培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體（以下簡稱“新型主體”）是構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的關鍵，是推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型的重要步驟。新型主體發(fā)展離不開財政的支持，但財政不是萬靈神藥，也不宜大包大攬，而應在尊重新型主體需求的前提下，明確政府與市場的邊界，完善支持方式，創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，健全農(nóng)業(yè)保險機制，提升農(nóng)業(yè)社會化體系服務水平，做好相關配套保障措施。

一、財政支持新型主體的總體思路與主要原則

（一）財政支持新型主體的政策取向。

財政支持新型主體發(fā)展，要全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，加大財政投入，創(chuàng)新財政支持機制，提高財政支持的政策水平和效果。當前和今后一個時期，大力培育新型主體的總體思路是：按照促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的總體要求，緊緊圍繞建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的中心任務，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，以培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民、培育專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場、發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、做大做強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為重點，發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務和多種形式規(guī)模經(jīng)營，加快構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

要實現(xiàn)上述總體思路，需要從新型主體發(fā)展的現(xiàn)狀與問題出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗，遵循新型主體的成長規(guī)律，明確財政支持的方向和重點，堅持整體推進和突出重點相結合的基本宗旨。在培育和發(fā)展新型主體的過程中，應不斷提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化綜合水平，促進新型主體協(xié)同并進，發(fā)揮各自優(yōu)勢，整體推進農(nóng)業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。但是，政府的財力是有限的，市場機制也需要一個逐漸完善的過程，因此必須根據(jù)“分類指導”的原則，從長遠發(fā)展角度入手，重點突破，加強對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重點領域、重點產(chǎn)業(yè)、重點環(huán)節(jié)的支持。

從人才培養(yǎng)的角度看，應重點扶持“年富力強”的經(jīng)營主體。“返鄉(xiāng)農(nóng)民工”和“大學生”是農(nóng)村創(chuàng)業(yè)者群體的代表。這類主體的成長，可以在一定程度上改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的年齡結構和知識結構，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定人才基礎。從長遠角度看，政府應重點扶持這兩類“年富力強”的經(jīng)營主體，要研究農(nóng)業(yè)進入機制，為他們進入農(nóng)業(yè)提供便利，鼓勵他們組建合作社或注冊成立公司，并為他們提供物質(zhì)條件方面的補貼和幫助，使他們能夠在廣大農(nóng)村地區(qū)生根發(fā)芽，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主力軍。

從經(jīng)濟效益角度看，應大力扶持“強效輻射”的經(jīng)營主體。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和企業(yè)家是最有經(jīng)濟帶動效應和輻射作用的經(jīng)營主體，他們投資或開發(fā)的項目規(guī)模比較大、科技含量比較高、經(jīng)濟效益比較好，因而對周邊農(nóng)戶或相關產(chǎn)業(yè)農(nóng)戶的帶動效應比較大。因此，應大力扶持這類經(jīng)營主體，為他們提供水、電、路等基礎設施方面的便利，營造良好的投資環(huán)境，引導他們成為具有示范帶動作用的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。

從社會效益角度看，應積極扶持“土生土長”的經(jīng)營主體。農(nóng)村種養(yǎng)能人和農(nóng)村干部帶頭人一般是來自于傳統(tǒng)農(nóng)戶，大多是“土生土長”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，他們的轉型與發(fā)展不僅對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，而且對農(nóng)村社區(qū)的和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義。通常情況下，他們既可以在一定程度上改變農(nóng)村的落后面貌、增加當?shù)剞r(nóng)民的收入，又可以維系一大批農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的熱情。因此，政府應當特別關注這類“土生土長”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，要鼓勵他們發(fā)展成為特色專業(yè)大戶，或者鼓勵他們組建能夠吸納分散小農(nóng)的合作社，并為他們提供包括信貸、技術、保險、土地等方面的政策扶持。

（二）支持新型主體應遵循的原則。

1.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系與保障農(nóng)戶合法權利相結合。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系意味著土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素要實現(xiàn)流動和重新組合，但前提是必須切實保障農(nóng)戶承包土地的合法權利。黨的十八屆三中全會指出：“堅持農(nóng)村土地集體所有權，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”這就對農(nóng)戶承包土地的權利問題提出了明確要求。

