在貧困村建立扶貧互助社，是緩解農(nóng)村金融發(fā)展滯后、金融產(chǎn)品不足、農(nóng)戶生產(chǎn)資金缺乏、特別是貧困農(nóng)戶脫貧致富的一項(xiàng)特殊扶貧方式，是探索建立扶貧資金與農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的有效方式。為了真實(shí)了解扶貧互助社運(yùn)行狀況，湖北省建始縣財(cái)政局、縣扶貧辦組織專班，對(duì)全縣扶貧互助社進(jìn)行實(shí)地走訪，認(rèn)真剖析存在的問(wèn)題，積極探索貧困村扶貧互助社良性發(fā)展的途徑。

一、扶貧互助社運(yùn)行現(xiàn)狀

建始縣是從2008年開(kāi)始實(shí)施扶貧互助資金試點(diǎn)工作的，截至2013年底，全縣累計(jì)建立扶貧互助社14個(gè)，扶貧互助社入社戶數(shù)1380戶，占總戶數(shù)的35%。其中，入社貧困戶數(shù)1246戶，占總戶數(shù)31%，占入社戶數(shù)90%;扶貧互助資金總額269.15萬(wàn)元，其中，社員入社資金55.15萬(wàn)元，財(cái)政扶貧資金210萬(wàn)元，黨費(fèi)幫扶資金4萬(wàn)元;扶貧互助社累計(jì)借款214.51萬(wàn)元。

從調(diào)查情況看，2008年成立的兩個(gè)扶貧互助社中，擦擦坡村運(yùn)行狀況平穩(wěn)，發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，各項(xiàng)工作有序開(kāi)展;楊柳村因借款對(duì)象不準(zhǔn)，借款金額過(guò)大，一直在整改過(guò)程中，要求只收不借，基本上處于沒(méi)有運(yùn)行狀態(tài)。2011年和2013年成立的12個(gè)扶貧互助社，10個(gè)運(yùn)行狀況良好;1個(gè)大多數(shù)農(nóng)戶退社，目前處于只收不借狀態(tài);1個(gè)因工作不力，處于沒(méi)有運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

二、扶貧互助社運(yùn)行機(jī)制及成效

建始縣扶貧互助社成立以來(lái)，有力地支持了貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)，緩解了農(nóng)戶短期生產(chǎn)資金困難，有效地化解了貧困農(nóng)戶融資渠道缺乏的難題。同時(shí)放大了財(cái)政扶貧資金使用效果，拉動(dòng)農(nóng)民增收和產(chǎn)業(yè)發(fā)展作用日益顯現(xiàn)。

（一）組織機(jī)構(gòu)依法成立。14個(gè)貧困村扶貧互助社均已正式掛牌成立，并在民政、質(zhì)監(jiān)部門登記注冊(cè)。經(jīng)過(guò)入社社員的民主推薦和選舉，14個(gè)村的扶貧互助社理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)全部產(chǎn)生，社員將自己信得過(guò)、公道正派、有責(zé)任心、會(huì)管理的社員選進(jìn)了扶貧互助社的管理機(jī)構(gòu)。目前，14個(gè)扶貧互助社每個(gè)社有3名理事會(huì)成員（其中村干部擔(dān)任職數(shù)2人）、3名監(jiān)事會(huì)成員（全部從社員中選舉產(chǎn)生）。并相應(yīng)建立了扶貧互助社組織章程和規(guī)章制度。

（二）扶貧互助社正常運(yùn)轉(zhuǎn)。按照《建始縣貧困村扶貧互助社實(shí)施方案》和章程的要求，貧困村村民加入扶貧互助社需交納互助金（每份1000元，村民交納500元，財(cái)政扶貧資金配套500元），對(duì)最為困難的貧困戶實(shí)行免交互助金入社（1000元互助金全部由財(cái)政扶貧資金出資），同時(shí)采取少交互助金的方法（村民交納200元，財(cái)政扶貧資金配套800元），吸納更多的貧困戶入社。制定印發(fā)了《建始縣貧困村互助資金財(cái)務(wù)及會(huì)計(jì)核算（試行）管理辦法》，會(huì)計(jì)由扶貧互助社召開(kāi)社員大會(huì)決定或者聘請(qǐng)財(cái)政所村級(jí)財(cái)務(wù)代理會(huì)計(jì)擔(dān)任，出納在社員中選舉產(chǎn)生。同時(shí)，社員借款時(shí)必須有其他入社成員等額入社金額作為擔(dān)保，方可取得借款，填寫借款申請(qǐng)書(shū)、擔(dān)保書(shū)、借據(jù)，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)還清本金及足額支付占用費(fèi)。出納按規(guī)定庫(kù)存現(xiàn)金備用。扶貧互助社日常事務(wù)管理，由理事會(huì)定期召開(kāi)社員大會(huì)，公布財(cái)務(wù)收支狀況，吸納新社員，共同決定處理社內(nèi)相關(guān)重大事項(xiàng)等。

