市區(qū)財(cái)政體制是地方財(cái)政體制的重要組成部分。從浙江省的情況看，由于歷史、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)布局、承擔(dān)的公共服務(wù)和社會(huì)管理職責(zé)等方面的不同，各地根據(jù)實(shí)際，制定的市區(qū)財(cái)政體制并不完全一致。但目標(biāo)是一致的，主要是為了理順事權(quán)財(cái)力分配關(guān)系、促進(jìn)市區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。本文以浙江省衢州市的市區(qū)財(cái)政體制為例，就完善市區(qū)財(cái)政體制問(wèn)題作些探討。

一、現(xiàn)行衢州市區(qū)財(cái)政體制基本情況

目前，衢州市市區(qū)范圍內(nèi)共有三個(gè)財(cái)政體制主體，分別是：柯城區(qū)、衢江區(qū)和衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，其中，柯城區(qū)和衢江區(qū)是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的建制區(qū)，衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為非建制區(qū)。據(jù)此，衢州市財(cái)政分別與這三個(gè)主體區(qū)建立了不同的財(cái)政體制。

從目前衢州市區(qū)的財(cái)政體制情況看，在中央、省對(duì)地方實(shí)行分稅制財(cái)政體制的前提下，中央財(cái)政收入和省級(jí)財(cái)政收入按現(xiàn)行省對(duì)市分稅制財(cái)政體制規(guī)定的項(xiàng)目確定；在地方財(cái)政收支的劃分上，則根據(jù)歷史、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)布局、承擔(dān)的公共服務(wù)和社會(huì)管理職責(zé)等方面任務(wù)的不同，對(duì)各區(qū)的體制均有不同。對(duì)柯城區(qū)財(cái)政體制中，將柯城區(qū)區(qū)域范圍的地方財(cái)政收入分為市級(jí)固定收入、區(qū)級(jí)固定收入和市、區(qū)共享收入；對(duì)衢江區(qū)的財(cái)政體制中，由于衢江區(qū)是原衢縣成建制調(diào)整設(shè)立的區(qū)，所以基本沿用原浙江省對(duì)市縣的財(cái)政體制，按照企業(yè)屬地來(lái)劃分收入范圍，除市屬企業(yè)外，衢江區(qū)范圍內(nèi)所有企業(yè)、單位繳納的稅收都?xì)w衢江區(qū)；對(duì)衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的財(cái)政體制中，則按照企業(yè)歸屬地和稅種歸屬來(lái)確定收入范圍，市財(cái)政按固定比例的分成取得收入。在支出劃分上，市級(jí)財(cái)政主要承擔(dān)市級(jí)機(jī)關(guān)工作所需經(jīng)費(fèi)，實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控經(jīng)濟(jì)所必需的支出以及市級(jí)直接管理的經(jīng)濟(jì)和事業(yè)發(fā)展支出；柯城、衢江兩區(qū)財(cái)政主要承擔(dān)區(qū)及以下機(jī)關(guān)工作所需經(jīng)費(fèi)以及經(jīng)濟(jì)和事業(yè)發(fā)展支出；衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主要承擔(dān)集聚區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市公共管理支出等。在劃分收支范圍的基礎(chǔ)上，輔之以相應(yīng)的市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度作為補(bǔ)充。

從近幾年衢州市市區(qū)財(cái)政體制運(yùn)行情況看，總體運(yùn)行良好，市區(qū)財(cái)政體制在規(guī)范市區(qū)的稅收征管秩序、促進(jìn)財(cái)政收入增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、理順市區(qū)財(cái)力分配關(guān)系、確保民生支出需要等方面，起到了較好的保障作用。市級(jí)財(cái)力向區(qū)級(jí)財(cái)力傾斜，2012年，市級(jí)（不含綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)）地方財(cái)政收入占市區(qū)地方財(cái)政收入的比重為44.52%，比2008年下降3.94個(gè)百分點(diǎn)；衢州綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)地方財(cái)政收入占市區(qū)地方財(cái)政收入的比重為26.95%，比2008年提高了1.66個(gè)百分點(diǎn)；柯城區(qū)地方財(cái)政收入占市本級(jí)地方財(cái)政收入的比重為12.94%，比2008年提高了0.16個(gè)百分點(diǎn)；衢江區(qū)地方財(cái)政收入占市本級(jí)地方財(cái)政收入的比重為15.59%，比2008年提高了2.11個(gè)百分點(diǎn)。市級(jí)財(cái)力占比逐年下降，區(qū)級(jí)財(cái)力占比逐年提高，其中財(cái)政體制相對(duì)獨(dú)立的衢江區(qū)財(cái)力占比增長(zhǎng)最快。