之所以強調(diào)保障農(nóng)戶承包土地的合法權利，原因有三個。其一，只有明確農(nóng)戶擁有的是土地的承包經(jīng)營權，才能堅持農(nóng)村土地的集體所有權;也只有明確了必須穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，才能使農(nóng)戶放心地去流轉自己承包土地的經(jīng)營權。其二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作為法律賦予農(nóng)戶的合法權利，農(nóng)戶有權依法自主選擇其實現(xiàn)形式，只有不擅自改變承包合同中明確規(guī)定的土地用途，農(nóng)戶就可以多種方式選擇承包土地的具體經(jīng)營形式。其三，只有加快明確農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系，才能保證承包農(nóng)戶在耕地經(jīng)營權流轉中的合法權利，農(nóng)村土地明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權“三權分離”在實踐中成功的關鍵在于土地經(jīng)營權的流轉中始終維護承包農(nóng)戶的主體地位。

2.規(guī)?；?jīng)營與適度發(fā)展相結合。

新型主體的發(fā)展是規(guī)模化的必然結果，但也必須堅持適度宗旨。農(nóng)村改革30多年的一條重要歷史經(jīng)驗，就是始終堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營制度，這是農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持，在堅持的基礎上完善。強調(diào)以家庭承包經(jīng)營為基礎的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，是因為我國的規(guī)模化經(jīng)營和西方的大農(nóng)場經(jīng)營模式完全不同，人多地少的基本國情決定了我國不可能實行多數(shù)西方國家以大農(nóng)場主為經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。

追求規(guī)模經(jīng)濟是新型主體發(fā)展的動力。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，應堅持的導向是強調(diào)農(nóng)戶之間的聯(lián)合與合作，堅持農(nóng)戶的自愿原則，不改變家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制性質(zhì)，不改變農(nóng)戶原有的土地承包關系，不變更土地權屬，不轉變土地用途。在此基礎上，鼓勵土地向專業(yè)農(nóng)戶等新型主體集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，使新型主體成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體和主力軍。與傳統(tǒng)的農(nóng)戶相比，新型主體通過擴大經(jīng)營規(guī)模，科學組合和集約利用各種生產(chǎn)要素，可以有效提高勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率。但規(guī)模超過一定程度，隨著勞動生產(chǎn)率的提高，土地產(chǎn)出率有可能出現(xiàn)下降。因此，在發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中，規(guī)模經(jīng)營要適度，不能盲目追求擴大規(guī)模。要根據(jù)各地資源條件、經(jīng)營者能力來適當控制規(guī)模。如果經(jīng)營規(guī)模過大，超過了經(jīng)營者自身的能力，就會由原來的規(guī)模經(jīng)濟轉變?yōu)橐?guī)模不經(jīng)濟。

3.政府積極作為和鼓勵市場競爭相結合。

新型主體需要政府扶持的事項很多，在其發(fā)展過程中，政府扮演著不可替代的重要作用。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各類新型主體對政府的扶持充滿期待，對政府的作用評價積極。具體來說，政府作用突出表現(xiàn)在以下三方面：一是創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，穩(wěn)定農(nóng)民土地預期，促進土地流轉穩(wěn)定發(fā)展。政府部門要通過土地確權頒證，完善法律法規(guī)，對農(nóng)民土地承包權實行物權化保護，徹底消除農(nóng)民對土地經(jīng)營權流轉的擔心和顧慮，并輔以社會保障、非農(nóng)就業(yè)、流轉收益等方面的支持措施，讓不愿意種地的農(nóng)民長期穩(wěn)定地轉出土地經(jīng)營權。二是適當加以引導扶持，改善新型主體外部環(huán)境，提升新型主體發(fā)展質(zhì)量和速度。新型主體在發(fā)展初期往往遇到多種困難，在信息獲取和發(fā)展規(guī)劃方面缺乏指導，在資金籌措、人才培養(yǎng)、物質(zhì)裝備方面需要扶持。各級政府應對中小型主體、適度規(guī)模的主體給予更多關懷和幫助。在農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃管制和用途管制、農(nóng)業(yè)基礎設施建設、維護市場秩序等方面，政府要真正做到不缺位、不越位，有效彌補市場失靈。三是強化重點環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，解決新型主體解決不了或解決不好的事情，不斷增強新型主體發(fā)展能力。發(fā)達的社會化分工是提高經(jīng)濟運行效率的重要條件。種糧大戶、家庭農(nóng)場最大優(yōu)勢在于抓好生產(chǎn)管理，其他重點環(huán)節(jié)的生產(chǎn)性服務可以由合作社、專業(yè)公司、公共服務機構等承擔，政府需要統(tǒng)籌謀劃、完善政策、加大投入、強化支持，推動建立公益性機構和經(jīng)營性機構相互配合、保障有力、運轉高效的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系。

當然，政府支持并不是要全面插手，而是應遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，既要發(fā)揮在新型主體中公共產(chǎn)品領域建設的重要作用和資金引導作用，又要合理處理政府與市場的邊界問題，充分發(fā)揮市場機制對各類新型主體成長的基礎性作用。

