黨的十七屆三中全會(huì)針對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金安排渠道多、管理部門分散、投入重點(diǎn)不突出、資金使用效益不理想等問題，對(duì)整合農(nóng)業(yè)投入項(xiàng)目提出了明確要求，財(cái)政部、河南省委、省政府及河南省財(cái)政廳也曾先后多次出臺(tái)專門文件要求加強(qiáng)涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合工作。從近年來的工作實(shí)踐看，雖然各級(jí)財(cái)政部門按照中央及財(cái)政部有關(guān)政策要求，積極推動(dòng)涉農(nóng)資金整合工作，探索資金整合的方式方法，并取得了一定成效，但在具體如何做方面，仍存在一些突出問題，亟待研究解決。

一、主要問題

（一）對(duì)資金整合主體的認(rèn)識(shí)有偏差。有的市縣認(rèn)為，涉農(nóng)資金主要是由中央及省級(jí)安排的，市縣只是安排了一些配套資金，因此，資金整合的主體應(yīng)為中央及省級(jí);有的涉農(nóng)職能部門認(rèn)為，他們只是涉農(nóng)資金的使用部門，財(cái)政部門作為資金分配管理部門，應(yīng)是資金整合的主體，忽視了自身在資金使用管理中的主體作用。

（二）對(duì)資金整合環(huán)節(jié)的認(rèn)識(shí)不全面。許多同志認(rèn)為，涉農(nóng)資金整合應(yīng)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，將所有用途相同或相近的資金合并，設(shè)立專項(xiàng)資金由一個(gè)部門安排并分配下達(dá)，這樣才能統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)，忽視了財(cái)政涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和資金來源渠道的多樣性。如新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，其建設(shè)內(nèi)容不僅有道路、供電、供氣、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，還有教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，這些項(xiàng)目建設(shè)資金來自不同的管理部門，不可能在預(yù)算編制環(huán)節(jié)就整合在一起，由一個(gè)部門分配下達(dá)，只能在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)按照“渠道不亂、性質(zhì)不變、統(tǒng)籌安排、集中使用、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則做好資金與項(xiàng)目對(duì)接，實(shí)現(xiàn)整合資金的目標(biāo)。

（三）對(duì)資金整合部門分工與流程的設(shè)計(jì)不清晰。有的地方對(duì)圍繞項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)內(nèi)容整合資金的具體方法和流程沒有認(rèn)真研究分析，感到資金整合無從下手，對(duì)在資金整合過程中財(cái)政部門應(yīng)該干什么，涉農(nóng)職能部門應(yīng)干什么、政府應(yīng)干什么不清晰，從而也就不能做到按照部門職責(zé)分工，發(fā)揮職能部門優(yōu)勢(shì)，搞好分工協(xié)作，形成工作合力，共同做好資金整合，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)資金。

（四）對(duì)資金整合的指導(dǎo)不具體且缺少考核機(jī)制。近幾年來，雖然中央和省級(jí)財(cái)政部門多次下發(fā)文件要求市縣做好涉農(nóng)資金整合工作，并明確了原則要求，但對(duì)資金整合的主體、部門分工、具體方法和工作流程沒有具體規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，指導(dǎo)不夠深入具體，同時(shí)，對(duì)資金整合的成效沒有建立一套針對(duì)性強(qiáng)、便于操作、便于考核的指標(biāo)體系與管理辦法，致使許多地方的資金整合只是停留在口頭上、文件上，不能取得實(shí)質(zhì)性效果。

