紅線。

（四）宅基地方面的法律問題

《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

根據(jù)《物權(quán)法》第152條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有的占有、使用集體所有土地、在該土地上建造房屋及其附屬物的權(quán)利?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！段餀?quán)法》第184條規(guī)定，宅基地不得抵押。

宅基地是用于村民建設(shè)住宅的農(nóng)村建設(shè)用地，但是因為是用于村民住宅，其主要作用就是保障村民在農(nóng)村有所居，使用權(quán)主體只能是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而不包括其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，更非城鎮(zhèn)居民，而且只能用于建造村民的個人住宅，因此在流轉(zhuǎn)方面，宅基地比其他農(nóng)村建設(shè)用地更為局限，而且對村民出賣、出租住房后又申請宅基地的，明確不予批準(zhǔn)，宅基地除了自用外，基本上沒有其他合法或順暢的流轉(zhuǎn)形式。

五、平羅縣農(nóng)村改革試驗對全區(qū)農(nóng)村改革的啟示

（一）農(nóng)村土地改革必須穩(wěn)步推進(jìn)

土地制度是國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的基本制度，土地是農(nóng)民最可靠的生活保障?；仡櫄v史，黨的革命和建設(shè)事業(yè)取得的偉大成就都與正確的土地法規(guī)及政策密不可分。從建國前夕的土地法大綱，到改革開放初期確立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，到1986年第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，再到黨的十七屆三中全會提出的農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，農(nóng)村土地制度的每一次變革，都為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強大的活力。特別是改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地作為資源的稀缺性、不可替代性在今日的中國越發(fā)突出。當(dāng)前的農(nóng)村土地改革，其根本目的是解放生產(chǎn)力，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化。關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)農(nóng)村得到發(fā)展，農(nóng)民得到實惠。實質(zhì)是利益關(guān)系的重新分配調(diào)整。因此，在改革中必須始終堅持以維護(hù)農(nóng)民的利益為出發(fā)點，深入扎實地開展工作，妥善處理各種矛盾和糾紛，既要改革，又要和諧穩(wěn)定。

（二）農(nóng)村土地改革必須因地制宜

平羅縣人少地多，地緣地籍結(jié)構(gòu)復(fù)雜，具有較大試驗空間，對全區(qū)而言具有示范性。平羅縣將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)同農(nóng)民房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村集體荒地使用權(quán)確權(quán)登記一攬子進(jìn)行，將切實改變當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營活動中產(chǎn)權(quán)不清、無法估價、無權(quán)交易、無質(zhì)抵押貸款的局面，為下一步農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離、合股經(jīng)營、流轉(zhuǎn)交易、質(zhì)押融資”進(jìn)行了有益探索，為農(nóng)村金融創(chuàng)新奠定堅實的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。平羅縣提出建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地退出補償機制和流轉(zhuǎn)、交易、收儲制度，有利于促進(jìn)農(nóng)民分工分業(yè)和農(nóng)民市民化，有利于實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營和提高土地利用率，有利于盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。平羅縣的改革試驗方案，還設(shè)計了引導(dǎo)農(nóng)戶組建土地股份合作社、股份制農(nóng)場、新型家庭農(nóng)（牧）場、村隊聯(lián)合社、村集體經(jīng)濟(jì)合作社（村隊企業(yè)化）等多種經(jīng)營模式，為解決農(nóng)村面臨的“誰來種田、誰來養(yǎng)畜”問題進(jìn)行了有益探索。這些經(jīng)驗的取得，是平羅縣根據(jù)自己的實際，集中民智民力，不斷探索實踐得來的。但是，我區(qū)各市縣的情況與平羅縣又不盡相同，因此全區(qū)的農(nóng)村土地改革必須因地制宜、分類施策。

（三）農(nóng)村土地改革必須與農(nóng)村的社會保障、戶籍、住房、就業(yè)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等政策配套聯(lián)動，同步推進(jìn)

土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民、退出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民、年輕的新生代農(nóng)民，大多進(jìn)入了城市，有一些農(nóng)民成了市民，他們希望得到與城市居民一樣的待遇。但是，目前農(nóng)村改革內(nèi)容單一。嚴(yán)格意義上講，農(nóng)村土地確權(quán)登記是二輪土地承包工作的后續(xù)工作，是有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作，本身不具有改革的創(chuàng)新性和前瞻性，拿單項工作作為改革的主要內(nèi)容推進(jìn)，與農(nóng)民群眾期盼改革的強烈愿望不相適應(yīng)。因此，我區(qū)農(nóng)村改革要進(jìn)一步擴大范圍，在深度和廣度上有所突破。

六、幾點建議

（一）進(jìn)一步健全農(nóng)村土地改革制度，完善規(guī)則、出臺配套政策

目前平羅縣農(nóng)村土地經(jīng)營管理改革的五項制度、四種機制和三項基金有待審查、修改，與之相配套的規(guī)定、規(guī)則、辦法等還需要細(xì)化完善，進(jìn)一步強化改革試驗中的糾錯機制。

（二）進(jìn)一步解放思想、勇于大膽實踐，擴大改革的范圍和深度

對廣大人民群眾迫切希望改革的，現(xiàn)實中確實不合理、不公平需要改革加以糾正的，能夠通過改革解決深層次矛盾的，可以在可控范圍內(nèi)進(jìn)行試驗。對試驗探索要設(shè)定條件：一是堅持農(nóng)民自愿；二是堅持土地收益主要用于農(nóng)民、農(nóng)村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；三是堅持建設(shè)用地指標(biāo)不能突破，耕地占補平衡或有增加。要因地制宜、穩(wěn)步推行，對于試驗中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，應(yīng)及時評估、總結(jié)、糾正。

（三）對平羅縣改革試驗區(qū)進(jìn)行跟蹤分析，認(rèn)真總結(jié)

在試驗區(qū)加大政策、資金和智力支持力度。借鑒平羅縣農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的經(jīng)驗和教訓(xùn)，制定和完善全區(qū)的農(nóng)村土地確權(quán)登記的政策辦法。提前謀劃全區(qū)農(nóng)村改革的政策和辦法，適時把改革向全區(qū)推開。

（四）進(jìn)一步完善農(nóng)村改革的法律制度

自治區(qū)人大常委會通過行使民族自治地方立法權(quán)，適時作出相關(guān)決定或決議，為我區(qū)農(nóng)村土地改革提供法律保障。

責(zé)任編輯：湯星頤