為貫徹落實(shí)中央關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)登記試點(diǎn)的要求，黑龍江省從2011年開(kāi)始，選擇部分縣（市、區(qū)）作為試點(diǎn)單位，陸續(xù)開(kāi)展了相關(guān)工作，并取得了初步成效，重點(diǎn)解決了農(nóng)村土地承包中存在的賬實(shí)不符、事實(shí)不清、空間位置不明等突出問(wèn)題。但在試點(diǎn)工作中也遇到了一些困難和問(wèn)題，為了進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)工作，研究探索財(cái)政支持試點(diǎn)工作的措施和辦法，本文對(duì)黑龍江省開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)試點(diǎn)工作進(jìn)行了調(diào)查研究，并提出建議以供參考。

一、黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)情況

（一）試點(diǎn)工作開(kāi)展情況。

2011年，方正縣和阿城區(qū)被列為國(guó)家級(jí)首批試點(diǎn)單位，根據(jù)國(guó)家批復(fù)的《方案》及時(shí)啟動(dòng)了試點(diǎn)工作，到2013年底，黑龍江省方正縣全部完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)任務(wù)。方正縣在總結(jié)寶興鄉(xiāng)先行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全縣集中開(kāi)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作，采取鄉(xiāng)村干部入戶登記、丈量土地、標(biāo)注四至、繪制草圖、農(nóng)戶簽字、張榜公布、資料錄入和確權(quán)發(fā)證等措施，對(duì)3萬(wàn)農(nóng)戶逐地塊進(jìn)行了核查，最終核定農(nóng)村實(shí)有耕地85.1萬(wàn)畝，比確權(quán)前增加25.6萬(wàn)畝。目前全縣已經(jīng)完成4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地確權(quán)登記頒證工作任務(wù)，做到每戶1個(gè)檔案袋，每村1個(gè)檔案柜，每鄉(xiāng)1個(gè)檔案室，縣里統(tǒng)一開(kāi)發(fā)了農(nóng)村土地承包管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村、戶、地塊全面聯(lián)網(wǎng)，做到可查詢、可追溯、可展示、可匯總，充分發(fā)揮了土地登記管理、土地糾紛調(diào)處和土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布等功能，全面提升農(nóng)村土地信息化管理水平。阿城區(qū)選擇兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展試點(diǎn)，現(xiàn)已完成紅星鎮(zhèn)全鎮(zhèn)和楊樹(shù)鎮(zhèn)兩個(gè)屯土地確權(quán)登記頒證工作任務(wù)，涉及面積39589畝，實(shí)測(cè)面積為50026畝，新增耕地10437畝。

2012年，國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，黑龍江省北安、海倫和克山被列為第二批國(guó)家級(jí)試點(diǎn)單位。北安市在石泉鎮(zhèn)解放村開(kāi)展試點(diǎn)，現(xiàn)已完成解放村兩個(gè)自然屯、470個(gè)農(nóng)戶的1.5萬(wàn)畝耕地的丈量登記工作，正在推進(jìn)土地?cái)?shù)據(jù)整理和軟件錄入工作。海倫市按照“先行試點(diǎn)、大膽探索、積累經(jīng)驗(yàn)、穩(wěn)步推開(kāi)”的總體思路，首先在樂(lè)業(yè)鄉(xiāng)的南陽(yáng)村先行試點(diǎn)，現(xiàn)已完成前期資料準(zhǔn)備、入戶權(quán)屬調(diào)查、測(cè)量地塊成圖、公示確認(rèn)等環(huán)節(jié)的內(nèi)容，實(shí)際測(cè)量面積11946畝，涉及承包戶數(shù)334戶，1287人，現(xiàn)正在進(jìn)行數(shù)據(jù)加工處理和農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫(kù)創(chuàng)建?？松娇h在北聯(lián)鎮(zhèn)新興村開(kāi)展試點(diǎn)，采用實(shí)測(cè)實(shí)量和虛擬物化相結(jié)合的方式，共核查耕地面積21300畝，涉及農(nóng)戶926戶，現(xiàn)已完成了北聯(lián)鎮(zhèn)新興村的確權(quán)登記工作。

2013年底，黑龍江省又確定了訥河、樺川、慶安、五常和綏濱5個(gè)縣市開(kāi)展省級(jí)試點(diǎn)，省級(jí)財(cái)政撥付專項(xiàng)補(bǔ)貼資金220萬(wàn)元。目前，5個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣（市）已完成了確權(quán)登記工作方案制定、機(jī)構(gòu)組建和人員配備，正在開(kāi)展人員培訓(xùn)。