（五）涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃不銜接。從當(dāng)前我省財(cái)政涉農(nóng)資金整合的實(shí)踐看，各類項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃不銜接已成為制約涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌安排的重大障礙。一般情況下，各相關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目管理部門在設(shè)立專項(xiàng)資金、實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)前均要編制項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、實(shí)施位置、建設(shè)步驟、建設(shè)要求、竣工驗(yàn)收各環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定。各類項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃編制和實(shí)施時(shí)間的較大差異，必然造成各類項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃不夠銜接，為整合項(xiàng)目建設(shè)資金、集中投入建設(shè)內(nèi)容多的綜合項(xiàng)目帶來困難。比如新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容幾乎涉及政府各職能部門分管的用于農(nóng)村的各類項(xiàng)目資金，這些項(xiàng)目資金大多有自身的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，要將這些資金整合起來，不可避免地會(huì)造成對(duì)原規(guī)劃執(zhí)行的沖擊，打亂相關(guān)職能部門項(xiàng)目規(guī)劃的實(shí)施，這是其不易接受的。

二、對(duì)策建議

（一）充分認(rèn)識(shí)財(cái)政涉農(nóng)資金整合工作的復(fù)雜性、艱巨性和可行性，既著眼長遠(yuǎn)推進(jìn)預(yù)算安排環(huán)節(jié)資金整合，又注重當(dāng)前切實(shí)抓好執(zhí)行環(huán)節(jié)的資金整合。財(cái)政涉農(nóng)資金整合是一項(xiàng)涉及行政層級(jí)多、職能部門多、協(xié)調(diào)任務(wù)重的工作。從涉農(nóng)資金安排的政府層級(jí)看，涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府;從分配、管理涉農(nóng)資金部門看，幾乎涉及各級(jí)政府的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展管理部門，即使在財(cái)政部門內(nèi)部，也涉及到各職能（司、處、科、股）部門;從資金管理政策及制度安排看，各項(xiàng)專項(xiàng)資金各有各的項(xiàng)目規(guī)劃、管理辦法、支持內(nèi)容。在目前我國財(cái)政涉農(nóng)資金安排、分配和使用管理以條條為主的行政管理體制下，將來自不同政府層級(jí)、不同管理部門、不同來源渠道的資金合并在一起由一個(gè)部門管理分配是不切實(shí)際的，至少在短期內(nèi)是難以做到的。從長遠(yuǎn)看，固然需要始終注重加大預(yù)算安排環(huán)節(jié)的資金整合力度，從當(dāng)前看，則必須把預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的資金整合放在更加突出的位置。在預(yù)算安排環(huán)節(jié)資金整合難度較大的情況下，通過預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的整合，往往可以收到同樣的效果。我國政府行政管理權(quán)限的高度統(tǒng)一性客觀上也為強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的整合提供了現(xiàn)實(shí)可行性。在農(nóng)業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”工程建設(shè)方面，既有國家發(fā)改委安排的千億斤糧食建設(shè)項(xiàng)目資金，又有財(cái)政部安排的小農(nóng)水重點(diǎn)縣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等資金，還有財(cái)政部門會(huì)同國土部門安排的土地整理項(xiàng)目資金、會(huì)同農(nóng)業(yè)部門安排的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)科技推廣等資金，這些資金都可以用于高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”工程。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)方面，中央、省相關(guān)部門下達(dá)的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、農(nóng)產(chǎn)品物流項(xiàng)目的各項(xiàng)資金，均可統(tǒng)籌安排使用。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容則更廣泛、更豐富，需要整合統(tǒng)籌安排的資金既有支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金，又有支持農(nóng)村生活條件改善的項(xiàng)目資金，如道路、供水、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，還有農(nóng)村學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等社會(huì)事業(yè)發(fā)展資金。只要我們?cè)谡I(lǐng)導(dǎo)下，分工協(xié)作、各盡其職，各負(fù)其責(zé)，形成合力，充分發(fā)揮各職能部門的參謀作用，認(rèn)真編制項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，細(xì)化項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，搞好項(xiàng)目建設(shè)資金與項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的對(duì)接工作，明確職責(zé)分工，是能夠?qū)崿F(xiàn)“渠道不亂、性質(zhì)不變、統(tǒng)籌安排、集中使用、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌安排及管理目標(biāo)的。