二、現(xiàn)行市區(qū)財(cái)政體制存在的問(wèn)題

（一）市與區(qū)的事權(quán)雖有明確劃分，但由于市、區(qū)同處一個(gè)城區(qū)，為此嚴(yán)格按劃分的事權(quán)執(zhí)行難度很大。從區(qū)級(jí)政府成立之初，衢州市委、市政府就按照有利于強(qiáng)化市級(jí)宏觀(guān)調(diào)控能力，推進(jìn)中心城市建設(shè)；按照有利于理順行政管理體制，盡可能減少職能交叉；按照有利于調(diào)動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)積極性，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展和“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，合理劃分了市與區(qū)的職能和事權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)行中，由于區(qū)政府擔(dān)負(fù)著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、社會(huì)穩(wěn)定等與縣、市幾乎相同的責(zé)任，但是公安、工商、土地、規(guī)劃、稅收等實(shí)行市直管，留在區(qū)政府的職能部門(mén)卻主要是服務(wù)型的部門(mén)，如民政、教育、衛(wèi)生、農(nóng)林水等，這些部門(mén)工作責(zé)任重、難度大，影響了區(qū)級(jí)干事的積極性。由于市、區(qū)兩級(jí)同處一個(gè)城區(qū)，區(qū)級(jí)政府為了自身利益的最大化，一些需要區(qū)級(jí)落實(shí)的事務(wù)，往往提出各種理由要求市級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的支持。市里為了工作的順利開(kāi)展，往往滿(mǎn)足或部分滿(mǎn)足區(qū)級(jí)的要求，最后使得原本按事權(quán)劃分屬區(qū)級(jí)承擔(dān)的事務(wù)變?yōu)槭小^(qū)兩級(jí)共同承擔(dān)，如社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)、義務(wù)教育、社會(huì)保障等。同時(shí)，一些需要市級(jí)相關(guān)部門(mén)支持的工作，區(qū)里也為了利于開(kāi)展工作，也主動(dòng)由區(qū)財(cái)政承擔(dān)部分支出，如工商、公安、稅務(wù)等。這些事權(quán)責(zé)任的不斷變化，使得原本劃分清晰的市、區(qū)兩級(jí)事權(quán)，變得互相交叉不夠清晰。

（二）區(qū)級(jí)財(cái)力雖然穩(wěn)步增長(zhǎng)，但是由于民生剛性支出增長(zhǎng)快于財(cái)力增長(zhǎng)，為此確保區(qū)級(jí)財(cái)政收支平衡難度很大。在市區(qū)財(cái)政體制設(shè)立之初，市、區(qū)兩級(jí)的財(cái)力一般可以滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)的事權(quán)支出需求，財(cái)力與事權(quán)之間相對(duì)匹配。近年來(lái)，隨著公共財(cái)政改革的深入推進(jìn)，中央和省出臺(tái)了一系列的民生支出政策，需要地方投入或落實(shí)配套資金。由于區(qū)級(jí)政府主要承擔(dān)對(duì)基層服務(wù)的職責(zé)任務(wù)，出臺(tái)的民生支出政策主要覆蓋基層百姓。為此“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)買(mǎi)單”成為區(qū)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)增加的主要因素，區(qū)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。如近年來(lái)實(shí)施的義務(wù)教育教師績(jī)效工資改革、公共衛(wèi)生體制改革、推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療改革、城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)改革等，按照事權(quán)劃分，這些剛性支出主要由區(qū)級(jí)財(cái)政承擔(dān)。中央和省、市雖然給予了一部分轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但是與區(qū)級(jí)保障這些剛性支出的需求相比缺口很大，需要區(qū)級(jí)新增財(cái)力去保障。但是，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效益等因素的影響，有的區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量較好，每年新增的財(cái)力可以滿(mǎn)足民生剛性支出增長(zhǎng)的需要；但也有的區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，新增財(cái)力不能滿(mǎn)足新增支出的增長(zhǎng)，給區(qū)級(jí)財(cái)政帶來(lái)非常大的壓力，造成財(cái)力與事權(quán)不匹配。并且隨著這些增支政策的延續(xù)和增多，區(qū)級(jí)財(cái)力變得難以有效承擔(dān)區(qū)級(jí)事權(quán)履行必需的支出，財(cái)政收支矛盾突出。為了減輕支出壓力，確保財(cái)政收支平衡，區(qū)級(jí)政府只有通過(guò)部分履行事權(quán)或與市級(jí)政府爭(zhēng)利讓責(zé)，從而影響了市區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展。