（三）社員自我管理、自我發(fā)展能力得到提高。在互助資金的借用上，由于采取了擔(dān)保方式，擔(dān)保戶會(huì)主動(dòng)監(jiān)督借款戶的還款行為，借款戶為了個(gè)人的信譽(yù)也會(huì)積極還款。扶貧互助社還在資金互助的基礎(chǔ)上，定期組織開(kāi)展各種活動(dòng)，如擦擦坡村扶貧互助社與縣老促會(huì)聯(lián)系，為社員開(kāi)展了甜柿嫁接、獼猴桃種植等實(shí)用技術(shù)培訓(xùn);楊柳村扶貧互助社開(kāi)展了一次良種統(tǒng)購(gòu)活動(dòng)，統(tǒng)一購(gòu)玉米種子600斤，谷種220斤，統(tǒng)購(gòu)的種子價(jià)格每斤比市場(chǎng)價(jià)便宜2元左右。

（四）緩解了農(nóng)民生產(chǎn)生活資金短缺、助農(nóng)增收成效初顯。如擦擦坡村四組養(yǎng)羊大戶崔顯進(jìn)，在2008年冬由于資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)困難，100多只山羊面臨無(wú)料可飼的困境，該村扶貧互助社迅速為其借款4000元，幫助其度過(guò)難關(guān)，27天出售山羊后就全部歸還借款，相比之前出售山羊（27天后價(jià)格上漲）增加收入960元。再如擦擦坡村7組周學(xué)春，一家4口人，夫妻雙方智殘，兩個(gè)孩子一個(gè)初中、一個(gè)小學(xué)，房屋破舊。從2009年起，他家每年向扶貧互助社借款3000元，用于種植5畝白肋煙產(chǎn)前投入，每年煙葉收入2萬(wàn)元左右，煙葉銷售后歸還借款。目前，周學(xué)春已建100平方米鋼筋混凝土新房，無(wú)外債。

（五）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，壯大扶貧互助社經(jīng)濟(jì)實(shí)力。擦擦坡村扶貧互助社自2008年成立以來(lái)，以煙葉產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，鼓勵(lì)有勞動(dòng)力的貧困戶種植煙葉，從扶貧互助社借款用于產(chǎn)前投入，煙葉銷售后歸還借款。累計(jì)借款達(dá)到49.37萬(wàn)元，借款回收率100%，收取占用費(fèi)2.8萬(wàn)元，無(wú)1戶農(nóng)戶退社，無(wú)1筆呆賬發(fā)生。因?yàn)橛挟a(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，保證了扶貧互助社正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)了扶貧互助社的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。像擦擦坡村一樣，按照“因地制宜、一村一品、一品一業(yè)”發(fā)展模式，紅巖村、店子坪村以發(fā)展獼猴桃產(chǎn)業(yè)為主，火龍村以發(fā)展白柚等精品水果為主，煤炭溝村以發(fā)展漆樹(shù)、蔬菜為主，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧互助社運(yùn)轉(zhuǎn)相輔相成，互助發(fā)展。

三、扶貧互助社存在的問(wèn)題

一是貧困村村民投入能力差，農(nóng)戶入社比例偏低。建始縣扶貧互助社采取交納互助金入社的方式，要求只有交納了互助金的村民才能參加扶貧互助社。由于貧困村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，貧困農(nóng)戶普遍收入較低，投入能力非常低下。目前14個(gè)村加入扶貧互助社的社員占總戶數(shù)35%，雖然采取了免交和少交的方式讓貧困戶加入到扶貧互助社，但仍有相當(dāng)一部分貧困戶不能加入。而為了完成項(xiàng)目主管部門下達(dá)的任務(wù)，盡快登記注冊(cè)，撥回財(cái)政扶貧資金，少部分村村干部墊付入社資金占社員入社資金的50%，致使扶貧互助社運(yùn)行遲緩，運(yùn)行質(zhì)量不高。

二是政策宣傳不到位，農(nóng)戶入社熱情不高。由于扶貧互助社是一個(gè)新生事物，雖然反復(fù)多次進(jìn)行了宣傳發(fā)動(dòng)，但是部分村民受多年財(cái)政扶貧資金無(wú)償投入的影響，存在“等靠要”的思想，對(duì)入社使用互助資金興趣不濃，熱情不高，對(duì)扶貧互助社能否穩(wěn)步順利推進(jìn)仍持懷疑觀望態(tài)度。