（二）做好各類涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的銜接工作，既尊重各職能部門在建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃制定方面的職責(zé)，又及時(shí)把重大項(xiàng)目作為整合平臺(tái)，把相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)一到集中財(cái)力興辦的大事上來。規(guī)劃浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)、涉農(nóng)資金整合必須圍繞項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃來進(jìn)行已成為大家的共識(shí)。無論是性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)建設(shè)資金，還是建設(shè)內(nèi)容不同、用途互補(bǔ)的涉農(nóng)建設(shè)資金，都要做好建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的銜接工作，為整合資金統(tǒng)籌安排，集中投入，發(fā)揮資金的規(guī)模效益，減少資金浪費(fèi)搭建良好的工作平臺(tái)。首先，在編制項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃環(huán)節(jié)，牽頭部門要盡可能地邀請(qǐng)相關(guān)職能部門參加，加強(qiáng)溝通，使相關(guān)部門充分了解項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、資金來源、支持政策、管理要求，并充分吸納他們的意見，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性，為其他部門以后編制相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、做好規(guī)劃銜接打下基礎(chǔ)。其次，在規(guī)劃實(shí)施過程中，組織實(shí)施部門要深入了解規(guī)劃實(shí)施中存在的問題以及相關(guān)行業(yè)發(fā)展對(duì)規(guī)劃實(shí)施提出的新要求，不斷修訂和完善項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，使之與新形勢(shì)、新要求相適應(yīng)，與其他相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接。如目前我省正在實(shí)施的農(nóng)村薄弱中小學(xué)改造規(guī)劃、農(nóng)村安全飲水項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃等，就需要根據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行修訂完善，使之適應(yīng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的需要。再如，目前我省實(shí)施的千億斤糧食項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村土地整理項(xiàng)目規(guī)劃、小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃等，就需要根據(jù)省政府決策實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)糧田“百千萬”工程建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行修訂完善，并將其納入“百千萬”工程建設(shè)規(guī)劃中實(shí)施。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)整合財(cái)政涉農(nóng)資金的指導(dǎo)，既充分發(fā)揮縣級(jí)在涉農(nóng)資金整合中的基礎(chǔ)性作用，又切實(shí)強(qiáng)化上級(jí)部門在頂層設(shè)計(jì)、源頭整合方面的職責(zé)。各類涉農(nóng)項(xiàng)目絕大部分由縣級(jí)負(fù)責(zé)具體實(shí)施，推進(jìn)資金整合，最重要的是縣級(jí)，但上級(jí)財(cái)政部門作為涉農(nóng)補(bǔ)助資金的源頭，承擔(dān)著不可替代的職責(zé)。省市財(cái)政部門在研究制定貫徹落實(shí)本級(jí)黨委、政府涉農(nóng)重大決策部署的財(cái)政政策時(shí)，應(yīng)對(duì)需要整合的涉農(nóng)項(xiàng)目資金以及支持原則、支持內(nèi)容、環(huán)節(jié)和重點(diǎn)、支持的程序、具體方法和要求做出明確規(guī)定，提高指導(dǎo)的針對(duì)性及可操作性，避免籠統(tǒng)模糊，使縣級(jí)無所適從。同時(shí)，要經(jīng)常深入縣級(jí)財(cái)政部門及項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行督導(dǎo)、調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)研究，提出解決辦法。要善于總結(jié)縣級(jí)財(cái)政部門在整合涉農(nóng)資金方面創(chuàng)造的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、座談會(huì)、印發(fā)工作簡報(bào)等辦法加以推廣，推動(dòng)工作。