（三）市級(jí)財(cái)政雖然負(fù)有保障區(qū)級(jí)財(cái)政的義務(wù)，但是由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)市級(jí)財(cái)政自身困難，為此欠發(fā)達(dá)地區(qū)市財(cái)政加大對(duì)區(qū)財(cái)政保障力度的難度很大。一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)市級(jí)財(cái)政總量偏小，收支矛盾突出，對(duì)區(qū)級(jí)財(cái)政的保障能力有限。如：近幾年衢州市雖然發(fā)展較快，但是2012年衢州市區(qū)人均財(cái)政收入僅為6710元，為全省平均水平的47.8%；2012年中央和省一般轉(zhuǎn)移支付占公共財(cái)政支出的比重達(dá)61.9%，比2009年提高了3.2個(gè)百分點(diǎn)，市區(qū)財(cái)政對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)非常大。加之欠發(fā)達(dá)地區(qū)歷史上由于財(cái)力所限而未能承擔(dān)起的公共支出欠賬較多，在落實(shí)民生政策剛性支出不斷增加的情況下，市級(jí)財(cái)政本身收支矛盾突出，財(cái)政保障壓力大。因此，對(duì)區(qū)級(jí)財(cái)政的困難，欠發(fā)達(dá)地區(qū)市級(jí)財(cái)政雖然能夠理解，但是受財(cái)力所限，難以給予有效保障。另一方面，上級(jí)對(duì)市區(qū)的轉(zhuǎn)移支付中專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重較大，有的還要求市區(qū)配套，這既不利于市區(qū)財(cái)政統(tǒng)籌安排使用，同時(shí)也增加了市區(qū)財(cái)政的支出壓力。與此同時(shí)，在省管縣財(cái)政體制下，省對(duì)市財(cái)政體制中明確鼓勵(lì)市級(jí)財(cái)政對(duì)縣（市）進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，欠發(fā)達(dá)地區(qū)市級(jí)財(cái)政自身財(cái)力雖然不足，但是為了爭(zhēng)取省財(cái)政對(duì)所轄縣（市）的支持，必然擠出資金對(duì)縣（市）進(jìn)行補(bǔ)助，這樣既加大了市級(jí)財(cái)政的支出壓力，同時(shí)也減少了市級(jí)財(cái)政對(duì)區(qū)級(jí)財(cái)政的支持。

三、完善市區(qū)財(cái)政體制的對(duì)策探討

建立完善的市區(qū)財(cái)政體制，對(duì)于凝聚市、區(qū)兩級(jí)發(fā)展的動(dòng)力，激發(fā)市區(qū)兩級(jí)發(fā)展的活力，促進(jìn)市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速發(fā)展，具有十分重要的意義。為此，對(duì)市區(qū)財(cái)政體制中存在的問(wèn)題，必須高度重視，采取有效措施，進(jìn)一步完善市區(qū)財(cái)政體制。

（一）合理劃分事權(quán)，理順市、區(qū)兩級(jí)政府之間的職能責(zé)任。市區(qū)是一個(gè)統(tǒng)一體，市與區(qū)之間的事權(quán)劃分是確保市、區(qū)兩級(jí)政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。市區(qū)兩級(jí)之間事權(quán)劃分不合理，極易導(dǎo)致市、區(qū)兩級(jí)政府履行職能上的偏差和不足。為此，必須本著有利于強(qiáng)化市級(jí)宏觀(guān)調(diào)控能力，推進(jìn)中心城市建設(shè)；有利于理順行政管理體制，盡可能減少職能交叉；有利于調(diào)動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)積極性，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展和“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，合理劃分市與區(qū)兩級(jí)政府間的職能和事權(quán)，完善政府分級(jí)管理體制，使市、區(qū)兩級(jí)形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。如在市與區(qū)的職能定位上，可以探討市級(jí)重點(diǎn)抓好市本級(jí)的城市經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)，搞好本級(jí)城市的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理；抓好市本級(jí)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和軟硬環(huán)境的建設(shè)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展，其余的全部由區(qū)級(jí)承擔(dān)。市區(qū)事權(quán)責(zé)任一旦確定，就要維護(hù)制度的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按確定的事權(quán)執(zhí)行。