二、支持新型主體發(fā)展需要處理好幾個關系

我國有著人多地少的特殊國情，各地資源要素稟賦、經(jīng)濟社會條件不盡相同，甚至差別較大，不同新型主體之間發(fā)展的條件、能力和速度不同，各自的需求也不同，因此，培育新型主體要立足實際，考慮差異，處理好各種關系。

（一）保障農(nóng)戶主體地位和培育新型主體的關系。

中央一號文件強調(diào)指出：“要尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，充分激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能。”我們要通過體制機制創(chuàng)新來加快培育以農(nóng)戶為基礎的新型主體。我國農(nóng)村出現(xiàn)的各類專業(yè)種植戶、養(yǎng)殖戶、營銷戶，是在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)市場化、商品化、專業(yè)化程度不斷提高的進程中涌現(xiàn)出來的，他們從事完全以市場需求為導向的專業(yè)化生產(chǎn)，是具有企業(yè)家精神的現(xiàn)代農(nóng)民，應該說他們就是中國農(nóng)業(yè)先進生產(chǎn)力的代表，也就是新型職業(yè)農(nóng)民?，F(xiàn)在的關鍵是如何創(chuàng)造一個好的政策環(huán)境，鼓勵土地向專業(yè)農(nóng)戶集中、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，使這些職業(yè)農(nóng)民能安心在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)業(yè)、發(fā)展、致富，使他們成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體和生力軍。

培育合格的職業(yè)農(nóng)民并非易事。職業(yè)農(nóng)民除了作為生產(chǎn)者之外，還必須是經(jīng)營決策者、投資者，是市場風險和自然風險的承擔者，這比培養(yǎng)一個合格的產(chǎn)業(yè)工人的要求要高得多，所以職業(yè)農(nóng)民理應獲得更高的收入。除了勞動報酬外，職業(yè)農(nóng)民還應該得到他們作為經(jīng)營決策者、投資者、風險承擔者的收入（回報），其收入應該高于他們外出打工的收入2—3倍以上。這個收入的取得主要不是靠提價或補貼，而是靠提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。只有創(chuàng)造優(yōu)惠的政策環(huán)境，構建完善的社會化服務體系，尤其是金融的有力支持，以農(nóng)戶為基礎的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體才能在農(nóng)業(yè)中安心創(chuàng)業(yè)、茁壯成長。

（二）不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體之間的關系。

1.傳統(tǒng)農(nóng)戶與新型主體之間的關系。新型主體是在農(nóng)戶承包經(jīng)營的基礎上發(fā)展起來的。在未來一個較長的時期內(nèi)，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中占多數(shù)的格局不會改變，新型主體蓬勃發(fā)展的趨勢也不會改變。在此過程中，處理好發(fā)展新型主體和扶持傳統(tǒng)農(nóng)戶的關系，對于二者協(xié)調(diào)發(fā)展非常重要。對此，需要把握兩點：一是大量的傳統(tǒng)農(nóng)戶會長期存在。家庭承包經(jīng)營是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎，傳統(tǒng)農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營單位。盡管農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在家庭收入中的比重可能大幅下降，但他們中相當比例的人仍然會堅持從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，不能因為強調(diào)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，就試圖以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體完全取代傳統(tǒng)農(nóng)戶。在支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，也要大力扶持傳統(tǒng)農(nóng)戶，這不僅是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、全面建成小康社會的需要，而且是穩(wěn)定農(nóng)村大局、加快構建和諧社會的需要。二是培育新型主體和扶持傳統(tǒng)農(nóng)戶是相輔相成的。新型主體與傳統(tǒng)農(nóng)戶不同，前者主要是商品化生產(chǎn)，后者主要是自給性生產(chǎn)。兩者盡管有一定的競爭關系，但更有相互促進的關系。新型主體尤其是龍頭企業(yè)、合作社，可以對傳統(tǒng)農(nóng)戶提供生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的服務，推動傳統(tǒng)農(nóng)戶生產(chǎn)方式的轉變。與此同時，傳統(tǒng)農(nóng)戶也可以為合作社、龍頭企業(yè)提供原料，成為其第一車間。在扶持政策上，對傳統(tǒng)農(nóng)戶和新型主體要并重，不可偏廢。