（四）進(jìn)一步明確財(cái)政涉農(nóng)資金整合工作流程和分工，既充分發(fā)揮財(cái)政部門的職能作用，又切實(shí)明確政府及相關(guān)職能部門的主體作用。根據(jù)中央及省決策實(shí)施的重大涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目，牽頭部門主要負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目建設(shè)總體規(guī)劃及分年度實(shí)施計(jì)劃，明確項(xiàng)目建設(shè)的具體內(nèi)容，提出每一項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容的資金需求預(yù)算，送同級(jí)財(cái)政部門審核;財(cái)政部門要組織有資質(zhì)的投資評(píng)審機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算進(jìn)行認(rèn)真評(píng)審，核定項(xiàng)目建設(shè)資金總規(guī)模及分項(xiàng)預(yù)算，同時(shí)，要對(duì)可用于建設(shè)項(xiàng)目的涉農(nóng)項(xiàng)目資金安排情況進(jìn)行清理，認(rèn)真把握每項(xiàng)資金設(shè)立依據(jù)、使用管理部門、來源渠道、資金規(guī)模、資金用途、投資標(biāo)準(zhǔn)、支持對(duì)象、支持方式等內(nèi)容，根據(jù)職責(zé)分工、業(yè)務(wù)歸口、管理方式等情況，搞好資金投入與項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的對(duì)接，提出資金統(tǒng)籌安排意見和涉農(nóng)部門分工實(shí)施意見，會(huì)同項(xiàng)目建設(shè)牽頭部門報(bào)同級(jí)政府審定;同級(jí)政府審核同意后要及時(shí)向相關(guān)部門印發(fā)項(xiàng)目部門分工實(shí)施方案，由各部門按照“渠道不亂、性質(zhì)不變、統(tǒng)籌安排、集中使用、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則開展項(xiàng)目建設(shè)，充分發(fā)揮財(cái)政涉農(nóng)資金使用的規(guī)模效益。

（五）進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政涉農(nóng)資金整合的監(jiān)管和績效考核工作，既從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，又按照“關(guān)鍵在做”的要求，以科學(xué)的激勵(lì)約束機(jī)制切實(shí)加大工作力度。財(cái)政涉農(nóng)資金整合是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大的工作，要注重方式方法，特別是處理好存量資金與增量資金的關(guān)系，循序漸進(jìn)地推行。但同時(shí)又必須加強(qiáng)監(jiān)管，建立激勵(lì)約束機(jī)制，加大工作推進(jìn)力度。首先，各級(jí)財(cái)政部門要按照財(cái)政部關(guān)于“既要整合，更要管理”的要求，加強(qiáng)對(duì)整合資金分配和使用管理的監(jiān)督檢查，確保每項(xiàng)資金使用符合制度規(guī)定的支出范圍、支持環(huán)節(jié)和支持重點(diǎn)，避免一些用款單位借整合資金之名，行挪用資金之實(shí)，保障整合工作既符合國家有關(guān)項(xiàng)目資金管理政策和制度規(guī)定，又能達(dá)到既定目標(biāo)，取得預(yù)期效果。其次，要加強(qiáng)資金整合實(shí)施方案落實(shí)情況檢查，提高執(zhí)行力。省市財(cái)政部門要經(jīng)常深入縣級(jí)財(cái)政和項(xiàng)目實(shí)施單位，督導(dǎo)檢查資金整合實(shí)施情況，確保資金整合的各項(xiàng)政策要求切實(shí)落實(shí)到位，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。其三，省市財(cái)政部門要研究制定對(duì)縣級(jí)財(cái)政部門涉農(nóng)資金整合的績效考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)制度，細(xì)化考核內(nèi)容，規(guī)范考核程序，明確考評(píng)指標(biāo)體系，科學(xué)實(shí)施考評(píng)工作，將績效考評(píng)結(jié)果與資金安排掛鉤，對(duì)整合資金做得好的地方加大支持力度，促進(jìn)縣級(jí)將涉農(nóng)資金整合工作落實(shí)到位。其四，各級(jí)財(cái)政部門要研究制定相關(guān)考核評(píng)價(jià)辦法，對(duì)同級(jí)職能部門履行涉農(nóng)專項(xiàng)資金整合責(zé)任進(jìn)行考察評(píng)價(jià)，并將考評(píng)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，對(duì)認(rèn)真履行整合責(zé)任的，在下年預(yù)算安排時(shí)加大資金額度，建立起有利于推進(jìn)涉農(nóng)資金整合工作的利益導(dǎo)向機(jī)制。

（作者系河南省財(cái)政廳黨組成員、副廳長）

責(zé)任編輯：洪峰