醞釀多年的養(yǎng)老金并軌終于破冰。2014年5月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，規(guī)定自7月1日起，事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)。

但事業(yè)單位具體如何參加社保，其養(yǎng)老保險(xiǎn)如何與企業(yè)職工并軌，條例并未給出具體辦法。至于公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)要如何走，文件仍未涉及。

中國(guó)現(xiàn)行的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)二元結(jié)構(gòu)，始于1993年實(shí)行統(tǒng)賬相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位并未參與改革，而是繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的國(guó)家-單位保障制。運(yùn)行20年來(lái)，雙軌制形成了巨大的不公，企業(yè)與企業(yè)職工要承擔(dān)職工工資28%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率（其中企業(yè)20%，個(gè)人8%），機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其職工不用繳費(fèi)，但退休之后，財(cái)政發(fā)放的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工退休金的替代率（即退休金與工資的比例）卻高達(dá)80%以上，而企業(yè)職工僅為不到50%。在有些地區(qū)，兩者之間退休金差距達(dá)到3倍以上。

多年來(lái)，輿論對(duì)關(guān)于養(yǎng)老金并軌的呼聲不絕于耳，但始終難以落實(shí)。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度……完善個(gè)人賬戶制度……實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，堅(jiān)持精算平衡原則。推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”，此后，包括養(yǎng)老金并軌在內(nèi)的一系列頂層設(shè)計(jì)工作開始加速。

并軌之難

在試行改革的一些地區(qū)，事業(yè)單位職工甚至集體提前退休，避免繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，也避免退休金降低。每年的政協(xié)大會(huì)上，對(duì)養(yǎng)老金并軌投反對(duì)票的代表，多是來(lái)自學(xué)校和醫(yī)院的校長(zhǎng)、院長(zhǎng)們。

養(yǎng)老金并軌之難，主要難在利益格局的固化。

2008年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省份先期試點(diǎn)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。試點(diǎn)的初衷是循序漸進(jìn)，因此不涉及公務(wù)員。但6年來(lái)，這些試點(diǎn)地區(qū)事業(yè)單位仍然沿用舊的養(yǎng)老金制度，改革無(wú)疾而終的原因是事業(yè)單位職工的抵制。

并軌的另一難題在于，錢從何來(lái)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工前期并未繳納8%的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，并軌意味著需要按工齡補(bǔ)齊這筆錢。

據(jù)中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞計(jì)算，760萬(wàn)公務(wù)員平均每人補(bǔ)20年，每年補(bǔ)2萬(wàn)（基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金各1萬(wàn)），就是3.04萬(wàn)億元。而中國(guó)還有3150萬(wàn)事業(yè)單位職工，這意味著機(jī)關(guān)和事業(yè)單位總共需要補(bǔ)15萬(wàn)億元。

全國(guó)統(tǒng)籌的突破口

記者通過(guò)采訪多位曾參與政策制定的學(xué)者得知，盡管阻力重重，但養(yǎng)老金并軌已經(jīng)箭在弦上，較為確定的是此次并軌不會(huì)將機(jī)關(guān)（政府部門）和事業(yè)單位分列或分步實(shí)施，但具體的并軌方案高層還在研究，預(yù)計(jì)今年內(nèi)出臺(tái)。

據(jù)多位專家介紹，目前的主流并軌方案，是通過(guò)費(fèi)改稅“一石二鳥”地既實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金并軌，又實(shí)現(xiàn)三中全會(huì)決定中的另一目標(biāo)——基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。

按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，養(yǎng)老金制度須遵循公平、可持續(xù)、可流動(dòng)三原則，結(jié)束雙軌制是為公平計(jì);三中全會(huì)提出的“精算平衡原則”，是為了養(yǎng)老金的可持續(xù);而“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”，則旨在解決公平和流動(dòng)性問(wèn)題，如日本的國(guó)民年金和美國(guó)的聯(lián)邦養(yǎng)老保險(xiǎn)都是全國(guó)統(tǒng)籌。

由于分灶吃飯的財(cái)政制度，中國(guó)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌阻力重重，中央曾多次強(qiáng)調(diào)要提高統(tǒng)籌層級(jí)，但到目前為止，養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌仍未實(shí)現(xiàn)。

關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，有三種方式：一是信息系統(tǒng)統(tǒng)籌，基層數(shù)據(jù)向上集中，中央統(tǒng)一確定待遇、費(fèi)率等標(biāo)準(zhǔn)，由各省收發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金;二是基金統(tǒng)籌，即資金流先收到中央，再由中央下發(fā);三是養(yǎng)老金管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一到中央。

如何完善個(gè)人賬戶

事實(shí)上，關(guān)于統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶誰(shuí)大誰(shuí)小的結(jié)構(gòu)問(wèn)題，學(xué)界一直有爭(zhēng)議。前者體現(xiàn)公平和共濟(jì)性原則，后者則體現(xiàn)其效率和激勵(lì)性原則。

關(guān)于養(yǎng)老金改革，三中全會(huì)決定的另一提法是“完善個(gè)人賬戶”，其涵義是目前的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶并不完善。

個(gè)人賬戶的一大問(wèn)題是空賬運(yùn)營(yíng)。中國(guó)選擇統(tǒng)籌賬戶加個(gè)人賬戶的制度時(shí)，并沒有按照國(guó)際慣例將兩者實(shí)行分賬管理。到1998年國(guó)企改革時(shí)，兩千多萬(wàn)職工提前退休，其二十多年的工齡視同繳費(fèi)，但沒有預(yù)算，于是各地方政府就挪用了職工個(gè)人賬戶里的錢去解決當(dāng)時(shí)下崗職工的繳費(fèi)工齡問(wèn)題。

個(gè)人賬戶的另一問(wèn)題，在于定位不清。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶究竟是稅、是費(fèi)還是養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，無(wú)人能說(shuō)清楚。雖然遭挪用，但法律規(guī)定個(gè)人賬戶是職工個(gè)人財(cái)產(chǎn)，可轉(zhuǎn)移攜帶，因此它并不屬于稅或費(fèi)，但它又兼有社會(huì)保險(xiǎn)基金性質(zhì)，并非完全的個(gè)人儲(chǔ)蓄。

此次三中全會(huì)提出完善個(gè)人賬戶，題中之義是會(huì)對(duì)個(gè)人賬戶進(jìn)行改革和完善。楊燕綏的理解是，個(gè)人賬戶將會(huì)得到強(qiáng)化。

中國(guó)已于2000年進(jìn)入老年人占總?cè)丝?%的老齡社會(huì)，并將于2025年之前進(jìn)入老年人占總?cè)丝?4%的深度老齡化社會(huì)，但時(shí)至今日，中國(guó)還未能建立起國(guó)家進(jìn)入老齡社會(huì)時(shí)的全覆蓋、保基本、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度。

“我們已經(jīng)沒時(shí)間了，頂層設(shè)計(jì)刻不容緩。”楊燕綏說(shuō)。

（廖偉俊薦自《南方周末》）

名詞解釋

養(yǎng)老金三支柱：世界銀行提出的養(yǎng)老金三支柱分別為社會(huì)基本養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶和自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前美國(guó)、英國(guó)、荷蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家采用養(yǎng)老金三支柱體系。