2.家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)之間的關系。不同類型的新型主體，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展實踐中承擔的角色不同，定位不同，不存在優(yōu)劣、高低之分。要針對各類主體的不同特點，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，努力形成各類主體間合作與聯(lián)合的組織形態(tài)。家庭農(nóng)場作為一個經(jīng)營性質(zhì)較為綜合的經(jīng)濟體，出于效率和效益考慮，可能將一些生產(chǎn)性服務外包給特定組織如專業(yè)合作社;在農(nóng)地租賃方面也可能借助于農(nóng)民合作社，以避免面對分散農(nóng)戶的高昂交易成本，或直接從農(nóng)民土地合作社租入土地。隨著合作的深入，一些家庭農(nóng)場可能成為合作社成員，如法國約有75%的農(nóng)場主就是合作社成員。與此相似，龍頭企業(yè)為了降低與農(nóng)戶的交易成本，也可能加入某個合作社或直接領辦合作社，這在各地都有經(jīng)驗可循。即使不加入合作社，家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社之間也可能由于產(chǎn)品或服務的交易而產(chǎn)生經(jīng)濟合作關系。在實踐中，不能厚此薄彼，片面認為其中一種模式好，如果盲目發(fā)展單一經(jīng)營主體，結果可能違背市場規(guī)律，事倍功半。

（三）工商資本經(jīng)營農(nóng)業(yè)和保護農(nóng)民利益的關系。

農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營必然關聯(lián)著土地流轉問題。中央一號文件提出：“鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。”與此同時明確要求：“探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準入和監(jiān)管制度?！绷鬓D土地、擴大經(jīng)營規(guī)模的同時，有一個前提必須要堅持，就是要充分尊重和保障農(nóng)民承包土地的權利。

西方的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程就是農(nóng)業(yè)的資本主義化進程，我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程要防止出現(xiàn)剝奪小農(nóng)的情況，走中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和組織形式的一個基本點是，在農(nóng)業(yè)中要不斷鞏固完善和發(fā)展社會主義的生產(chǎn)關系，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制時，尊重和保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，農(nóng)戶與龍頭企業(yè)之間應建立公平合理的利益聯(lián)結機制;將提高農(nóng)民進入市場的組織化程度作為完善農(nóng)業(yè)中社會主義生產(chǎn)關系的一個重要組成部分。

目前工商資本直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)引發(fā)了幾個值得關注的問題。一是地方政府在推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型時，可能出現(xiàn)違背部分農(nóng)民意愿的土地承包經(jīng)營權被強制性流轉現(xiàn)象;二是工商資本直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)后出現(xiàn)農(nóng)地非糧化傾向，一些公司進入農(nóng)業(yè)大片租賃農(nóng)戶承包地后，為了追求利潤，將糧田改為種植經(jīng)濟作物;三是工商資本直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)后出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化傾向。在鼓勵土地向新型主體集中、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的同時，要防止工商企業(yè)經(jīng)營農(nóng)業(yè)導致出現(xiàn)非糧化、非農(nóng)化的傾向，更要防止以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名，圈占農(nóng)民的土地、損害和侵犯農(nóng)民經(jīng)濟利益的事件發(fā)生。工商資本下鄉(xiāng)，要帶動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不是代替農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè);對農(nóng)民形成帶動效應，不是形成擠出效應;引進龍頭企業(yè)主要是進入農(nóng)戶家庭和合作社干不了的關鍵環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。特別是不能以財政資金、優(yōu)惠政策去引進對農(nóng)民只有競爭或排斥而沒有帶動的工商企業(yè)，確保以農(nóng)民為主體推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、完善財政支持政策的路徑選擇

（一）適當改進財政直補方式，扶持資金真正向新型主體傾斜。

支持新型主體發(fā)展，應不斷完善惠農(nóng)強農(nóng)政策，改進財政扶持農(nóng)業(yè)的方式，逐步調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼的投向與結構，切實增強補貼政策的導向作用。一方面，要繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)基礎性、平臺性設施等的公共投入和政策扶持的力度，完善農(nóng)業(yè)公共政策和公共投入的績效考核;另一方面，對特定的農(nóng)業(yè)扶持措施和政策，應盡可能直接下達或落實到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予更多財政支持傾斜，提高新型主體發(fā)展效率。鼓勵地方建立土地規(guī)模經(jīng)營扶持專項資金，新增財政補貼向新型主體傾斜。財政補貼和稅收優(yōu)惠應突出重點，避免“撒胡椒面”。

1.每年將良種補貼、農(nóng)資綜合補貼和農(nóng)機具購置補貼的增量主要用于規(guī)模種糧的新型主體。鼓勵良種補貼、農(nóng)資綜合補貼的實物補貼方式，探索向種糧的專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場免費供應良種、優(yōu)惠價格直供農(nóng)資，并優(yōu)先提供農(nóng)機具購置補貼。加強地區(qū)之間農(nóng)機補貼名錄的銜接，讓農(nóng)民在異地購置名錄內(nèi)農(nóng)機可以在家鄉(xiāng)所在地獲得補貼。