三是扶貧互助社資金效益發(fā)揮有限。大部分社員借款在發(fā)展產(chǎn)業(yè)方面起到了一定拉動(dòng)作用，少數(shù)社員借款只是臨時(shí)解決生產(chǎn)生活之急需，致使資金使用效益不高。

四是缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，資金借出收回難度大。部分貧困村底子薄、基礎(chǔ)差，沒(méi)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作為支撐點(diǎn)，農(nóng)戶現(xiàn)金收入主要靠外出務(wù)工，農(nóng)戶不需借入資金，同時(shí)不以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為目的借款，理事會(huì)不敢借，借了以后也難收回。部分貧困戶身殘智殘，靠低保過(guò)日子，需要資金，但既沒(méi)有發(fā)展能力，也沒(méi)有償還能力。

五是等額擔(dān)保降低回收風(fēng)險(xiǎn)，但資金需求量大的社員被拒之門外。如擦擦坡村有許多煙葉種植大戶，按種植10畝白肋煙計(jì)算，前期投入僅肥料投資就在5000元左右，加上晾房建設(shè)總需求資金在10000元左右，一次性找到如此大額的等額擔(dān)保戶非常困難，無(wú)形中為這部分需要資金發(fā)展產(chǎn)業(yè)的社員提高了借款門檻。

六是運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足。為保障試點(diǎn)工作的正常開(kāi)展，2009年縣人民政府專門給試點(diǎn)村各安排了3000元的試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)，保障了試點(diǎn)村扶貧互助社成立之初的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但2011年和2013年成立的12個(gè)扶貧互助社，目前沒(méi)有占用費(fèi)收入，扶貧互助社正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的辦公經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障。按章程規(guī)定，扶貧互助社每月需要定期召開(kāi)社員大會(huì)，辦理借貸業(yè)務(wù)，在辦理借貸業(yè)務(wù)的過(guò)程中，需多次往返鄉(xiāng)集鎮(zhèn)，這些費(fèi)用給扶貧互助社運(yùn)轉(zhuǎn)造成了很大的經(jīng)濟(jì)壓力。

七是缺乏激勵(lì)機(jī)制支撐，扶貧互助社難以持續(xù)運(yùn)行和壯大。如2008年成立的楊柳村扶貧互助社，因運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，目前處于只收不借狀態(tài)。2011年和2013年成立的扶貧互助社，有6個(gè)村運(yùn)行狀況一般。主要是理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、擔(dān)保成員權(quán)責(zé)利不明確，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，扶貧互助社章程一直沿用2008年模式，沒(méi)有建立激勵(lì)淘汰績(jī)效考核機(jī)制，持續(xù)發(fā)展壯大難。

八是管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分扶貧互助社都出現(xiàn)過(guò)回收社員借款未及時(shí)到信用社繳款入賬，而直接又借給社員的情況。14個(gè)扶貧互助社中，只有5個(gè)由財(cái)政所專管員或者村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)代理做賬，9個(gè)由村主任或者村書(shū)記既管錢又管賬，所謂的賬也就是在材料紙或者筆記本上記的流水賬，需要數(shù)據(jù)還得對(duì)照借據(jù)一戶戶匯總相加。扶貧互助社涉及千家萬(wàn)戶的切身利益，政策要求高，群眾期望高，實(shí)際操作繁雜，做好這項(xiàng)工作必須具備一定的金融知識(shí)和管理能力，同時(shí)還要求管理人員為人誠(chéng)信、公道正派。但從調(diào)研情況來(lái)看，14個(gè)村都缺少這方面的人才，服務(wù)水平和管理能力亟待提高。目前扶貧互助社的工作人員屬于義工性質(zhì)，沒(méi)有相應(yīng)的報(bào)酬，一定程度上也影響了開(kāi)展工作的積極性。

九是基礎(chǔ)管理工作有待進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)。全縣14個(gè)貧困村扶貧互助社基本上沿用2008年試點(diǎn)時(shí)設(shè)計(jì)的文書(shū)、章程及運(yùn)行模式，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已不能滿足形勢(shì)發(fā)展的需要。如社員證上農(nóng)戶基本信息不完整，社員證不便于保管;沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行已經(jīng)印發(fā)的財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)核算管理辦法，沒(méi)有認(rèn)真完整填寫扶貧互助社相關(guān)表格。各個(gè)扶貧互助社財(cái)務(wù)管理模式不一樣，5個(gè)由財(cái)政所代理記賬，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算比較規(guī)范，檔案資料比較完整;7個(gè)由村書(shū)記或者村主任管理，記的流水賬，檔案包包裝，會(huì)計(jì)掛個(gè)名，數(shù)字到處查，報(bào)表憑估計(jì)。