按照中央要求和國(guó)家部署，2014年全省繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)范圍，在繼續(xù)抓好方正縣等5個(gè)國(guó)家級(jí)和五常市等5個(gè)省級(jí)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，13個(gè)市（地）各選擇1個(gè)縣（市、區(qū)）確定一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開(kāi)展試點(diǎn)工作，全省試點(diǎn)縣（市、區(qū)）達(dá)到23個(gè)，為明年全省全面開(kāi)展這項(xiàng)工作積累經(jīng)驗(yàn)、探索路子、提供示范。

（二）工作主要做法。

一是強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)，健全工作機(jī)制。2011年初，根據(jù)農(nóng)業(yè)部等6個(gè)部門出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》精神，省里成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下發(fā)了《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作方案》，明確了試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、工作原則、試點(diǎn)內(nèi)容、方法步驟等，保證了試點(diǎn)工作有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。方正縣成立了縣委書(shū)記任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，并將確權(quán)登記工作列為全縣“一號(hào)工程”，舉全縣之力組織推進(jìn)。出臺(tái)了《方正縣農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作考核辦法》，將農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作納入年度目標(biāo)考核內(nèi)容，實(shí)行縣領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作制度，每個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排一名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包扶，一線指揮，一線推進(jìn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)解決。

二是廣泛宣傳，開(kāi)展培訓(xùn)。省里組織協(xié)調(diào)中央及省級(jí)新聞媒體對(duì)方正等試點(diǎn)縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作進(jìn)行了系列報(bào)道，使各地干部群眾對(duì)確權(quán)登記工作有了明確深刻認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)了推進(jìn)這項(xiàng)工作的信心和主動(dòng)性。省里每年春耕前、秋收后都組織農(nóng)村土地承包管理人員和專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)，兩年來(lái)共培訓(xùn)870多人次。

三是精心組織，規(guī)范操作。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作指導(dǎo)，省里專門設(shè)立了確權(quán)登記指導(dǎo)專家組，對(duì)工作中遇到的重大問(wèn)題進(jìn)行分類梳理和集中研討，形成了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。去年省里還召開(kāi)了農(nóng)村土地確權(quán)登記試點(diǎn)方正現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)和第二批國(guó)家級(jí)試點(diǎn)啟動(dòng)會(huì)議，采取現(xiàn)場(chǎng)觀摩、座談答疑的方式，總結(jié)推廣了方正縣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)下一步農(nóng)村土地確權(quán)登記試點(diǎn)工作進(jìn)行了專題部署，明確方正縣實(shí)施整縣推進(jìn)，阿城區(qū)實(shí)施整鄉(xiāng)推進(jìn)，海倫、克山、北安實(shí)施整村推進(jìn)。

四是把握政策，解決問(wèn)題。為確保在試點(diǎn)中準(zhǔn)確把握政策法律，依法依規(guī)推進(jìn)確權(quán)登記工作，省農(nóng)委組織編印了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法律法規(guī)政策匯編》，發(fā)放到各試點(diǎn)縣鄉(xiāng)村。方正縣針對(duì)確權(quán)登記中遇到的普遍問(wèn)題，專門制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作問(wèn)題答疑》，對(duì)30個(gè)具體問(wèn)題逐一進(jìn)行了解答，及時(shí)解決了工作中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，促進(jìn)了農(nóng)村土地確權(quán)登記試點(diǎn)工作的開(kāi)展。

二、農(nóng)村土地確權(quán)登記試點(diǎn)中存在的主要問(wèn)題

一是土地確權(quán)登記頒證按規(guī)定的時(shí)限完成難。黑龍江省耕地面積大，農(nóng)村土地承包關(guān)系復(fù)雜，特別是農(nóng)村與墾區(qū)、農(nóng)村與森工林區(qū)、農(nóng)村與縣域地方國(guó)有土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題十分突出。全省有500多萬(wàn)農(nóng)戶、1.5億畝（實(shí)際更多）和1200多萬(wàn)塊承包地需要確權(quán)登記，推進(jìn)這項(xiàng)工作任務(wù)重、困難多。從試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的實(shí)踐看，土地核查確認(rèn)和地理信息錄入是確權(quán)登記工作兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要大量人力和時(shí)間，特別是地理信息錄入需要軟件操作人員在地域航拍圖上逐戶逐地塊“摳圖”，由于專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足，全省在國(guó)家規(guī)定的5年內(nèi)全面完成確權(quán)登記工作任務(wù)難度較大。