2.在擴大種糧大戶補貼試點范圍的同時，完善政策落實機制和辦法。針對種糧大戶在購買農(nóng)資和投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施建設中很難得到發(fā)票的實際，在加強稅收監(jiān)管的同時，鼓勵探索按照土地經(jīng)營規(guī)模給予相應的定額補貼。

3.加大對糧食以外規(guī)模經(jīng)營主體的補貼力度。將畜禽良種補貼、能繁母豬飼養(yǎng)補貼、動物防疫補助、測土配方施肥補助等政策，向專業(yè)大戶、養(yǎng)殖場、合作社、中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)等適度規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，加大補貼補助力度。

（二）支持政策差異化，滿足不同新型主體的相應需求。

1.按照科學定位、加強引導、重點培育的要求，大力培育專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場。（1）探索認定標準。鼓勵各地按照“生產(chǎn)有規(guī)模、產(chǎn)品有標牌、經(jīng)營有場地、設施有配套、管理有制度”的要求，探索不同生產(chǎn)領域專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場的認定標準，對其實行特殊扶持政策。（2）加大扶持力度。對認定的專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場，新增農(nóng)業(yè)補貼重點向其傾斜;實行以獎代補，對經(jīng)營耕地、養(yǎng)殖畜禽達到一定規(guī)模的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場予以獎勵;鼓勵金融機構將專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場納入信用貸款支持范圍，探索將農(nóng)作物產(chǎn)品納入抵押品范圍;支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場參加農(nóng)業(yè)保險，提高財政對其保費補貼比例。（3）強化工作指導。加強對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場財務收支、成本收益核算和生產(chǎn)經(jīng)營的指導，提高市場競爭力。

2.堅持發(fā)展與規(guī)范并舉、數(shù)量與質(zhì)量并重，支持引導專業(yè)合作社做實做大做強，不斷增強自身實力、帶動能力和發(fā)展活力。黨的十八屆三中全會《決定》明確要求：“鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作?！备鞯睾拖嚓P部門要為實現(xiàn)“三個允許”創(chuàng)造條件和環(huán)境，促使農(nóng)民的各種聯(lián)合與合作健康發(fā)展。一是建立示范社名錄。逐級建立示范社名錄，深入推進示范社建設行動，促進合作社規(guī)范化建設。對示范社開展運行監(jiān)測、動態(tài)管理。所有涉農(nóng)項目和優(yōu)惠政策，重點向進入名錄的示范社傾斜。二是加大財政扶持力度。啟動實施“農(nóng)民專業(yè)合作社能力提升計劃”，大幅增加財政投入，重點支持合作社開展加工貯藏、冷鏈建設、直供直銷等業(yè)務。研究制定新增農(nóng)業(yè)補貼傾斜合作社的方法，探索按照種養(yǎng)規(guī)模和服務效果等予以補貼。三是完善稅收政策。對農(nóng)民專業(yè)合作社實行稅收優(yōu)惠政策，擴大營業(yè)稅優(yōu)惠范圍，完善所得稅減免政策。建議專業(yè)合作社興辦農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)免征所得稅、營業(yè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅。實行符合專業(yè)合作社特點的納稅申報辦法，制定全國統(tǒng)一的銷售和服務專用發(fā)票。四是強化信貸支持。建立信用貸款和抵押擔保制度，為合作社中短期貸款提供信貸擔保支持。五是引導支持信用合作。按照“限于成員內(nèi)部、用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸股不吸儲、分紅不分息”原則，以及地方政府負責、相關部門指導、業(yè)務規(guī)范有序、風險安全可控的要求，制定農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作業(yè)務的章程和管理制度，規(guī)范開展信用合作。