四、加快扶貧互助社發(fā)展的幾點(diǎn)建議

（一）以培植壯大村級(jí)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為載體，做大做強(qiáng)貧困村扶貧互助社。通過(guò)發(fā)展培植種植、養(yǎng)殖大戶，帶動(dòng)村級(jí)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成，這樣互助資金才能達(dá)到“放得出、能回收、貧困農(nóng)民能致富”的目的，充分放大財(cái)政扶貧資金的使用效益。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大了，社員有了自己的產(chǎn)業(yè)，才會(huì)積極利用扶貧互助社資金搞好發(fā)展，創(chuàng)利增收，從而加快資金的周轉(zhuǎn)速度，提高資金使用效率。

（二）以農(nóng)民專業(yè)合作組織為平臺(tái)，實(shí)行貧困村扶貧互助社與其他農(nóng)民專業(yè)合作組織的有效對(duì)接。普通參社成員受經(jīng)濟(jì)實(shí)力限制，不可能一次性拿出太多資金入社，而專業(yè)合作社則可一次性拿出較多的資金入社，這樣也更有利于大多數(shù)貧困社員借用資金進(jìn)行發(fā)展，充分體現(xiàn)互助合作功能。

（三）以政府部門引導(dǎo)為契機(jī)，廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，加強(qiáng)社員的誠(chéng)信教育。要對(duì)社員進(jìn)行正確引導(dǎo)，多做群眾工作，宣傳教育社員講信譽(yù)、守誠(chéng)信，在社員之間形成良好的信用監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化等額擔(dān)保借款制度，只有入社社員相互約束，都來(lái)關(guān)注自己的錢，才能有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保障互助資金安全，發(fā)展壯大扶貧互助社。

（四）以加強(qiáng)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)為突破口，提升扶貧互助社民主理財(cái)、自我管理的能力。貧困村扶貧互助社作為一個(gè)民間組織，又在貧困村，管理人員匱乏，管理人員的業(yè)務(wù)能力還有待提高，需要政府部門特別是縣扶貧、財(cái)政部門對(duì)扶貧互助社的管理人員定期進(jìn)行輔導(dǎo)和集中培訓(xùn)，主要是金融和會(huì)計(jì)方面的培訓(xùn)，使他們熟知互助資金運(yùn)行、操作程序，提高他們?yōu)槿罕姺?wù)、管好用好互助資金的能力。

（五）以健全制度、創(chuàng)新機(jī)制為著力點(diǎn)，促進(jìn)扶貧互助社持續(xù)、良性發(fā)展。一是建立扶貧互助社遴選機(jī)制，在整村推進(jìn)貧困村中，選擇地域偏遠(yuǎn)、民風(fēng)淳樸、村領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)、村民和村支兩委班子有強(qiáng)烈意愿的村建立扶貧互助社。對(duì)于條件不成熟的村，不考慮建立扶貧互助社。二是創(chuàng)新運(yùn)行模式，擴(kuò)大扶貧互助社資金規(guī)模。通過(guò)增加社員入社資金額度，擴(kuò)大股本金的規(guī)模，提高社員借款額度。實(shí)行差別占用費(fèi)率，即借款大戶實(shí)行略高一點(diǎn)的占用費(fèi)率，貧困戶實(shí)行更低的占用費(fèi)率;或者經(jīng)過(guò)社員大會(huì)討論通過(guò)，在實(shí)行高的占用費(fèi)率的基礎(chǔ)上，貧困戶的占用費(fèi)從扶貧互助社收取的占用費(fèi)中實(shí)行補(bǔ)貼，帶動(dòng)貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，脫貧致富。三是建立健全內(nèi)部管理機(jī)制，明確理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、擔(dān)保人的權(quán)利和責(zé)任，進(jìn)一步明確職責(zé)分工。進(jìn)一步規(guī)范扶貧互助社業(yè)務(wù)文本，健全信息檔案。四是建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，設(shè)置扶貧互助社量化考核指標(biāo)體系，按年度對(duì)其運(yùn)行情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，引入激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧目標(biāo)責(zé)任、扶貧項(xiàng)目資金安排掛鉤。對(duì)于運(yùn)行良好的扶貧互助社給予財(cái)政扶貧資金和運(yùn)轉(zhuǎn)工作經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)。

（課題組組長(zhǎng)：姚代松

課題組成員：何平、王德玉、肖橋、劉開(kāi)坤、萬(wàn)海燕）

責(zé)任編輯：欣聞