二是土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)保障難。根據(jù)測(cè)算，黑龍江省平原地區(qū)確權(quán)登記工作所需費(fèi)用每畝需30元左右（山區(qū)、半山區(qū)沒(méi)有試點(diǎn)，實(shí)際費(fèi)用會(huì)更多），如按全省農(nóng)村耕地面積1.5億畝計(jì)算（實(shí)際面積要大得多），需確權(quán)登記工作資金需50多億元。這樣巨額經(jīng)費(fèi)對(duì)黑龍江省省級(jí)及地方財(cái)政而言，很難保障。如果國(guó)家不據(jù)實(shí)補(bǔ)貼，黑龍江省推進(jìn)土地確權(quán)登記工作困難很大。

三是確權(quán)登記中出現(xiàn)的問(wèn)題解決難。通過(guò)試點(diǎn)看，核查后的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)情況比較復(fù)雜，如地方村屯與林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)交界歷史遺留權(quán)屬不清問(wèn)題、多數(shù)農(nóng)民實(shí)際耕種面積大于承包合同面積問(wèn)題、二輪承包遺留問(wèn)題等等。對(duì)于這些問(wèn)題，目前法律法規(guī)和政策沒(méi)有明確細(xì)化的規(guī)定，亟需出臺(tái)具有突破性的政策意見(jiàn)，有效解決確權(quán)登記工作中出現(xiàn)的疑難問(wèn)題。

三、有關(guān)建議

（一）加大中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)助力度。

黑龍江省耕地較多的產(chǎn)糧大縣大部分是財(cái)政窮縣，這些縣市對(duì)保障國(guó)家糧食安全做出了突出貢獻(xiàn)，但普遍缺少發(fā)展和建設(shè)資金，保正常運(yùn)轉(zhuǎn)都很困難。據(jù)測(cè)算，黑龍江省耕地規(guī)模較小的縣市需要確權(quán)登記資金3000—5000萬(wàn)元;耕地面積200—300萬(wàn)畝中等縣市需要確權(quán)登記資金6000—9000萬(wàn)元;耕地面積400萬(wàn)畝以上大縣市需要確權(quán)登記資金在1億元以上，這樣大額資金地方財(cái)政難以承受，建議爭(zhēng)取中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)土地確權(quán)登記給予全額補(bǔ)助。

（二）試點(diǎn)單位要本著少花錢多辦事的原則節(jié)省經(jīng)費(fèi)。

從前期試點(diǎn)工作看，各個(gè)試點(diǎn)單位在經(jīng)費(fèi)支出上存在很大差異。有的單位由于采取了節(jié)約措施，綜合成本每畝不足20元，有的單位則超出了30元，為此，建議各縣（市、區(qū)）在開(kāi)展確權(quán)登記時(shí)，要積極采取措施，壓縮成本支出。一是在購(gòu)買相關(guān)設(shè)備和聘請(qǐng)專業(yè)公司方面，要做到統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一聘請(qǐng)，形成規(guī)模，降低價(jià)格，節(jié)省開(kāi)銷。二是在工時(shí)費(fèi)方面，增加專業(yè)工作人員數(shù)量，減少對(duì)社會(huì)雇工，提高工作效率，減少勞務(wù)費(fèi)支出。三是整合現(xiàn)有資源。對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行整合，有人的出人，有物的出物，節(jié)約部分費(fèi)用。

（三）盡快解決土地確權(quán)登記技術(shù)支撐問(wèn)題。

試點(diǎn)階段國(guó)家確定8家公司提供技術(shù)服務(wù)，但這8家公司技術(shù)能力有限，已影響到試點(diǎn)進(jìn)度和質(zhì)量。如果全國(guó)全面推開(kāi)這項(xiàng)工作，技術(shù)人才不足是最大的制約因素。建議國(guó)家統(tǒng)一確權(quán)登記信息管理系統(tǒng)，允許具備專業(yè)測(cè)繪公司參與此項(xiàng)工作。

（四）盡快出臺(tái)全國(guó)土地確權(quán)登記政策意見(jiàn)。

據(jù)了解，目前全國(guó)已有100多個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了確權(quán)登記試點(diǎn)，各地積累了很多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，建議國(guó)家在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)確權(quán)登記工作中出現(xiàn)的普遍性問(wèn)題，出臺(tái)統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見(jiàn)，各地在全面推進(jìn)此項(xiàng)工作中有所遵循。特別是對(duì)確權(quán)登記中新增耕地要有明確的政策規(guī)定。

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