3.進一步健全利益聯(lián)結機制，完善扶持政策措施，促進龍頭企業(yè)做大做強。一是完善利益聯(lián)結機制。鼓勵龍頭企業(yè)采取訂單農(nóng)業(yè)、設立風險資金、利潤返還、為農(nóng)戶承貸承還和信貸擔保等多種形式，建立與農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社間的利益共享、風險共擔機制。引導龍頭企業(yè)創(chuàng)辦或領辦各類專業(yè)合作組織，實現(xiàn)龍頭企業(yè)與農(nóng)民專業(yè)合作社深度融合。支持龍頭企業(yè)為生產(chǎn)基地農(nóng)戶提供農(nóng)資供應、農(nóng)機作業(yè)、技術指導、疫病防治、市場信息、產(chǎn)品營銷等各類服務。二是明確支持重點。通過財政貼息、信貸獎勵補助、設立并購基金等方式，支持龍頭企業(yè)兼并重組，組建大型企業(yè)集團。積極支持符合條件的國家重點龍頭企業(yè)上市融資、發(fā)行債券、優(yōu)先推薦。鼓勵龍頭企業(yè)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品附加值。支持龍頭企業(yè)通過農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)轉型升級示范基地建設、出口信貸和信用保險等措施，擴大優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口。三是加大政策扶持。加大財政扶持力度，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地開展物流信息、質(zhì)量檢驗檢測等公共服務平臺建設。擴大農(nóng)產(chǎn)品增值稅核定進項稅額改革試點，將農(nóng)產(chǎn)品加工增值稅進項稅率由現(xiàn)行的13%調(diào)整為納稅人銷售貨物的適用稅率;進一步擴大享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的農(nóng)產(chǎn)品初加工范圍，適當減免糧油、肉蛋奶、果蔬、水產(chǎn)等關系國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品加工流通環(huán)節(jié)的增值稅和營業(yè)稅。擴大龍頭企業(yè)貸款有效擔保物范圍，加大對龍頭企業(yè)固定資產(chǎn)投資、農(nóng)產(chǎn)品收購的信貸支持力度，探索對訂單基地貸款給予財政貼息，緩解融資困難。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村金融服務，解決新型主體貸款難問題。

農(nóng)村金融機構在做好常規(guī)性農(nóng)村金融服務的同時，應根據(jù)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢，堅持服務“三農(nóng)”的根本宗旨，大膽創(chuàng)新，勇于突破，優(yōu)化服務，把支持新型主體作為信貸支持“三農(nóng)”的重點。同時，由于新型主體仍處于初期發(fā)展階段，抵御外部風險及干擾的能力較弱，農(nóng)村金融機構在支持新型主體時也應注意防范風險。

1.加強頂層設計，大力推進農(nóng)村金融機構改革。加強國家對農(nóng)村金融改革的扶持和引導，通過合理的制度安排充分發(fā)揮政策性金融和合作性金融作用，確保持續(xù)加大涉農(nóng)信貸投放。進一步發(fā)揮好農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行等“三農(nóng)”金融機構的作用，鼓勵其他新型農(nóng)村金融機構根據(jù)自身定位向農(nóng)村縱深發(fā)展。大力發(fā)展真正熟悉農(nóng)村、立足農(nóng)業(yè)、面向農(nóng)民的新型農(nóng)村金融組織，推進小額信貸公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等農(nóng)村金融機構的發(fā)展，逐步建立由政策性金融、商業(yè)性金融、合作金融、民間金融組成的，相互配套、功能齊全、分工合理的農(nóng)村金融體系。

2.強化金融產(chǎn)品創(chuàng)新，為新型主體實際需求開展服務。擴大貸款的規(guī)模和期限，適當提高新型主體信用貸款額度和擔保貸款額度，允許其根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營周期和還貸來源合理確定貸款期限。創(chuàng)新新型主體的貸款擔保抵押方式，在采取專業(yè)擔保公司擔保、公司擔保和自然人擔保等擔保方式的基礎上，應充分考慮家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺少擔保物的實際，鼓勵金融機構針對種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體開展權屬清晰、風險可控的大型農(nóng)業(yè)機械設備、土地經(jīng)營權等抵押貸款，鼓勵針對新型主體開發(fā)土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、林地使用權、水域灘涂使用權、設施農(nóng)業(yè)大棚、大型農(nóng)機具、存欄畜禽等抵押貸款品種;關注各地農(nóng)村土地流轉服務體系建設情況，在風險可控的前提下探索土地經(jīng)營權抵押;對具有較大規(guī)模的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場創(chuàng)新倉單質(zhì)押和應收賬款質(zhì)押，對資信狀況良好且符合相應條件的新型主體以信用方式發(fā)放貸款。鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)為訂單農(nóng)戶生產(chǎn)性貸款提供擔保，或由企業(yè)承貸、農(nóng)戶使用。建立財政出資的農(nóng)業(yè)擔保公司，為新型主體特別是種糧大戶提供擔保。引導產(chǎn)業(yè)基礎好、經(jīng)營規(guī)模大、帶動能力強、信用記錄好的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。

3.做好貸后管理。由于新型主體風險管理特點與一般農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體存在較大差異，應根據(jù)其特點制定有針對性的風險管理措施。同時，加強對新型主體的跟蹤管理，及時掌握其生產(chǎn)經(jīng)營情況，加強資金流向監(jiān)管。對采取創(chuàng)新?lián)７绞降模仨氁訌姷盅何锉O(jiān)管，防止抵押物懸空風險。