（二）有效保障財(cái)力，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)兩級(jí)事權(quán)與財(cái)力基本匹配。財(cái)力是事權(quán)得到有效履行的保障。事權(quán)明確后，必須根據(jù)事權(quán)給予有效的財(cái)力保障。一方面，要建立相對(duì)完善的市區(qū)財(cái)政體制。在市區(qū)財(cái)政體制的設(shè)計(jì)上，既要保障區(qū)級(jí)財(cái)政履行事權(quán)最基本的支出需求，如基本工資發(fā)放、機(jī)關(guān)事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需求、最基本的民生保障等，又要確保區(qū)級(jí)財(cái)力與事權(quán)支出同步可持續(xù)增長(zhǎng)。另一方面，要加大中央和省對(duì)市區(qū)兩級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付支持。建議上級(jí)財(cái)政部門(mén)給予充足的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，如按照人口、地域面積、人均財(cái)力等綜合因素，對(duì)市區(qū)各個(gè)財(cái)政主體實(shí)行獨(dú)立測(cè)算、單獨(dú)獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予重點(diǎn)扶持。也可以按照“誰(shuí)點(diǎn)菜、誰(shuí)買(mǎi)單”的原則，根據(jù)民生政策剛性增支情況，由中央和省級(jí)財(cái)政給予全額專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

（三）建立激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力。一是要充分調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。通過(guò)財(cái)政體制的激勵(lì)作用，引導(dǎo)區(qū)級(jí)政府發(fā)展市區(qū)經(jīng)濟(jì)。如通過(guò)將區(qū)級(jí)自行保障要素、自行規(guī)劃、自行投資、自行建設(shè)、自行管理的城市商貿(mào)綜合體、大型專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、中央商務(wù)區(qū)、文化休閑旅游區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、科技創(chuàng)業(yè)園、軟件園和現(xiàn)代物流園等第三產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，納入?yún)^(qū)級(jí)財(cái)政的固定收入范圍，引導(dǎo)區(qū)級(jí)政府重點(diǎn)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。二是要充分調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)政府發(fā)展社會(huì)事業(yè)的積極性。如通過(guò)市區(qū)體制，加強(qiáng)對(duì)區(qū)級(jí)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的量化考核，考核結(jié)果與市對(duì)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付掛鉤，以引導(dǎo)區(qū)級(jí)政府加大社會(huì)事業(yè)投入。三是要充分調(diào)動(dòng)區(qū)級(jí)政府組織收入的積極性。如建立和完善財(cái)政增收激勵(lì)機(jī)制及相關(guān)配套辦法，通過(guò)對(duì)上繳額增量獎(jiǎng)勵(lì)的方式，調(diào)動(dòng)其增收的積極性。

（四）強(qiáng)化省級(jí)指導(dǎo)，規(guī)范全省范圍內(nèi)的市區(qū)財(cái)政管理體制。市與區(qū)既是互相合作的雙方，又是互相博弈的兩方。為此在市區(qū)財(cái)政體制的制定上，市級(jí)政府作為體制制定的主體，難以避免在市、區(qū)事權(quán)的劃分上，將有權(quán)、有錢(qián)、有利的部門(mén)和單位作為市級(jí)事權(quán)；將服務(wù)型的、支出責(zé)任重的事權(quán)劃分給區(qū)級(jí)財(cái)政，難以做到公平合理、客觀(guān)公正。作為同一區(qū)域的職能主體，不可避免地發(fā)生市、區(qū)兩級(jí)政府部門(mén)之間的爭(zhēng)利讓責(zé)現(xiàn)象，不利于市區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。為此，有必要由省政府制定規(guī)范性文件，統(tǒng)一全省各地的市、區(qū)兩級(jí)事權(quán)責(zé)任范圍；由省財(cái)政制定財(cái)政管理體制的指導(dǎo)性意見(jiàn)，統(tǒng)一各地的市區(qū)財(cái)政管理體制。通過(guò)兩個(gè)規(guī)范性文件的制定，明確市、區(qū)兩級(jí)的收入劃分、事權(quán)界定、轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容，為各地市、區(qū)兩級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)強(qiáng)化行政管理和財(cái)政管理提供依據(jù)，從而有效防止市區(qū)在資源配置、職責(zé)劃分等方面存在的問(wèn)題。

責(zé)任編輯：欣聞