（四）健全農(nóng)業(yè)風險機制，支持新型主體參加農(nóng)業(yè)保險。

1.擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面。開發(fā)適應市場需要、新型主體能夠接受的保險產(chǎn)品，逐步由保成本向保產(chǎn)量、保收益推進;把規(guī)模化設施農(nóng)業(yè)、大型農(nóng)機具、土地租金等納入中央財政保險補貼覆蓋范圍，提高中央財政對農(nóng)業(yè)大縣的農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例。

2.實行差異化農(nóng)業(yè)保險補貼制度。提高中央財政對農(nóng)業(yè)大縣的農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例，提高財政對新型主體購買農(nóng)業(yè)保險的保費補貼比例。在農(nóng)機、漁業(yè)互助保險納入中央財政保費補貼的基礎上，鼓勵地方發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險，支持有條件的省份針對當?shù)匾?guī)模較大或符合政策扶持方向的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險并給予保費補貼。適應設施農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的新形勢，還需要盡快開展有中央財政補貼的設施農(nóng)業(yè)保險試點?？紤]到中西部地區(qū)財力較弱，中央財政應選擇一些區(qū)域重要農(nóng)產(chǎn)品給予保費補貼。

3.探索建立政府支持的農(nóng)業(yè)巨災風險補償基金。健全完善相關權益機制，建立健全農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制和再保險制度。四是大力發(fā)展“保險+信貸”金融產(chǎn)品，新型主體可以以保單進行抵押獲取信貸支持。

（五）支持農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設，提升平臺服務水平。

培育公益性農(nóng)業(yè)社會化服務組織的政策已經(jīng)明確，關鍵是抓好落實。一是積極培育經(jīng)營性服務組織。研究扶持經(jīng)營性服務組織的政策，鼓勵集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)化農(nóng)業(yè)服務公司、專業(yè)化服務隊、農(nóng)民經(jīng)紀人等參與農(nóng)業(yè)社會化服務。二是支持發(fā)展生產(chǎn)性服務。設立專項資金，采取以獎代補等方式，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務組織在生產(chǎn)服務設施、生產(chǎn)作業(yè)服務、提升耕地質(zhì)量、種苗培育、測土配方施肥、有害生物專業(yè)化防治、糧食烘干、運銷貯藏、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量溯源體系等方面的投入給予支持;減免其從事農(nóng)機作業(yè)、專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治等服務的營業(yè)稅;引導金融機構優(yōu)先提供浮動抵押貸款、倉單質(zhì)押貸款和農(nóng)田基礎設施建設中長期貸款。三是總結推廣多種服務模式。在服務基礎較好、經(jīng)驗帶有普適性的縣市開展農(nóng)業(yè)社會化服務示范縣創(chuàng)建工作，健全各類服務組織，構建便捷服務機制;積極探索“專業(yè)化服務公司+合作社+專業(yè)大戶”、“村集體經(jīng)濟組織+專業(yè)化服務隊+農(nóng)戶”、“農(nóng)資連鎖企業(yè)+農(nóng)技專家+農(nóng)戶”等多種服務模式，研究分析創(chuàng)建過程中的突出問題、破解方式，及時總結推廣。

（六）做好相關配套措施，營造良好的外部環(huán)境。

1.加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展步伐，在城鎮(zhèn)化進程中推動新型主體發(fā)展。一是實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策。制定專項扶持政策，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，切實推動服務業(yè)發(fā)展壯大，重點扶持就業(yè)容量大的現(xiàn)代服務業(yè)、創(chuàng)新型科技企業(yè)和小型微型企業(yè)，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，特別是適合農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)的崗位。在農(nóng)村外出勞動力返鄉(xiāng)逐漸增多的情況下，還要大力扶持創(chuàng)業(yè)以帶動就業(yè)。二是深化戶籍制度改革，協(xié)調(diào)推進相關制度建設。以中西部地區(qū)、中小城市為重要突破口，實現(xiàn)安居住房、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等惠及農(nóng)民工的城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務全覆蓋，有序推進農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)和農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，在此基礎上穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)公共服務均等化。三是深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農(nóng)村產(chǎn)權制度，對進城農(nóng)民的承包地、宅基地和集體收益分配等權益做出制度安排，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權交易市場。

2.加大農(nóng)業(yè)基礎設施扶持力度，為新型主體的發(fā)展創(chuàng)造條件。一是加大對農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入的力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，特別是要盡快改善農(nóng)田水利、機耕路和電力設施等生產(chǎn)條件，切實提高農(nóng)業(yè)抵御自然災害的能力，確保糧食生產(chǎn)旱澇保收。在基礎設施建設方面，還要給予新型主體用地、用電和農(nóng)產(chǎn)品運輸優(yōu)惠。二是在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、高標準農(nóng)田建設、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)田水利設施建設等項目安排上，要向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，特別是在基本農(nóng)田上實施灌溉排水、土壤改良、道路整治、機耕道、電力配套等工程建設，使其具備規(guī)模生產(chǎn)條件。三是開拓思路，解決新型主體的設施農(nóng)用地問題?？梢钥紤]的辦法包括：有效利用一般耕地和非耕地;提高農(nóng)村建設用地使用效率，通過村莊規(guī)劃和整治，堅持“農(nóng)民地、農(nóng)民用”原則，利用村莊內(nèi)閑置地、節(jié)約的建設用地或復墾的土地，建設農(nóng)機庫、倉儲設施等;鼓勵探索倉庫租賃或糧食銀行等模式，解決規(guī)模種糧主體的儲糧問題。地方政府在修訂土地利用總體規(guī)劃時，應充分考慮到農(nóng)業(yè)長遠發(fā)展帶來的設施農(nóng)用地需求，對新型主體因生產(chǎn)需要建造簡易倉（機）庫、生產(chǎn)管理用房、曬場等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設施，可以允許按規(guī)模經(jīng)營面積的0.3%—0.5%占用土地，其用地視作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，按農(nóng)用地管理，經(jīng)縣級農(nóng)業(yè)主管部門審核同意后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土所協(xié)調(diào)用地選址，并到縣級國土資源管理部門備案，不得改變用途。

3.創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，促進土地流轉關系保持穩(wěn)定。新型主體發(fā)展需要土地的規(guī)模化流轉，而土地流轉的一個重要前提就是土地確權。當前的一項重要工作就是通過土地確權頒證，完善法律法規(guī)，對農(nóng)民土地承包權實行物權化保護，徹底消除農(nóng)民對土地經(jīng)營權流轉的擔心和顧慮，并輔以社會保障、非農(nóng)就業(yè)、流轉收益等方面的支持措施，讓不愿意種地的農(nóng)民長期穩(wěn)定地轉出土地經(jīng)營權?，F(xiàn)階段，必須加快推進農(nóng)村集體土地所有權、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的確權、登記、頒證工作，為依法保障農(nóng)村土地的集體所有權和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權提供堅實的依據(jù)，為承包土地經(jīng)營權的流轉和集中創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境。土地確權后，就可以積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地向新型主體流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。為保證土地經(jīng)營權的流轉由農(nóng)戶自主按市場機制的原則進行，必須加快農(nóng)村土地流轉市場的建設?？煽紤]利用政策杠桿鼓勵各類土地中介機構開展土地流轉服務，促進土地要素的流動，降低土地流轉成本，提高土地流轉效率。

4.重視人才培訓，培養(yǎng)新型主體亟需的職業(yè)農(nóng)民。一是拓寬培養(yǎng)途徑，突出培養(yǎng)重點，優(yōu)化培養(yǎng)方式。著重抓好種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場主、科技示范戶、農(nóng)民專業(yè)合作社理事長的培養(yǎng)，發(fā)揮其示范帶動作用;吸引和支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)務農(nóng)，鼓勵和支持新生代農(nóng)民工子承父業(yè);以農(nóng)民中等職業(yè)教育為平臺，以政府公共財政支持的農(nóng)民工“陽光工程”等創(chuàng)業(yè)培訓為抓手，開展多形式、經(jīng)常性的職業(yè)教育培訓。二是加大政策扶持力度，完善培養(yǎng)政策。完善綠色證書制度，健全農(nóng)業(yè)技能持證上崗制度，探索把綠色證書作為認定職業(yè)農(nóng)民的重要依據(jù)，并與農(nóng)業(yè)扶持政策掛鉤。建議把農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓納入中等免費職業(yè)教育范圍，對符合條件的中高等學校畢業(yè)生、轉業(yè)退伍軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工務農(nóng)創(chuàng)業(yè)給予補助和貸款支持。三是從政府補貼、社會保障、項目扶持、金融服務、土地流轉、社會評價等方面創(chuàng)新制度和政策，吸引富有創(chuàng)新精神、專業(yè)知識較強的大中專畢業(yè)生和專業(yè)技術人員獻身農(nóng)業(yè)。從國家層面制定中長期新型農(nóng)民培養(yǎng)規(guī)劃，組織多種形式農(nóng)業(yè)技術培訓，培養(yǎng)大批農(nóng)村適用專業(yè)人才。探索建立職業(yè)農(nóng)民資格認定辦法、農(nóng)業(yè)行業(yè)準入制度，不斷完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

中國農(nóng)村財經(jīng)研究會課題組

課題負責人：王樹勤

課題組成員：王沈京 "湯星頤 "申學鋒 "胡大明 "宗宇翔

報告執(zhí)筆人：申學鋒